城镇规划抢穿“洋马甲”身价翻几番

　　行业新手冲破底线　过度规划乱象风靡

　　年初，江西某市一中央商务区规划设计竞赛邀请了8家单位，一位国内知名的规划专家当场发现两家“美国设计事务所”的设计图质量较差。后经核实，这两家所谓的“美国设计事务所”均为国内公司假冒。

　　贵州省住房和城乡建设厅总规划师王春告诉《经济参考报》记者，规划领域“假洋鬼子”很多，一些人瞄准了个别地方领导喜欢“跟洋沾边”的心理，接规划时张口就要上千万元，有的比实际价格高出10多倍。

　　记者近日在多地采访发现，随着我国城镇化的不断深入，规划行业出现规划师挂靠成风、规划方案贪大媚洋等恶疾。专家表示，规划市场的乱象不仅造成资源浪费，也成为“过度规划”和“随意规划”的推手。

　　小县城人口三四万　规划做到二三十万

　　规划规模做得越大，规划院的收入就越多。一些规划师便投地方领导所好，将原本只有三四万人口的小县城总体规划做到了二三十万人。

　　据不完全统计，目前，全国拥有住建部颁发的城市规划编制资质的机构近300家，其中大部分是由各省级或市级城市规划设计研究院改企转制而来，民营企业也占有相当比例，逐步形成了具有一定竞争力的规划编制服务市场。随着“规划热”的出现，一些不良倾向也逐渐凸显。

　　除了不少地方不同程度地存在媚洋心态，个别地方“为洋而洋”，导致规划设计行业出现许多“假洋鬼子”从中牟利之外，“乱挂靠”现象亦较为普遍。

　　《经济参考报》记者了解到，当前主要存在两种挂靠行为，一种是一些没有资质或能力差的规划师给正规规划设计公司上缴挂靠费接活，另一种是某些规划设计公司为了维持资质必须吸收一些注册规划师挂靠。

　　海南雅克设计有限公司副总经理陈德雄表示，“挂靠”成风造成一些不懂规划的人在规划市场上滥竽充数，做出的规划设计往往粗制滥造，有的甚至将别人的规划照搬照抄，敷衍了事。

　　此外，部分规划机构及从业者“逐利心”较重，社会责任感缺失。专家表示，当前规划编制机构多为有自身经济利益诉求的企事业单位，同时还面临着激烈的市场竞争，使得很多机构为了利益最大化，不仅盲从地方领导的意志，甚至推波助澜。

　　据业内人士透露，这与目前实行的以规划面积和人口规模为依据的收费制度不无关系，规划编制机构和希望“以地生财”、彰显政绩的地方政府在盲目做大规模上达成了默契。

　　管理错位挂靠成风　规划违法难被问责

　　管理错位、管理依据不足及追责机制缺失，导致规划市场问题频现。专家称，由于专业化水平不高，很多新入行的从业者往往冲破规划底线。

　　专家表示，当前相关部门对规划行业施行资质管理，尽管行业已经开始实行“注册规划师”制度，但仍存在“重机构资质、轻个人资质”的状况。

　　中国城市规划设计研究院副院长杨保军说：“管理机构肯定比管个人要容易得多，现在重管公司轻管个人，重公司资质，轻个人资格，导致一些有能力的注册规划师不通过挂靠就无法立足。”

　　同时，规划领域存在管理依据不足，管理难度大。据了解，国家有关部门联合制定的《城乡规划违法违纪行为处分办法》出台已有两年，但对案件的查处力度不够、影响力不大，目前尚无一起因规划违法而被问责的案件。

　　“这主要因为规划的质量管理难度较大，规划的综合性不同于建筑设计，决定其质量责任难以清晰，目前在全国范围内未能制定详细的规划设计质量标准。”安徽省城乡规划设计研究院院长胡厚国说。

　　海南省住建厅总规划师刘钊军表示，对规划设计院的管理是重要环节，但即使发现某个设计院违规了，处罚的手段也有限。而且规划市场流动性比较大，对本省的容易监管，但是对流动的、挂靠的规划设计师缺少管理手段和管理依据。

　　《经济参考报》记者还发现，目前，对规划从业者还没有建立相应的责任追究机制。近年来，极少出现规划机构或个人因其所编制的规划造成严重浪费或重大经济后果，而承担过相应的经济责任或法律责任的案例。

　　此外，规划专业人才不足导致规划设计水平整体受限。中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰说，当前规划市场的繁荣带来专业人才需求旺盛，国内很多大学相继开设规划设计专业，但专业化教育水平不高。“目前全国有180多家高校开设相关专业，但很多院系连基本的师资都不够”。

