上海城市总体规划发展历程

　　上海最初的城市总体规划就是“大上海都市计划”，是1946年上海编的一个规划。那个时候的上海只有几百平方公里，周边是江苏省的，那时的规划把江苏省太湖流域全部包进来做规划，人口做到1600万。

　　现在回过头来看，那时的规划非常具有前瞻性。最近我们把“大上海都市计划”整理出版了，这对了解整个上海的规划历史非常有意义，对我们新一轮的规划编制具有很高的借鉴意义。那时上海是中国最大的城市，是远东的商贸、工业和金融中心，是中国联系世界的重要门户，在全球的地位很高。

    解放以后编的53版、59版、86版的规划，总体上比较具体，属于土地利用规划，依照这些规划，我们在上海建了很多新村、卫星城。真正对上海城市建设有重大影响的规划就是2001版的规划。这个规划提出把上海建设成为“四个中心”，经济中心、贸易中心、金融中心、航运中心。

    上海编了这么多版的规划，大体上可分为两个阶段。建国以前的规划，总体上都是偏政策类，更多的反映城市发展导向，更多强调发展理念。建国以后的几个版本的规划，一直以土地使用为主，这是目前国内各个城市总体规划编制的特点。之前我们学得更多是欧美国家，更加尊重市场；之后则更偏前苏联的做法，强调政府主导。

　　上海20多年来的发展一直是快速扩张的，人口已经达到2400万，超过了规划预测的人口总量。城市发展到不同的人口规模和结构，城市的规划要有合理的应对。就空间格局而言，长期以来上海在区域一体化方面仍然做得不够，与长三角城市的协同还有待加强。

　　更大的差距是在环境品质。比如说新加坡一直是我们学习的榜样，新加坡是花园中的城市，而上海到目前为止甚至没有一条像样的绿道系统，这方面的差距是很大的。上海中心城发展比较好，但与国际化大都市相比，无论是建成环境，无论是公共小广场等等差距都很大，包括一些土地的混合使用，都做得还远远不够。上海郊区的新市镇、农村的差距更大，很多指标与中心城、新城相比要差很多倍，城乡统筹仍然有待加强。　　

瞄准世界城市发展最新趋势

　　做规划离不开大趋势。近年来，几个国家几乎同时出了好几本书，包括美国的《世界趋势2030》，欧盟的《全球发展趋势2030》，俄罗斯的《2030全球战略预测》，以及世界银行的《2030，中国建设现代、和谐、有创造力的社会》。这些书有些观点值得关注。

　　一是全球经济中心向东向南转移。以前全球的中心区域是环大西洋沿线，现在是环太平洋沿线更加成为全球的中心区域，人数超过1000万的特大城市基本都位于西太平洋沿岸。

    二是全球城市和腹地城市的关系。将来的城市竞争不是简单的城市竞争，更多是城市群的竞争，是一个城市区域在参与全球城市的竞争。上海的竞争力来自于它是长三角的核心城市和龙头城市。

    三是全球中产阶级的增加主要集中在发展中国家。以中国、印度为首，中产阶级实际上是一个城市里面最具有活力的群体，这对于整个城市的居住质量，公共空间品质，文化生活需求产生很大的提升，这就要求城市不断提高吸引力和竞争力。

    四是新技术和能源的争夺与控制成为全球竞争力的关键因素。城市竞争关键是创新。积极推进绿色发展，绿色增长成为城市成长的动力。

　　我国刚刚颁发新型城镇化的规划，关键词就是以人为本，生态文明，优化布局，文化传承，工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步。

　　在区域统筹方面，有几个新的趋势十分突出：第一更加关注促进东中西、沿海、内地的联动发展，缩小区域发展的差距，更关注区域发展之间的平衡。第二更加注重沿大江大河和陆路交通干线的引领发展，积极培育新的区域经济带和增长极。第三更加注重促进区域一体化的发展和协同发展，今年以来国家积极推进京津冀一体化发展规划，强调“四网同步”，指的是城镇网络，生态网络、交通网络、文化网络合一，在这四个方面首先要做到一体化。

   “四个转变”确立城市规划方向

　　上海新一轮总体规划编制已经启动。市委市政府强调，规划是百年大计，不能走弯路，不能出错误，编制规划更要积极也要稳妥，既要有为也要无为，要重视留白。这就为做好新一轮规划指明了方向。

　　上海新一轮总体规划的主要关键词，概括起来是“四个转变，七大重点”。

　　所谓“四个转变”是指：价值取向强调以人为本，发展模式强调内生增长，管理方式强调过程控制，规划内涵强调空间政策。

　　在价值取向上，要高举以人为本的大旗，以满足人的全面发展需求为导向。这一点，说到容易做起来非常难。举一个例子，我们花两年做了上海的养老设施规划，上海老龄化的程度在全国最高，但是各项设施的配比相对较低，为了应对老龄人口30%多的高峰，届时全上海大概会有近800万的老年人口，如何满足各类养老设施需求，需要合理确定各级政府的责任，在空间上和政策机制上都必须提出应对。

    在以人为本的规划编制过程中，应更加高度关注公众参与。现在我们通过建立相关的专家咨询机制，部门合作机制，人大政协参与的协商机制以及区域统筹协作机制、公众参与团等来落实公众参与的机制，所以这次规划编制了上海公众参与和执行手册。

    在发展模式上，由外延发展型规划转变为内生增长型规划。上海这次有一个响亮的承诺，这次规划到2040年要实现建设用地零增长，最好是负增长。到目前为止，全中国几乎所有城市的总体规划编到现在全都是扩张型规划，没有一个城市做到最后用地不增加，上海估计是第一个，这也是反映上海在整个转型发展方面的引领。当然，上海具备这个条件，上海3000平方公里的建设用地容纳2400万人，还有集约用地的空间。

