记者 邓 飞
　　
　　城市发展的中国速度
　　
　　最近关于S1线西段工程（石景山区苹果园至门头沟区石厂）将开工建设的消息吸引了众多关注。无论是出于对新技术的关注，还是对未来可能带来的便捷交通，我国第一条城市中低速磁悬浮轨道成为人们讨论的重点。然而，在一片热议中，有一个群体却悄无声息。S1线建设涉及的11个村、6428户、共13117人，生活将因此而发生巨大变化。或者，对于中国这样一个安土重迁的民族，从某种程度上讲，他们是做出最大牺牲的人，却沉默在这里黎明静悄悄中。
　　按照计划，拆迁工作将在12月10日前全部完成。然而，截至目前，我们没有听到任何来自于这13117人的声音。
　　城市房屋拆迁到底谁说了算？是住户、拆迁方还是未来的建设方？紧迫的工期，繁重的拆迁任务，丝毫不能掩盖相关区县政府的决心与魄力，门头沟区相关工作人员表示，“这次拆迁时间比较紧，所以不能一个村一个村地拆，而是要11个村一起拆”。拆迁工作中，将“搬走一户，拆掉一户”。对此，将要失去故土和家园的13117个人一下子集体失语了。
　　在我国城市建设进入快车道的大背景下，无论是服务于公益性质的城市基础设施建设，亦或是单纯的商业利益开发，如此大规模房屋拆迁并非孤例。在2001年实施的《城市房屋拆迁管理条例》的支持下，一切影响拆迁工作的障碍都将被扫除，一切新的规划建设皆可成为现实。可以说这是最有代表性的“中国速度”。在今年10月26、27日举行的促进《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新学术研讨会上，记者得知，在英国和美国，政府强制购买土地，一年以内能通过并实施的案例几乎没有，即使是为了公共利益而进行的强制购买，耗时之长、耗费之巨也是拆迁所必需面对的。耗时2年、3年算是比较顺利的，5年、10年也不见怪。
　　而“被”受惠于便利交通的13117个人，还有“被”改善居住环境的更多人，他们有权利做出不同的选择吗？
　　
　　城市拆迁现状
　　
　　如果每天都看报纸，或者经常浏览各大新闻门户网站，不难发现，因拆迁而导致的暴力冲突事件几乎每天都在上演。
　　昆明市赵兴一家，每天都要爬过两米多深、约5米宽的“护楼河”才能回到家中。由于和拆迁方对房屋补偿的分歧过大，赵兴一家还没有在拆迁协议上签字。10月21日，便有挖掘机在房屋周围挖了一圈壕沟，水电也断了，夜里甚至有不明身份的人向他家窗户玻璃上射击。
　　与太原市民武文元和孟福贵相比，赵兴的经历可以算是幸运很多。10月30日凌晨，在太原市晋源区古寨村，睡梦中的村民武文元和孟福贵被一群不明身份的人殴打惊醒，随之而来的是两家房屋被挖掘机拆毁。孟福贵被殴致死，武文元受伤住院。武文元和孟福贵同样是由于补偿问题没有谈拢，怕有人趁夜里偷拆房子，便住在一起看房子，没想到竟遭厄运。
　　除了较为“文明”和“温柔”的三断（断水、断气、断电），恐吓和殴打也是暴力强拆采取的主要手段。矛盾更为激化而导致的自焚事件也时有发生。从四川成都的唐福珍开始，江苏东海、盐城，北京海淀，山东胶州，福建泉州，黑龙江东宁和江西宜黄先后发生的拆迁户自焚，其惨烈、其悲壮，一次又一次的震惊寰宇。
　　有感于这些严重影响社会稳定的野蛮拆迁和暴力抗拆事件，2009年12月7日，北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安五学者为民请命，“上书”全国人大，建议修改《城市房屋拆迁条例》曾一石激起千层浪，国家有关部门非常重视，全国人大法工委、国务院法制办几次召集学者探讨如何修改拆迁条例。并于去年年底起草了一个新的条例，公开向全国征求意见。
　　然而，2010年又快到了年底。这一石激起的千层浪重新归于风平浪静。一方面，暴力拆迁仍然不断上演，另一方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》完全没有了下文。在征求到6万多条评论后，立法又成了一个封闭过程，仿佛公开的建议也成了不可示人、不可讨论的“国家秘密”。北京大学法学院张千帆教授说。
　　“到底旧的拆迁条例还要不要废除？新的条例要不要制定？我没有听到任何消息。根据政府信息公开条例第9条的规定，这属于政府必须主动公开的信息。”姜明安认为，政府如果准备废除旧条例或出台新条例，就应该及时告诉公众一个准确的时限，到底准备什么时候，需要多长时间进行废旧立新？政府如果不准备废旧立新了，那么理由是什么？是因为征求意见期间，公众都说没有必要？那就把公众的意见公布出来。或者因为现在废旧立新困难太大，政府也应该把这个困难告诉公众。把这些公布出来，也好让公众、专家帮政府想想办法。
　　目前这样一种完全无声无息的状态与政府信息公开条例是完全背道而驰的。是有意回避，还是难于着手，都是坊间的猜测，一个明显的事实是，在《城市房屋拆迁条例》废旧立新研讨会上，被邀请的相关立法部门人员无一到场。
　　
　　战略思想：打时间差？
　　
