“规划工作的本质是特定社会条件下、应对当时当地社会需求做出的一种制度安排(张庭伟，2006)。随着社会条件的变迁，城市规划这种制度安排的属性特征也必然发生相应的演变。考察国内外城市规划的发展历程，人们都可以发现较为明显的演变轨迹，而且呈现出演变态势的趋同性，即：向公共政策的转变。国外城市规划的发展大体上经历了从“关注物质空间”向“关注社会经济”再向“作为公共政策”的转化过程，并基本上已经形成了基于公共政策的城市规划体制。相对于国外，我国城市规划自建国以来则呈现出从“纯粹的物质工程设计的技术工具”向“独立的行政职能”进而向“综合空间政策”的转变趋势；而且，随着我国政治体制改革的进一步深化，特别是政府职能从经济建设型向公共服务型的深刻转型，城市规划向公共政策的这种转变显得尤为紧迫与必要。

　　城市规划向公共政策的本质回归，已为我国越来越多的规划学者所认同和关注，并且在新版《城市规划编制办法》中也得到了明确表述。然而，规划界对于“城市规划是公共政策”还更多地只是停留于“认可”层面，对它的认识还不够深刻、理解也还不够全面。鉴于此，为了更完整地认清公共政策视角下的整个城市规划体系，为了在城市规划的实践中更好地体现公共政策属性，笔者试图从公共政策内涵的全面解读出发，论证城市规划在本质上届于一种公共政策，进而对城市规划的公共政策属性展开系统剖析。

　　1、关于公共政策内涵的解读

　　1.1何为公共政策

　　对于“公共政策”涵义的界定国内外学界给出了众多表述。哈罗德?D?拉斯韦尔(H.D.Lasswell)和亚伯拉罕.卡普兰(A.Kaplan)(1963)认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划；伍德罗.威尔逊认为，公共政策是由政治家，即立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规；戴维?伊斯顿(D.Easton)(1953)认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配；詹姆斯?E.安德森(J.E.Anderson)(1990)则认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。国内学者张世贤认为，公共政策是政府为解决公共问题、达成公共目标，经由政治过程所产生的策略；王巧玲认为，公共政策即人们(包括政府和官员以及普通民众)所作的集体选择的行为，公共政策的目的是对市场失灵的补充；张金马(1992)认为，公共政策是党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体和个人行动的准则或指南；陈振明(2002)认为，政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。在中国国家公务员考试资料中对公共政策给出的定义是；“公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程”。

　　从上述对公共政策的定义的众多表述中，可以大致归纳出公共政策涵义的五个基本方面：①公共政策的制定主体是政府或社会权威机构；②公共政策要形成一致的公共目标；⑧它的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为；④它的性质是一种准则、指南、策略、计划(刘玉等，2005)；⑤公共政策是一种公共管理的活动过程。

　　1.2公共政策的基本特征

　　基于不同的视角和研究目的，不同的学者对于公共政策的特征有不同的理解。陈庆云(2006)认为公共政策的特征有：阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性和合法性；刘玉等(2005)认为公共政策具有权威性、阶级性、广泛性和动态性；张金马(1992)认为公共政策具有阶级性、价值相关性、合法性、权威性、强制性、功能多样性和过程性。在上述所列出的众多特征中，笔者认为公共政策所具有的最基本特征有三个。

　　1.2.1权威性

　　一方面，公共政策是一种在市场、企业的社会成本很高的情况下的现实选择或者替代选择，它强制性地规定人们必须做什么或不得做什么，并要求人们必须服从之(李文钊，2003)；因此，权威性是公共政策发挥作用的前提特征；另一方面，公共政策在解决公共问题、维护公共利益的过程中，必须制定法规和措施约束各利益主体的行为，协调和兼顾各种利益，在促进整体利益、公共利益和长远利益的同时，最大限度地减少对局部利益、个人利益和近期利益的损害；所以，从这个角度讲，权威性又是公共政策得以实施并发挥作用的基本保障。总之，权威性是公共政策具有且必须具有的首要的基本特征。

　　1.2.2动态性

　　公共政策并不因为具有权威性就成为固定不变的僵化指令，而具有普遍的动态性。首先，公共政策的核心作用在于解决当前实际的公共问题，由于任何一个国家或地区在不同的历史时期都会面临不同的公共问题，因而不同时期的公共政策就必须随着发展环境的变化、公共问题的变迁做到适时而变、与时俱进，只有这样才能确保公共政策产生最佳的正面效用。而且，越是具体的政策，在实施执行过程中的问题、矛盾会越具体、激化和突出，也就越是需要调整。其次，公共政策总是制定在前，实施在后，这就使得一项新的公共政策颁布后，必然导致新的政策生态环境下的新的行为的产生，即一项新政策出台会引起原先的社会行为针对性地采取一些新的应对措施，面对已经发生变化的外部环境，新的公共政策又会显示出新的不适应，从而必须进行新的调整才能重新适应(也就是说新政策在弥补旧政策的漏洞的同时也会逐步暴露出新的漏洞再通过更新的政策来弥补，正如在新物种出现打破原有生态平衡后，又会出现更新的物种变化来达成新的生态平衡)，为此，公共政策就需要在不断的动态调整中才能更好地发挥作用。