    在管理模式上，由愿景式终极目标思维转变为底线型过程控制思维。我们通常把城市规划叫做公共政策，公共政策要参照公共政策的逻辑和规律，一般来讲公共政策有一个完整的公共政策的过程，我们讲要及时掌握规划实施的绩效，掌握空间结构的变化，掌握城市发展的动态，应对城市重大事件的影响，要有全过程的规划。所以，我们希望把这次规划做成行动规划和过程规划，而不是传统的终极蓝图式的规划，要建立一套动态监测机制，建立目标、指标、坐标相对应的一个可操作可量度可考核的指标体系。参照很多国际化大都市的经验，建立了几种类型的指标：综合发展指标，居民感受指标，上海特色指标。上海的特色指标里有一项工业用地的转化率，上海的工业用地占建设用地比例大致在28%左右，在全球城市里面是最高的，总量要严格控制，有相当多的工业用地转化为其他用地，通过土地二次开发，有效盘活存量土地。如居民感受的指标，特别强调自行车道的长度，平均通勤时间、休闲绿道线的密度等等，这些方面老百姓最有切身感受。

　　在规划内涵上，由规定性技术文件转变为战略性空间政策，以前的规划做得最多就是用地图，现在更关注空间政策。我们希望做的是一整套体系从发表目标到实施策略到保障政策。换一个角度来讲，城市总体规划不仅是规划部门的规划，而应成为多规衔接的平台，希望与发改委、专业部门的规划有效衔接起来，成为引领整个城市发展的战略蓝图。

   “七大重点”提升城市品质内涵

　　一是发展目标。用三句话概括：上海是世界的上海，上海是中国的上海，上海是上海的上海，要把这三个问题解决好规划就做好了。要与全球发展的趋势相适应，充分反映国家大都市发展态势，以上海为核心城市的长江三角洲参与国际竞争的能力要提升。与国家发展目标相衔接，高度体现国家战略要求，在规划上面如何做到四个率先，与现代城市发展规律相契合，追求更高的城市品质。在城市品质方面，目前我们中心城区和国际大都市中心城区差距也很大，中心城和郊区的差距就更大。曾有位专家说到上海的全球城市指标，如果上海的郊区新市镇具备能够吸引外籍人士居住生活的条件，就能表明上海城市发展的品质和国际化程度的高度。

     二是城市规模。上海的突出问题就是人多，但更核心问题不是总量问题，上海的人口问题是结构问题和空间分布的问题。在整个新一轮城市总体规划中，关于城市规模问题，主要有几句话：第一，积极推动城市转型，用产业结构调整来引导人口结构的变化。第二，实施差别化分类管理。上海中心城人口和就业岗位都非常高，但是新城、新市镇总体上对人口吸引力不够，很难吸引中高端人才的集聚。如何进一步加大对新城和新市镇的投入力度，发挥其对人口的吸引作用，是一个值得认真对待的问题。更多的人口进新城和新市镇，可以使上海整个城市网络比现在更有张力和竞争力。第三，突出复合社区发展理念。应按照社区作为基本单元提供居住、工业、公共服务。这方面在新加坡就有非常好的经验，在一个地铁车站把很多公共服务设施都集中在一块，幼儿园、职业教育等等都在一起，实际上是一个小型的社区中心，通过邻里单元组织方式提供整个社区的归属感。

    三是土地利用。土地规模需要进一步的严格控制，需要通过更加严格的土地政策来实现土地零增长。土地政策的核心关键词是五句话：总量锁定，增量递减，存量优化，流量增效，质量提高。

    四是空间布局。上海和周边地区城镇产业已经形成连绵态势，但是在空间、产业、生态、交通方面缺乏有效的衔接。实际上，应特别强调与上海近沪城市有机联系，从上海北边开始，启东、海门、太仓、昆山、吴江、平湖、嘉善等，这一城市圈活力非常强。要考虑在空间、产业、生态、交通上将近沪区域有效地统筹起来，真正形成近邻的通勤圈。上海应充分发挥长三角核心城市、长江经济带龙头城市的引领作用，积极把周边这些城市一起整合进来，谋取更大的发展空间。空间布局里面有些问题需要进一步研究，包括中心城的蔓延、新城的产城融合等。

    五是产业发展。主要突出产业的高端化、集聚化、服务化、低碳化。

    六是交通发展。要更加强调轨道交通的基础作用，强化交通枢纽的连通性。

　　七是新型城镇化。核心问题就是缩小城乡差距，提升新城作为独立城市的能力，强调公共服务设施的均等化，以及促进美丽乡村的建设。要高度关注城市生态建设，最主要的指标是上海的生态用地必须要确保在3500平方公里以上，要把水网、绿网和文化网络统一起来考虑，这在江南水乡地区非常有代表性。

　　有关上海特大城市新一轮发展规划，要强调三个要点：人本化，坚持以人本化为核心；生态化，强调资源环境约束下的发展；区域一体化，把城市群的协同均衡发展作为整个城市发展的平台。

　　在此基础上，还有三个非常重要的变量：信息化，大家都能感受到，信息化已经深刻改变了生活和生产方式；市场化，既是影响城市发展动力最重要的因素，也是最活跃的因素；全球化，上海如何在更广阔的空间中寻找城市的定位？上海如何更好地提升自己国际的竞争力？现在需要我们更好地回答这个问题。

　　（由前滩综研等单位主办、本报参与协办的“2014改革论坛”7月5日在上海举行，作者应邀作了题为《上海总体规划实施评估及思考》的演讲。文中标题为编者所加。）