作者：汤黎明，庞晓媚   

[摘　要]各国地方规划法规与城市规划的关系可以简单地划分为两种模式，模式一是把城市规划转变成法律，模式二是在立法中确立规划的法律地位。我国目前大部分城市的地方城市规划法规建设尚不具备改革的条件，应在模式二的基础上不断完善，并应以确立实施性规划的法律地位、用法律手段赋予和限制规划部门的权力等为建设重点。

１、前言

　　随着社会的进步、经济的发展，建设完善的城市规划法规体系已经成为规划工作者的共识，而城市规划地域性强的特点使得地方城市规划法规日益受到重视。很多学者分别从不同的角度对发达国家的城市规划法规体系进行了剖析，一些城市也对地方城市规划法规建设做出了大胆的尝试，为我国地方城市规划法规的改革积累了有益的理论基础和实践经验。

　　笔者从城市规划与地方法规的关系的角度分析了国外发达地区的地方城市规划法规，总结出两种典型的模式，希望对我国地方城市规划法规建设有所启示。

各国的地方城市规划法规与城市规划的关系在形式上都有些差别，为了方便研究，笔者把它们简单地划分成两类，分别称之为模式一和模式二。属于模式一的美国、加拿大等国的地方城市规划法规直接包含了城市规划的基本内容(主要是土地利用规划的内容)；属于模式二的英国、法国等国则在城市规划法规中严格规定了各种城市规划的法律效力。

 ２、模式一：把规划转变成法律

　　北美国家的城市多半采用模式一，它们的地方规划法规一般包括下列内容：区划法(Zoning 0rdinances)、正式地图规则(0fficial map 0rdinances)、土地细分规则(Subdivision Regulations)、建造规程(Building and Construction Codes)、建筑的管制(Architectural Controls)、健康卫生规程(Health and Sanitation Codes)等。这些法规都有其特别用途，都是实现城市规划的工具，其中以前三项较为重要。区划法控制了土地分区和对建筑物的使用；正式地图规则将建筑限制在道路红线以外；土地细分规则控制了空地的发展。

　　区划法是这种模式的法规体系的核心，经过不断发展，现在美国的区划法已变得更详细、更灵活，我国的台湾地区和欧洲国家的一些城市也采用了区划法。在这个模式的讨论中笔者以美国的区划法为例。

　　区划法发展到现代，在美国的影响已无以复加，许多公众只知有区划而不知有规划，以为区划就是规划。事实上，美国的规划体制分三级，即综合规划、用地区划法、基地或总平面详细规划。用地区划法建立在综合规划的基础上，把城市土地利用规划的基本内容纳入法规，并随综合规划的修订而修订。一般情况下，区划法规是由规划师或规划咨询部门来编制的，当地方的立法机关通过一定的程序对其予以采纳之后，这些文件就获得了法律效力。

　　区划法是根据规划制定的法规。作为法规，它被要求具有稳定性；依据规划，它被要求具有灵活性。这两者之间的矛盾使区划法也存在一定的局限性。在不断的实践中，美国摸索出一些应对方法，如设立鼓励性建筑区、集群建设区、特殊功能区等。以上这些新功能区加强了城市政府对建设的管制。为开发上述新功能区，开发者必须提交基地或总平面详细规划，经区划委员会专门讨论才可施行。这使规划与区划的结合更紧密，可操作性更强。

　　区划法对土地利用类型、范围和使用强度做出了各种限制，使得土地拥有者不能随心所欲地任意开发，并且，区划法使政府也不必因为由此引起的房地产价值的减少而付给房地产拥有者任何补偿费用。由此可见，区划法具有相当强的法律效力，能够使政府仅支付管理和立法过程所需的费用就达到预期的目的，并且区划法预先规定了发展的原则，这给市场经济体制中的开发商以很大帮助。

　　区划法作为法律，使政府对土地用途的控制带有强制性，但这种对土地的控制牵涉到每个土地所有者的经济利益，因此围绕着区划法的法律纠纷从没有间断过，为此，美国各地均设有处理区划法规事务的专门法庭和专门律师。美国的区划法之所以能够在不断的法律纠纷中逐渐完善，是与其强有力的法庭系统分不开的。

３、模式二：在立法中确立规划的法律地位

　　在享有广泛行政权力的国家中，城市规划法规一般采用模式二，如英国、法国等欧洲国家。采用模式二的国家也有两类：中央集权制国家和地方分权制国家。中央集权制国家(如英国)的城市规划法规多半以国家层次的法为主，地方规划法规很少甚至没有；联邦制或重视地方分权的国家(如比利时、瑞士)的城市规划法规则以地方层次的法为主。

