2003年全国实施新型农村合作医疗制度以来，由国家财政投入和农民自费缴款共同构成的新农合基金规模逐年增长，被誉为农民的“救命钱”。然而，一些腐败分子和个别医疗机构、监管部门沆瀣一气，将新农合基金视为中饱私囊的“提款机”，疯狂造假套取新农合补偿款，在少数地方甚至成为“公开的秘密”，其中暴露出的制度弊端令人深思。

　　新农合基金被套取成为腐败新动向

　　最近，云南省文山壮族苗族自治州广南县发生一起新农合基金被套取案件，多名涉案人员被判处有期徒刑。在这起典型的职务犯罪腐败案件中，新农合基金的监管部门——广南县新合办和多家新农合定点医疗机构都成为涉案被告。令人惊异的是，广南县新合办利用虚开病例等方式套取资金在当地竟然成为“公开的秘密”。

　　本应当承担新农合资金监管责任的新合办，通过“上下联合、内外勾结”乡镇卫生院和定点合作医疗机构，伪造住院病历、费用收据等方法，编织套取新农合补偿资金的地下“产业链”。广南县卫生局原副局长兼新合办主任陆旭曾被人称为“新农合专家”，面对年年增长的巨额资金，他开始研究制度漏洞。他与乡镇合管办、私立医院按补偿款的4∶3∶3的比例分成，逐步构筑了一个套取新农合基金的利益链，共虚报套取新农合补偿款37万余元。

　　作为广南县套取资金最多的公立医院，广南县妇幼保健院2009年5月至2010年3月，安排职工凭空输入近千例虚假住院病人信息资料，共虚报套取新农合补偿267万多元，同时也向提供“保护伞”的陆旭行贿数万元。

　　更令人不齿的是，广南县新合办在对全县新农合定点医疗机构审核和考评的过程中，一旦发现医院存在违规操作和虚报病历等情况，不是依照考核办法对其进行处罚，而是向医院要挟索贿，甚至诱导医院故意作假。

　　“这个案件并非偶发。新农合存在的制度漏洞，导致农民救命钱被频繁套取。”文山壮族苗族自治州检察院检察长周和玉介绍说，2009年1月至2010年7月，云南检察机关共立案查办新农合领域职务犯罪案件43件47人，涉案金额达1000多万元。

　　卫生部门“既是裁判员又是运动员”导致监管难

　　新农合管理是一种松散型管理，新农合医疗资金监管机构主要涉及各级管委会、卫生行政主管部门和州、县、乡三级合管办。地方管委会发挥政策决策、协调、领导作用，不进行具体监管；卫生局作为卫生行政主管部门进行业务指导、协调监督；具体监管工作实际上由三级合管办来完成。

　　“这种机制很难适应监管需要。”周和玉说，实践中，医疗机构的合管办设在本单位，新农合的日常管理工作由卫生行政部门负责，导致卫生行政部门既代表了农村居民需求方，又在管理或一定程度上代表了卫生服务的提供者，这样卫生部门身兼二职，既是“运动员”，又是“裁判员”，既代表供方又代表需方管理新农合基金，难以有效地发挥对供方行为的监督和制约作用。

　　郑州大学公共卫生学院教授、河南省新型农村合作医疗技术指导组组长田庆丰说，目前新农合一般以县为单位统筹，县内监管能力较强，但对省市级和省级以外的定点医疗机构则往往鞭长莫及。

　　由于合管办对定点医疗机构的管理都是采用协议式管理，在监管中发现问题，往往只能按协议处以违约金或扣拨补偿款，很难起到震慑作用。云南省文山县天丹医院套取新农合补偿款，县合管办已经发现问题，并处以数万元违约金，甚至暂停其定点医疗机构资格，但天丹医院仍我行我素。

　　缺乏法律规范，内外部监督机制不畅

　　截至2009年年底，全国新农合筹资总额已达近千亿元人民币。“对于一项涉及几亿农民利益、资金总量如此庞大的制度来说，国家对新农合的规范，还停留于政策引导及部门、地方法规的规范上。”云南华度律师事务所主任蒋天胜说，对于资金性质、管理机构组建、性质、管理方式、各方权利义务、法律责任、考核等问题，国家只有原则性规定，执行中各地各行其是，监管不力。

　　目前县合管办、乡镇合管办、乡镇卫生院均属县卫生局下属平级单位，合管办的内部监督很难开展。记者调查发现，文山壮族苗族自治州合管办每年人均承担1.4万人次参合病人的医疗补助款办理工作，没有力量进行监管。此外，新农合资金的安全运行，涉及审计、药监、工商、物价、卫生等各部门职责，但彼此之间存在信息不通的问题。据了解，云南马关县华健医院曾因药品问题，多次被马关县药监局查处，而马关县卫生局对此毫不知情，依旧保留其新农合定点医疗机构资格。此外，全国多数地方尚未建立科学的新农合定点医疗机构准入、退出、审核制度，也难以进行规范管理。

　　目前国家尚未统一开发新农合信息系统，也未对新农合信息做统一要求，是由地方自行进行信息建设，执行中问题较多。云南省卫生厅副厅长杜克琳说，参合人员信息不清，最初时，有的参合人员信息只有名字，后来虽得到进一步完善，但仍然存在信息不全的情况，带来的问题就是对补偿情况难以核查。

　　管理各自为政，亟待政策调整

　　调整新农合资金管理主体。专家建议，应将新农合基金的管理职能从部门管理向行业集中，将新型农村合作医疗基金管理职能从卫生部门调整到社保部门，纳入统一的医保系统，由社保部门承担新型农村合作医疗基金管理的职能。周和玉说，社保部门在乡镇都设有劳动就业和社会保障所，不必再单独设立一个专门机构来管理新农合基金，同时还能充分利用已有网络信息资源，避免重复建设。

　　建立新农合信息化管理系统。田庆丰建议，应在省市和县之间建立畅通的信息沟通机制，防止不同区域之间信息不对称而出现监管漏洞。

　　尽快出台新农合医疗管理监督条例，建立和完善基金封闭运行机制。云南省财政厅社保处处长袁国书建议，应建立定点医疗机构准入和退出机制，强调医疗费用的三级审核，严格核减不合理的医药费用。云南大学法学院副教授沈寿文建议，应严格执行财政专项管理、银行专项存储、合管办严格审核、审计部门执行外部监督的监督机制，应定期审计并向社会公示审计结果。（《半月谈内部版》2011年第4期/记者 刘娟）