　　中国建筑设计研究院顾问韩秀琦说，规划设计行业最强的力量都集中在几个高等院校和北上广等一线城市，目前行业人才的市场需求量很大，但高素质的人才奇缺，在中西部尤其突出，地级市以下和落后地区就更不用说了。

　　封闭话语圈亟须打破　终身追责机制有待建立

　　针对我国规划市场存在的突出问题，业内人士建议，进一步改革，完善相关制度，强化管理，引导规划市场健康发展。

　　袁奇峰表示，资质管理的背后是“利益的垄断”。一些规划机构代表了各自主管部门的利益，相互交叉衔接少。有些部门通过规划机构的资质管理，抬高了准入门槛，形成垄断。同时，造成规划学科单一，形成了一个个封闭的学科话语圈，容不得外界提出批评和质疑。

　　专家建议，打破规划资质的部门垄断，进一步放开市场竞争，逐步取消各类机构资质资格许可和认定，强化个人专业资质和法律责任。规范规划市场首先就是要责任到人，管到规划设计从业者，真正实施“注册规划师”制度，建立设计单位技术人员网上登记，便于业主选择，避免因资质问题而产生的随意挂靠现象。

　　同时，须完善规划评价体系，建立规划终身责任追究机制。一些地方规划部门建议，为避免出现“贪大媚洋”的规划恶疾，亟须建立对规划编制主体的利益约束机制，探索按照编制质量和实施效果来确定规划服务付费标准，破除盲目按照人口、面积来确定收费的既有规则。

　　有专家指出，应对违法违规、设计质量低下、损害社会公共利益的建筑设计，依法对设计企业和设计人员进行处罚。若规划本身出现了重大失误，应该追责，并依法承担经济赔偿责任。“对编制超越发展阶段，脱离城镇发展实际，规划目标与发展实际严重不符的规划机构和个人取消从业资格。”杨保军说。

　　此外，还应制定行业准则，建立“黑名单”制度，并加快专业人才培养，建立行业信息平台，促进行业自律。

　　胡厚国建议，建立规划单位信用记录制度，并进行信息公开，对于存在严重信用问题的设计单位实行淘汰制。同时，加强省外、国外规划咨询单位队伍管理。实行严格的资质审查和备案制度，地方规划管理部门或委托第三方有相关资质的规划编制单位进行项目全过程质量监督及后期质量追踪，实施项目档案管理。

　　袁奇峰认为，当务之急是加强规划人员的培养和培训。同时，发挥主管部门及行业协会作用，建立统一规范的规划市场信息平台，提供国内外规划编制机构的资质查询服务。还可建立举报平台，加大公众参与力度，清除规划市场“害群之马”。

　　记者了解到，一些发达地区已经开始探索建立规划信息平台，让规划市场在阳光下运行。广东省惠州市正在探索建立规划市场中介超市，通过向全国公平开放、资源共享、信用管理、强化监管等进一步规范规划市场。

　　集镇规划无序　违法建房占地几近失控

　　《经济参考报》记者在多个农村地区走访看到，一些地方的新农村集中居住区，成排的房屋外墙上整齐划一地刷上了黄色涂料，远远望去就像军队营房，不仅没了农村的味道，也不符合农村生产的就近性和便利性，丧失了农村的田野风情，也缺乏建筑美感；还有些地方则直接数栋高楼拔地而起，被强迫洗脚上楼后的农民抱怨，鸡鸭猪羊没地方养了，农田耕作离不开的农活器具没地方放置了，到农田干活走的路更远了，生活生产反而没有以前方便了。

　　“我国城市化历经30多年快速发展，当前到了重视县以下规划问题时候了。”合肥市庐阳区区长黄卫东说。

　　合肥市规划编制研究中心编研所副所长吴亚伟认为，当前的规划业界和政府职能部门，只要谈及规划，普遍是针对城市，对集镇农村的规划理念、实际操作经验等都比较匮乏，县以下的集镇农村层面长期得不到应有重视，要么没规划，要么是比较普遍的对城市规划的生搬硬套。

　　当前乡镇农村地区土地浪费问题突出。安徽省副省长陈树隆说，从1996到2009年，农村人口向城市转移了1200万人，但是农村建设用地不减反增，同时期增加了163万亩。如此反差鲜明的数字，从一个侧面显示出集镇农村地区的土地使用效率极低的问题。他在基层调研发现，阜阳、亳州、宿州等皖北平原地区的集镇和村庄都毫无规划，在基本农田范围内随意建房的情况极为普遍。其中有地方政府规划缺失的问题，也有农民规划意识淡薄的问题，也有国家宏观政策的原因。

　　农民被迫违法占地

　　在皖北等地，由于缺乏整体规划，在一些集镇或者村庄的周边，沿着道路建房、占用耕地的情况比较常见，这种“夹心饼”式的房屋布局不仅浪费土地，而且由于狭长形，电网、水网等基础设施配套也成本较高。

