市政债元年 市场化手段替代融资平台第一步

本报记者 吴建华 北京报道

受制于土地财政的地方政府，终于迎来真正的自主发债。

5月21日中午，财政部发布关于印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(以下简称《办法》)的通知，允许上海、浙江、广东、江苏、山东、北京、青岛等十省市试点地方政府债券自发自还，债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4∶3∶3。

中国版市政债终于放行了。财政部财政科学研究所所长贾康(微博)21日下午接受《华夏时报》记者采访时表示，《办法》最突出的亮点是强调按照市场化原则发行政府债券，“自发自还”真正为地方债打开了“正门”。

然而，也有分析人士接受采访时表示，地方自主发债代表着地方政府未来的融资趋势，但由于自主发债来得太晚，试点发债规模小，目前对地方融资格局影响有限。

此前，中央政府多次表态，对于地方债要“开正门、堵偏门”；然而，在新型城镇化仍然面临高达40万亿元的融资规模背景下，打开的“正门”仍是杯水车薪，如何替代已然做大的“偏门”，依然是未解的难题。

自发自还

地方政府自行发债试点从2011年启动以来，一直稳步推进。

2011年10月，财库[2011]141号文正式宣布，地方政府自行发债试点从上海、浙江、广东、深圳4省市起步。当年全国第一次开展了对地方政府债务的大规模审计。

2013年，这一试点增加了江苏和山东，但仍要求“试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息”是自发代还形式，而非彻底的“自发自还”。

现在，地方政府发债终于可以脱离财政部“父爱式”代办偿还的襁褓。《办法》明确提出：“经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。”

记者梳理《办法》看到，其中首次提出：“试点地区承担债券还本付息责任。试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。”

除此之外，《办法》还首次明确：“试点地区按照市场化原则发行政府债券，遵循公开、公平、公正的原则。”对此，贾康大赞是最大的亮点。

在具体操作环节上，则对地方政府信用评级和信息披露进行了强调：“试点地区按照有关规定开展债券信用评级”，“信用评级机构按照独立、客观、公正的原则开展信用评级工作，遵守信用评级规定与业务规范，及时发布信用评级报告”；另外，还有“试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况”等。

中央财经大学财经研究院院长王雍君对《华夏时报》记者表示，《办法》与以前政策一脉相承，主要的进步体现在，更大的试点范围和发债规模，以及给予地方发债更大的自主权。这样的试点路径符合《预算法》修订方向。

《预算法》三审稿内容显示，经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

“从《预算法》三审稿已经公开的部分内容来看，在加强监管和信息披露的前提下，逐步扩大地方政府的债务自主权是修订方向，三审稿体现了放为主，控为辅这样的原则。”王雍君说。

规模尚小

从去年已经纳入试点的地方来看，由于自行发债受规模限制，效果还不明显。

由于现行《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”也就是说，省级地方政府如要发债必须得到国务院的批准，目前国务院批准地方发债主要分两种方式，分别是财政部代发和地方试点自行发债。

长期关注地方债研究的江苏省社会科学院经济学部主任吴先满对本报记者表示，理论上来说，地方自主发债、自担风险、独立偿还是未来地方债改革的方向，但“目前自主发债试点时间短，规模太小，对缓解地方建设资金压力，置换旧债的效果还不是很明显”。

数据显示，2013年，包含财政部代发和地方自行发债的地方发债规模为3500亿元，今年的政府工作报告中指出，2014年由中央代地方发债4000亿元。这一数字是2009年中央首度代地方发债后的新高。

然而，这一规模相比地方债存量，以及隐形的地方政府融资平台债务规模，显得微不足道。2013年底审计署发布的地方政府性债务总额17.9万亿元。据野村国际中国区首席经济学家张智威根据869家大型融资平台公司测算，地方政府融资平台的总债务规模可能达19万亿元，其中带息债务达14.3万亿元。

融资平台债中的城投债今年将迎来集中兑付期。据Wind统计，2014年到期的城投债规模超过了3000亿元；其中，中长期城投债到期达1564.84亿元，滚动到期的短融城投债达1986.8亿，合计达3551.64亿，较2013年上涨67.34%。

数据显示，今年一季度城投债累计发行3594.70亿元，较去年一季度同比增加约20%。

在广东省社会科学综合开发研究中心主任黎友焕看来，《办法》只是规范了未来发债行为，与过去发债情况和还债风险无关，但由于总的发债规模较少，解决不了地方债的巨大需求。

复旦大学中国经济研究中心主任张军表示，地方政府自主发债的最大好处是走向透明，建立自我约束的融资体制，对中国资本市场也是一个利好消息。

开明渠堵暗道

一直饱受市场争议的地方债，如今正面临经济下行和房地产不景气的双重压力。

众所周知，土地收入一直是地方政府偿还债务的主要资金来源。2013年6月，国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示：18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。2012年6000亿的土地出让净收入连支付地方债的年利息都不够。

一位接近贵州省财政厅的人士对《华夏时报》记者表示，目前地方财政支出确实有点捉襟见肘，尤其在市县级以下，基本是吃饭财政，基础设施建设和大型项目基本上要靠贷款融资。

市场分析人士认为，相比债务余额，地方债近几年的增长速度更应引起关注。审计署2013年年底公布的地方政府债务状况显示，截至当年6月末，地方政府负有偿还和担保责任的债务总额为17.9万亿元，较上一次统计，也就是2010年的10.7万亿元增长67%。

从债务结构来看，银行贷款占比持续下滑，而城投债、信托、BT/BOT更为隐蔽的融资方式占比持续上升。

贾康认为，我国政府债务总体上安全可控，地方债务最大的风险在于不透明，应当以“治存量、开前门、关后门、修围墙”为要领，疏堵结合，把近5年已登堂入室的地方公债的规模逐步扩大来置换、替代地方融资平台等形成的隐性负债。

国务院总理李克强在今年全国两会上答记者问时也表示，对于地方债要采取逐步纳入预算管理，开正门、堵偏门，规范融资平台等措施。

国务院5月20日批转的国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》终于对化解地方债风险给予明确的政策指向，即“规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理”。

“开正门容易，堵偏门难。”吴先满表示，以市场化的自主发债替代融资平台债务，是将来的趋势，但目前试点范围有限，整体发债规模小，要解决城镇化过程中地方政府巨额的融资需求很难。

这意味着，“正门”“偏门”可能还有很长一段时间需要长期共存，“正门”替代“偏门”尚需时日。