　　1.2.3层次性

　　对应于公共政策制定主体的行政权力的不同级别和其作用地域的不同范围或不同的政策内容，公共政策呈现出明显的层次性。从权力主体等级和作用地域看，公共政策有国家公共政策、区域(省)公共政策和地方(市、县、区等)公共政策。从政策内容看，公共政策又可以分为三个层次(刘玉等，2005)。其中：①元政策是制定基本政策和具体政策的政策，指规范制定政策行为的理念和方法；②基本政策是具体政策的主导性政策，主要确定具体政策应采取的假设和应遵循的基本原则；③具体政策在广义上指除基本政策之外的所有公共政策，狭义上则指实质性政策。

　　1.3公共政策的基本价值取向

　　公共政策的基本价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此，价值标准的确认和选择是公共政策的决定性因素之一。一般而论，公共政策最基本的、必须遵从的价值标准有以下几个方面：

　　1.3.1社会公正准则

　　社会公正是公共政策价值理性范畴的基本准则(张金马，1992)。公共政策的社会公正准则集中体现于两点(张国庆，2004)：①公民及公民团体对于公共政策制定过程的参与权，与此相联系，除特别规定需保密的以外，现代公共政策讲求政策制定过程的透明度，讲求公众发表意见的合法途径，讲求新闻监督。只有具备一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法、是否合理、是否符合公众的利益；②公共政策必须符合利益普惠的原则。它是指，公共政策由其性质所决定，其目的在于为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益。据此，每个受法律保护的公民都有获得公共政策所带来利益的权利。当然，一项公共政策，尤其是方面性的公共政策不可能同时满足全体公民的愿望或要求，但只要是公共政策就必须符合某种公众认可且法律确认的规则。

　　1.3.2发展效率准则

　　发展效率准则是任何公共政策都必须严肃考虑的问题。一般来说，最佳的投入产出比是经济效益标准的主要判别标准。当然，这里的投入与产出，并非是指建一个项目的投入与产出，而是指推行一项政策所投入的人力、物力、财力等的内容与政策产出之间的比例关系。公共政策通过引导相关主体的行为、协调不同的利益诉求、有效配置公共资源，以取得最佳的综合发展效益，从而达到最优的投入产出比，是其维护公共利益的基本内容和重要前提。

　　1.3.3实践检验准则

　　公共政策是为解决公共问题而采取的行为措施，其功能必须付诸实践才可体现；而且，与政策效果直接相联的理论、知识、经验、技术等政策因素的正确与否，都必须在政策实践中才能得到检验。政策的实践检验准则体现在：一方面，公共政策必须为大众所认可，从而获得可行的基础保障；另一方面，公共政策必须由实践来检验其优劣好坏，只有符合社会公平或主持公正或维护社会公理、低投入高产出、得到社会普遍支持和没有对社会造成不良后果的政策才是好的政策。

　　2、城市规划本质上属于一种公共政策

　　对照公共政策内涵的不同方面，考察国内外当代的城市规划，可以发现城市规划在本质上属于一种公共政策，下面将从公共政策的概念、基本特征和价值取向三个方面来加以论证。

　　2.1城市规划符合公共政策的概念涵义

　　①在不同的体制环境里，城市规划都是以政府或其职能部门为主体来组织制定的，这一点尤其在我国新版的《城市规划编制办法》中得到了加强。②形成一致的共同目标作为城市或其次区域发展的总体纲领，是每个城市规划的一种必用手段，特别是在全球竞争时代，更表现为一种聚集发展要素、提升城市竞争力的共同的“营销宣言”：③解决城市发展的公共问题始终是城市规划工作的立足点，协调各相关利益主体的行为来共同解决问题则愈益成为一种必需过程；④一旦城市规划经过多方协商被确定下来以后，其成果内容(文本和图件)都将在某种程度上成为相关利益主体进行城市建设的一种“社会契约”和“行为准则”；⑤在市场经济条件下，城市规划已不再仅仅是“一纸蓝图”，而更多地强调其编制、实施、调整、反馈的过程性，表现为一种管理公共事务的过程。

　　可见，城市规划完全符合公共政策的概念涵义。基于此，可将城市规划定义为：为弥补市场或政府“失灵”、解决公共问题以及维护和协调城市公共利益，由政府及其它相关利益主体共同协商所形成的、由政府强制力保障的空间使用政策。