　　记者发现，县以下规划主要存在两方面问题。一是集镇农村建房违法占地普遍，农民“被逼违法”。从事规划工作13年多的霍山县国土局副局长余晓春介绍，农村建房违法占地情况基本处于失控状态。法规落实环节遭遇肠梗阻，比如土地管理法规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，确认建设用地使用权，但农民向哪个部门申请报批等可具操作性的环节缺乏明确规定，这使得农民即使想申请报批也不知道该去找谁。事实上，即使农民提了申请，地方政府也不会批准，因为政府普遍倾向于把土地指标用于工业项目发展经济，比如霍山县一年土地指标150亩，而全县需要土地两三千亩，土地资源极为稀缺，政府自己用都不够，不管法规层面还是落实，都等于是在逼着农民违法占地。

　　尤其是在霍山县这样的山区，农民不能在山上毁林，不能占用河道建房，还要避开地质灾害区，全村范围内能建房的地块可能只有地势平坦但数量稀少的农田所在地。同时，如果走报批程序，征地报批费大概是4万多元一亩，农民在自家田地建房还缴费，自然不会主动报批，就偷偷建房，被发现了就强建。

　　二是规划长期缺失与规划导向特色缺失并存。一些地方连镇域规划所需的地形测绘图都没有，镇域规划更是无从谈起。陕西省延安市城乡规划局副局长郝生富说，在全国范围而言，不能简单地建立在美丽乡村层面上。做好镇域规划工作的最突出问题，就是关于城乡规划的费用纳入本级财政预算，虽然城乡规划法有这个规定，但从来没有落实保障，没有办法顾及镇域。“现在启动镇域规划已经很迟了，这是一个国家生产力水平比较低的表现。”他说。

　　还有一些地方一哄而上批量生产搞规划。安徽省一名县规划局局长说，一些地方对乡镇规划予以考核评比，一时间各地小城镇规划大批量生产、一哄而上，比数量、拼速度，使得规划水平较差。大多数乡镇规划，都存在过于重视镇区和村庄规划而忽略全域统筹、关注建设用地规模扩大而忽视内涵提升、关注资源开发利用而忽视生态环境保护、关注物质空间布局而忽视历史文化传承等问题，在建设用地布局上较为粗放，在城镇风貌上对地域文化的发掘和自然资源的利用不够。例如，一些地方的县政府以红头文件形式下发，大搞不顾城镇实际的“行政规划”。

　　运动式规划不可取

　　小城镇建设不能贪大求全。郝生富认为，要根据不同的资源禀赋、人口、环境等因素，每个镇规模能发展多大，是这些因素共同决定的，比如一个乡镇规划10万人，必须要考虑周边各村的总人口、集镇现有人口、集镇向周边的辐射距离和能力等，如果把握考虑不充分容易造成浪费。

　　小城镇规划重点应改善人居环境。郝生富认为，镇域规划要能服务好周边地区需求，必须有学校等基础设施在一定范围内可以共享，比如两公里左右步行不能超过半小时，要坚持公共基础服务带动人口聚集，编制规划时要注重公共服务的公平分配。

　　“好的小城镇规划怎么编？评判一个规划的标准，应该呼应当地生活生产方式。”霍山县住建局局长陈世宏建议，集镇乡村规划要顺地形、顺民意、倡服务、重环境，就像皖南的西递宏村，很多年沿袭下来，水系畅通，环境优美，是农村地区规划的经典范例。

　　小城镇规划编制套用照搬城市规划问题亟待扭转。安徽省住建厅村镇处处长邹桂武认为，目前我国关于小城镇规划编制的技术标准与规范不完善，小城镇规划编制在很大程度上仍然套用城市规划标准，不能体现小城镇的特点，导致规划适用性不强。

　　“建议国家尽快制定相关标准，或是鼓励省级制定地方标准或技术导则，满足各地小城镇发展的阶段性和区域性要求，提升规划的科学性和适用性。”邹桂武说。

　　专家认为，从长远发展看，农村人口减少，同时为之服务的乡镇数量减少将是城镇化的必然结果。随着发展，一部分小城镇将与城市紧密联系、互动发展，成为有机整体；一部分小城镇将发展壮大，逐步转型为小城市；而一部分小城镇将沉淀在广大农村地域中，回归为社区或中心村。建议国家应要求地方政府根据小城镇不同的发展方向确定相应的规划编制要求，不能一刀切，搞运动式的规划编制，重点要加强有可能发展成为小城市的镇的规划编制工作。

　　本稿件由记者郑玮娜、张云龙、闫起磊、程士华、孙洪磊、毛海峰、任峰、王珏玢、陶冶采写