　　这种模式的城市规划的法律效力仅处在“法律文件”这一层面，与模式一的“法律”不可同日而语，因此，要使规划得到很好的贯彻，必须完善与城市规划相对应的法规体系。英国在这方面可算是佼佼者，因此在对模式二的讨论中笔者以英国为例。

　　英国从1909年颁布了世界上第一部城市规划法—《住宅与规划诸法》开始，经过一个多世纪的发展，逐渐形成了以《城乡规划法》为核心法，以一系列从属法规为补充的城市规划法规体系，为城市规划的制定、执行等提供了完善的法律依据。

　　《城乡规划法》的主要内容包括：制定和执行城市规划的程序，确立各种规划的法律效力，规定一切发展必须在规划的指导下进行。法定规划(Statutory Plans)包括结构规划(Structure Plans)、地方规划(Local Plans)和统一发展规划(Unitary Development Plans)，这些规划的编制程序和内容必须遵循法定要求。

　　地方规划是较小范围的局部规划，是结构规划的深化和具体化，是为未来10年的地区发展制定的详细政策，包括土地、交通和环境等方面，是开发控制的主要依据。地方规划一经提出即具备法律效力，尽管有时规划还在方案展览、修订的阶段。同时，规划方案修改的方式灵活，程序简单而又严密，适合现代社会多变的特点。

　　地方规划只是开发控制的主要依据之一，并不直接决定规划许可，规划部门在审理开发申请时享有较大的“自由量裁权”，但英国地方规划部门的权力并非可以无限膨胀，《城乡规划法》对规划部门的分权结构和各级官员的权力范围作了详细的规定，这些内容可以说是整部法规的重点。法规中还特别对公众参与规划的制定、执行作了严格的规定，因为公众参与可对规划机构行使权力形成监督。

　　由此可见，若采用模式二，在法律中仅仅确立规划的地位是远远不够的，重要的是确立与规划实施有关的程序、赋予和限制规划官员的权力等，这些才是模式二成功的关键。

４、两种模式“生存”的“土壤”

　　区划法规最先在欧洲开始使用，却在美国得到极大的发展，可以说美国的政治、地理、文化环境特别适合区划法，因此在对比规划法规时，不能不对它所“生存”的“土壤”进行对比。只有这样，才能从根本上了解它们的差异所在，找出与我国相近的“土壤”，从而对我国的地方规划法规建设有所启示。

4.1政治体制

　　模式一与模式二最根本的差异在于法律效力，而法律效力是由立法部门决定的，与国家的政治体制有关。

　　美国是联邦制国家，各州拥有高度的自治权。城市规划事务方面的管制权由宪法授予州，州根据宪章或特殊的授权立法的法令，全部或部分地把这种权力授给地方政府(即市和县政府)，地方政府依据这种授权可以制定区划法规。

　　由于历史原因，英国的政体一直是集权制，中央的权力非常广泛，地方的权力甚小。中央政府对地方政府的控制是实质性的，其主要手段是立法上的限制，因此地方没有立法权，只有依据《城乡规划法》的授权，制定一些有法律效力的规范性文件(包括各种规划)。

　　可以这样说，采用模式一的一般是联邦制国家或拥有高度地方自治的地区，而中央集权的国家或地方权力较小的地区一般采取模式二。我国现行的模式接近模式二，这是由我国的政治体制决定的。

4.2土地利用制度

　　美国的土地是私人所有制，因此个人对土地的处置有充分的自由，正因为这种自由，美国的城市规划才被土地市场这双“看不见的手”所控制。在这种情况下，区划法的重要意义在于通过法律强制性干预土地开发，以保护公众的利益。

　　英国的城市规划在很多方面都受到了霍华德思想的影响。霍华德认为土地的价值是由公共资本投资所创造的，自然应当由政府部门掌握和赢得，而不应流入私人手中。虽然土地所有者对土地享有永久产权，但英国是世界上最早通过规划立法来限制土地开发的国家，1947年制定的《城乡规划法》规定所有土地的发展权均归国家所有，因此政府对土地开发有绝对的控制权。

　　我国实行的是土地公有制，个人只拥有土地的使用权，而不是所有权，因此开发过程中征地、补偿等经济利益纠纷较美国要少很多。虽然我国政府掌握着大量的土地，但是，在目前市场经济条件下，规划部门对于开发项目一般没有决定权，而只有否决权。