　　2.2城市规划具备公共政策的基本特征

　　2.2.1城市规划的权威性

　　在西方发达国家，由于法规制度较为完善、社会民主程度高，城市规划一般都不仅具有法定效力，而且本身就是一种法律，因而城市规划具有较强的权威性。在我国，随着政治体制的改革以及公民社会的日益兴起，城市规划的权威性也在不断地得到加强和显现。城市规划的权威性可以集中地从其承载信息的政治性上来理解。就如同在新公共管理学的理解中不存在威尔逊所言的“政治和行政二分法”的神话一样，城市规划也不可能是在“向权力讲授真理”过程中凌驾于政治权力之上保持价值中立的技术工具。如果一定要说规划方案的制定过程还可以多少想象为所谓的技术工作的话，那方案的确定过程就是不折不扣的政治行为。在规划院作为空间方案的城市规划一旦经过批准以后，就不再是一个纯粹的技术性文件，而是一个政府与其他相关利益主体协商后形成的政治协议，成为了所规划区范围内所有建设开发行为的空间利用准则，规范着所有人的行为(也包括政府自身的行为)厂对政府而言，城市规划不是建设部门的职能，而是政府的公共职能；城市规划不仅应该指导具体的建设活动，而且应该对于其它部门规划具有指导作用，同时城市规划应该整合其他部门的规划，发挥空间抓手的优势，让政府真正倚重城市规划(石楠，2006)。例如，新一轮的北京城市总体规划获国务院批准后，北京市政府要求一切工作(包括各部门的专业规划)都得围绕实施总体规划来进行，规委被政府视为理所当然的综合部门，经常召集其它部门协调解决问题(杨保军，2006)。也就意味着城市规划作为一个统一意志、达成共识的过程，规范和协调了政府自身的行为。

　　2.2.2城市规划的动态性

　　与权威性相对应的是城市规划具有普遍的动态性。城市规划是基于城市现实的公共问题以及对城市未来的发展态势所作出的统筹安排，对于这种面向未来的行为，即使再高明的规划师采用再高超的技术手段都无法精确预测城市未来的发展格局。因此，城市规划必须依据城市发展的需要而进行及时的调整。对于此，有学者作了形象的比喻：“城市规划并不是终极状态的作品，而是一盘连续发展开的棋局”(赵燕菁，2005)；“城市规划就是对变化的管理”(张庭伟，1996)。

　　城市规划动态性的这一基本特征在国内外都有不同程度的体现。例如，在美国城市空间的发展已经相对稳定的状态下，作为“法律”的区划也不得不随着发展环境的变化而作出修改、调整，不仅在方法上从传统区划(traditional zoning)转变为“新”区划(nco-zoning)(侯丽，2005)，而且区划法由于修改频繁还成为了美国诸多管理法中一个经常被改动的法律(黄艳，1998)。我国的城市空间正处于快速发展阶段，城市规划更显示出动态性的特征：城市总体规划每隔5-10年就要进行调整或修编，而控制性详细规划更是在不断的调整中才得以实施，深圳的法定图则也同样是在滚动调整中发挥作用。

　　2.2.3城市规划的层次性

　　从城市规划的等级结构来看，具有明显政府职能特征的城市规划，其体系结构与政府部门的行政体制架构有着极强的对应关系，各国家、各地区也都建立了基于政府事权的不同层次具有不同职能和不同作用范围的城市规划体系。英国于1968年就建立了明确而清晰的基于政府事权的规划体系，即：由结构规划(structure plan)和地方规划(local plan)构成的的二级城市规划体系(孙施文，2005；唐子来，1998)。其中，结构规划由中央政府批准，为未来15年或以上时期的地区发展提供战略框架，作为地方规划的依据，确保地区发展与国家和区域政策相符合；而地方规划由地方政府负责制定和实施，是为未来10年的地区发展制定详细政策，作为开发控制的主要依据。而且，自2001年以后英国新的规划体系改革也仍然没有摆脱结合地方政府架构变化的基本原则。瑞士建立了基于联邦、州和城镇三级政府行政体制的联邦规划方案和全国性专题规划(由联邦政府负责)、指导性规划(由州政府负责)和土地使用规划(由各城镇政府负责)构成的三层次规划体系(张勤，2006)。而城市规划对应于政府事权的层次性在我国当前的发展环境下也有所表现：宏观层次的城市总体规划实质上成为了地方政府(市、县)与中央(省)政府之间的博弈平台，突出表现于城市规模的确定；而中观层次的控制性详细规划则是市与区政府之间(以及政府与市场之间)的博弈平台，突出表现于空间开发强度和用地性质的确定。对此，还需要指出的是，由于我国当前政治环境等诸多因素的局限，城市规划还未形成对应于政府事权的良性结构，这也是导致我国城市规划不能较好发挥实施绩效的一个重要原因。

作者：何流 来源：《城市规划学刊》