在我国城镇化率历史性地突破50%的背景下，城中村改造已经是城市发展必须迈好的一道“坎”，也是改善人居环境、提升城市品位、构建和谐社会的强力举措。地处南昌城乡结合部的青山湖区，近年来在城中村改造方面做了大量工作，在不断探索和思考中，积累了一些经验。

　　“两张皮”如何接？

　　将城中村全面纳入城市规划，才有可能“无缝对接”

　　本报评论部：城中村的改造，是好事也是难事。常听各地不少基层干部说，从“村”到“城”，步子迈得不轻松。相信你对此也有很深的体会。你如何认识城中村改造之难？

　　李小豹：城中村是城镇化过程中出现的一种普遍现象，在发挥容纳社会低收入群体、缓冲城乡“二元冲突”等一定积极作用的同时，也不可避免地带来一些负面问题。比如，建筑密度较高，公共服务设施和市政设施欠缺，“脏、乱、差”现象严重；人口密度大、构成复杂，社会治安混乱，存在诸多安全隐患；违法用地和违章建筑相对集中，屡拆屡建情况比较突出，等等。

　　城镇化进程中，城中村是一个绕不开的结，我们必须直面这个问题，更好地促进城市健康和谐发展。不过，由于隐藏在城中村背后的城乡二元土地、户籍管理和行政体制等矛盾，以及资金运作、利益平衡等诸多难题，致使城中村改造步履维艰。在相当长时期内，城中村问题还将影响城镇化进程及经济社会发展。为此，需要在顶层设计、基层实践中，不断探索有效的改造和管理方法。

　　本报评论部：推动“城中村”融入城市是必然趋势，但两者间存在的“裂痕”很难让其短期“无缝对接”。就你的工作体会，加快这一进程关键要解决什么问题？

　　李小豹：城市发展，规划本身就是一种财富。城中村要融入城市，首先规划就不能将两者割裂开来。我在地方工作的体会是，应汲取城乡发展缺乏统筹设计的历史教训，将城中村改造全面纳入城市规划，以顺应城镇化发展趋势。

　　从地方层面看，应当将“城中村”改造纳入城市建设和发展的总体规划，给城中村综合环境改善、城市公共服务功能完备、和谐社区构建等方面赋予全新的内涵；应当坚持“政府主导、市场运作、统一规划、综合改造、安置优先、同步推进”的原则，既通过政府宏观调控与市场调节相结合的运作方式推动改造，又通过注重城中村的规划管理和有效的政策体制，控制新的城中村产生。

　　事实证明，这种规划先导的发展思路，可确保城中村改造的规范有序进行，进而推进城镇化进程向高层次迈进。

　　“拦路虎”如何除？

　　破除土地转用难题，完善失地农民社保体系，以走出困境

　　本报评论部：随城中村的土地属性而衍生出来的安置房、小产权房等一系列问题，往往是融入城市的“拦路虎”，这一问题如何解决？

　　李小豹：破除城中村土地属性的政策壁垒，是解决问题的关键之一，也是我们在城中村改造中遇到的最大困扰之一。目前对集体土地转性的审批，还是沿用项目建设土地逐宗依法征收征用的传统做法，并且国家对农用地转用有年度计划指标限制，这就造成了城中村改造土地转性难度大的问题。

　　出路在哪里？我的体会，一是将城中村改造用地纳入年度用地计划，优先保证城中村改造用地需要和合法用地；二是城中村改造用地以划拨方式供给。

　　三是对依附于集体土地之上的安置房和小产权房，要在尊重农村集体经济组织土地所有权的基础和前提下，分类分析，尽量采取经济手段而非“一刀切”式的行政手段等针对性措施，化解历史形成的问题，实现出让者、购房者、基层组织和村民的多赢。

　　本报评论部：在不少地方，都发生过城中村改造遭遇当地农民的一些抵制，增加了改造难度。你认为产生这种抵制情绪的根源何在？如何妥善解决？

　　李小豹：咱们中国有句老话，土地是农民的命根子。尤其是在城乡分割的二元体制下，土地更是国家赋予农民社会保障的载体。对农民来说，失去土地意味着失去保障。在城中村的改造过程中，农民会强烈地感受到这一点，产生抵制情绪也是正常现象。

　　解决这个问题，我们的建议是，在依法保护农村集体经济组织成员合法权益的大前提下，坚持户籍制度、管理体制、经济组织形式和土地性质同步转变的原则。

　　首先保证原村民依法参加社会保险，社会保险费用由政府、新的经济组织和原村民个人按照比例承担；其次，村民转为城市居民后，统一纳入城市就业管理范围，因城中村改造而增加的就业岗位，应当优先安排原村民；第三，符合享受城市居民最低保障条件的原村民应与城市居民一样享受同等待遇。

　　“文化肌理”如何护？

　　用法律制度加强文化保护，让地方政府创造性发挥得更好

　　本报评论部：有人担心，城镇化进程就是多样化文化消亡的一个过程。你对这个问题怎么看？

　　李小豹：不可否认，当前有一些城中村改造没有考虑到村落的历史文化价值和民俗意义，致使一个村落改造完成就意味着一段历史和一个传统文化符号的消亡。

　　有鉴于此，我认为，要加强对非物质文化遗产和民俗文化的立法保护，注重对城市历史文化记忆的挖掘和保存，建立历史文物搜集和文化遗产保护的可持续机制，避免“清一色”的大拆大建、全拆全建。应将城中村改造所涉及的文物勘察和特色民居的保护、修缮、迁建和整理等，列入总体改造方案，鼓励开发商在规划、设计、建设过程中，充分体现原村历史、民俗和传统文化，做到有选择的拆除、有目的的保护、有特色的建设，从而保护城中村的“文化肌理”。

　　本报评论部：你多次提到了立法保护。你是否认为从顶层设计上，还应特别加强城中村改造的政策法规配套问题？

　　李小豹：客观地说，目前我们的城中村改造还停留在地方政府自发而为的初级阶段，普遍缺乏国家层面的应有重视和统一的政策法规支持，这就导致各地城中村改造的推进力度不够。

　　因此，我建议应加强城中村改造的立法，尽快出台涵盖土地权属和村民身份转换、失地农民保障、改造资金平衡、出让金返还和历史遗留问题解决等全国性的政策体系，使地方政府能在国家统一政策或法规框架内创造性推进城中村改造。同时，加快建立积极有效的利益导向、运作协调、监督管理等推进机制，赋予县区一级政府更多自主调控权限，均衡城中村改造中的各方利益，以便更好地推进城中村改造。