4.3实施规模

　　美国的国土面积大，城市之间差异自然较大，因此必须考虑实施规模的问题。城市规划具有很强的地域性，若采取统一的法律，将会面临公众对法律公平性的质疑，因此美国各州通过授权把城市规划事务授予地方，使城市规划能得到很好的实施。

　　英国等欧洲国家，国土面积小，不论是中央集权制还是联邦制，城市规划实施规模都较小，因此要推行一项全国的规划或法律所遭受到的阻力要小得多。

　　中国的国土面积与美国不相上下，但中国采取的是中央集权制，地方权力小，难以刺激地方的积极性，这是中国城市规划面临的一大难题。

4.4公众意识 

　　在对待政府的态度上，美国人总是提防政府官员们是不是痞子，观察他们是不是骗子，出了问题，往往要诉诸法庭而不是由政府部门解决。因此，美国政府协调一切矛盾的依据是法律，区划法规实质上是运用法律来管理土地，解决城市发展中的种种矛盾。

　　在英国，人们选举出政府官员是期望他们在任期内做好工作，因此，如果出了问题，公众更愿意由政府部门来解决，而不是像美国那样动不动就打官司。从这点上就不难理解英美两国为什么会采取截然不同的规划法规模式了。

　　由于一直以来受儒家思想的影响，我国公众比英国公众更依赖政府部门，把政府官员称为“父母官”，把争取个人利益的希望放在政府官员身上。在我国，无论是官员还是公众，法律意识都是很薄弱的。

５、启示

　　绝大多数城市规划专家均认同我国的控制性规划是北美城市的区划制度(Zoning)的社会主义版本这一说法。经过十多年的探索，控制性规划已经成为我国大部分城市的规划管理依据。但根据《城市规划法》，控制性规划没有明确的法律地位，这一点与作为法律的区划法有着本质的差别。不论模式一还是模式二，有关开发控制的规划都是具有法律效力的。而在我国，控制性规划连基本的法律地位都不能得到保障，在市场化的经济背景下，这使控制性规划在规划管理方面暴露出越来越多的弊端。因此，确立控制性规划等有关开发控制的规划的法律地位是我国地方规划法规建设的首要任务。

　　通过对比两种模式规划法规的“生存土壤”，以及分析我国控制性规划所面临的困境，笔者认为在我国现行政治、经济、法律制度下，在人们现存的观念中，如果要把控制性规划的法律地位提升到模式一的程度，进行地方规划法规的改革，有以下几个比较大的困难。

　　(1)我国大部分城市没有立法权，变通的方式是委托立法。但委托立法必须上报省人大批准，且应报全国人大备案，程序复杂，而规划是需要随时变动的。尽管随着改革开放的深入，地方要求权力下放的呼声越来越高，但争取市级立法权还需要一个过程。

　　(2)控制性规划编制内容过于庞杂，且具有较大的弹性，转变成法律存在很大的技术难度。

　　(3)从某种意义上说，规划上升为法律后会限制规划机构的权力。在目前我国的“人治”行政体制下，规划管理部门享有广泛的权力，若推行这种新的制度必然会遇到很大的障碍。

　　(4)规划一旦成为法律必须要有强有力的法庭体系作为支撑，而我国的法律制度尚不健全，难以应付众多的城市规划法律纠纷。

　　(5)我国公众的法律意识薄弱，很少会通过司法途径解决问题。此外，公众监督意识不强，除非对自己的利益损害太大，否则一般不会主动揭发别人的违规行为。

　　由以上分析可以看出，我国目前大部分城市的地方城市规划法规建设尚不具备改革的条件，而应在模式二的基础上不断完善。因此，地方城市规划法规建设的重点应该是：

　　(1)确立控制性规划等实施性规划的法律地位，调整法定规划层次。

　　(2)在中央集权的政治背景下调动地方的积极性，增加城市规划的可操作性。

　　(3)在现有行政体制下，用法律手段赋予和限制规划部门的权力，为城市规划的编制、审批、公众参与制定法律依据。

６、结语

　　随着全球经济一体化的发展，采用不同模式的国家开始相互吸取优点，采用模式一的美国、加拿大在有些城市的局部地区以规划代替区划，如建立规划单元开发(Planned unit development)；采用模式二的香港等地也开始运用区划技术来控制土地的使用。各地都在朝这么一个方向努力：加强规划的法制建设，进一步追求规划的严格性和弹性。因此，我国各地也不应该固守一种城市规划法规模式，而应区别对待、因地制宜，使地方城市规划法规与经济、政治、文化相结合，建设适用于我国实际情况的地方规划法规体系，以便更好地服务于城市。

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