　　因孙志刚事件而产生的结果是废除了收容遣送制度，唐福珍们会不会成为又一个孙志刚？现在看来似乎希望渺茫。虽然因暴力拆迁导致的自焚事件频频发生，但城市房屋拆迁条例却岿然不动、悄无声息，原因到底为哪般？
　　中国政法大学教授王涌认为，政府之所以启动《城市房屋拆迁管理条例》立法的修改，恐怕与政府保持平衡的技巧很有关系。一方面，政府要平息民怨；另一方面它是在打时间差。
　　王涌说：“一部条例修改5到10年也算正常，政府可以利用所谓的‘修改’立法，来拖延时间。按照现有的拆迁速度和城市改造、扩建的进程，5到10年时间，城市的拆、改、扩、建也基本上完成了。”
　　另外，一个不得不注意的事实是，现在谈论最多的城市房屋拆迁都属于国有土地房屋拆迁条例的管理范畴，但是，城市内部的拆迁已经基本完成，并接近尾声了。在讨论《城市房屋拆迁管理条例》的修改过程中，中国面临的真正问题却是已经吹响号角的城市向郊区和农村的扩张，拆迁已经伸向农民的集体土地。
　　以北京市刚刚开始的城郊新一轮土地储备为例，即使《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经出台，这个条例对城郊集体所有土地几乎不起作用。如果就此再启动集体土地的征收补偿立法的话，从启动到征求意见稿，再讨论，以相同的周期来算，可能又需要5年以上，而那个时候，郊区的集体土地征收也差不多该落幕了。
　　
　　公众参与从城市规划开始
　　
　　拆迁带来的种种问题，与在当前语境下，公众参与的缺位密切相关。无论是拆迁条件、拆迁程序还是补偿标准的认定，都需要全程引入公众参与。
　　 中国政法大学张莉副教授认为，求解拆迁带来的问题，城市规划的先导性和前沿性不容忽视。城市规划要实现公众参与，而最理想的公众参与是实现全过程参与。让公众来参与讨论哪些属于公共利益的强制购买，怎样的拆迁程序和补偿标准是公平和公正的。虽然，所用时间可能会比较长，却可以减少冲突事件的发生。
　　对于拆迁补偿，法学界的共识是强制拆迁补偿必须要得到公平和事前的补偿。这里面包括两个方面，一个是公平的按照市场价值的补偿，二是要先补偿，后拆迁。北京大学法学院钱明星教授认为，合理的补偿既要包括对房屋所有权的补偿，也要对土地使用权进行补偿。以农村宅基地为例，农民本来是有宅基地，现在用宣布的，或者是征收的方式，规定这些土地归国家所有了（没有任何的程序和补偿），农民原来的宅基地就变成了现在有关部门认为的划拨用地使用权。这种做法是对农民的又一次剥夺。在拆迁过程中，如果只对房屋进行作价，而不对土地使用权进行补偿，是最大的不公平。
　　不过，以往拆迁的实例中，有些事实上已经对土地使用权进行了补偿，只不过这样的例子很少。在修建国家大剧院时，对于拆迁居民的补偿，就曾达每平米10万元。这里面其实已经考虑了土地使用权的价值。
　　除了事前、公正的补偿外，程序正义也很重要。政府不能既当裁判又当球员，法院裁决，政府执行才可以防止利益相关方滥用职权。
　　关于太原入室行凶案的最新进展，太原市政府新闻办公室11月8日下午通报称，警方已刑事拘留涉案犯罪嫌疑人12名，涉案公司的营业执照已被依法吊销。但对于已经逝去的人和在身体上留下永远伤痕的人来说，这样的结果能安慰他们没有安全感的灵魂吗？倒在风中的房屋就像所有必定要消失的东西一样，不留痕迹。而在出自宜黄，随后风靡全国的“没有强拆就没有新中国”的论断之后，宜黄的很多干部依然坚定的认为，书记和县长其实是“好领导”。
　　
　　链接
　　
　　观点交锋正方：
　　
　　北大法学院教授沈岿：在中国呢，拆了和英文的china是很谐音的，所以当宜黄官员说，没有强拆就没有新中国的时候，我们有一个英文的翻译叫 nostrongChina，nonewChina。
　　北大法学院教授湛中乐：15年前，因为要对北大清华两校的知识分子住房条件进行改造，强制将北大东门和清华之间的居民迁走。同样是居住，北大清华的老师住就是公共利益，别人住就不是公共利益。
　　北大法学院教授钱明星：修建国家大剧院时搬迁的居民就有得到每平米10万元的拆迁补偿，这里面就不只包括了房屋的价格，也包括了土地使用权的价格。建设鸟巢的时候，每平米补偿30多万，肯定不能说只是房屋价格。
　　中国政法大学副教授张莉：不是政府把已经成型的规划拿出来让大家发表意见，那种东西已经来不及发表意见了，已经成型了怎么能因为一个人而全盘推翻呢。咱们中国现在好多的公众参与都是方案已经基本定了，领导马上要送交上级机关审批之前给你一个发表意见的机会。能不能说到点子上是你本事的问题，你说到点子上人家听不听是他的问题。
　　
　　反方：
　　
　　宜黄官员：地方政府为实施地方发展战略，强拆在所难免，或者说不得已为之，否则，一切发展免谈。每一个人其实都是强拆政策的受益者。从某种程度上说，没有强拆就没有中国的城市化，没有城市化就没有一个“崭新的中国”，是不是因此可以说没有强拆就没有“新中国”？
　　江西万载县县委书记陈晓平：“为了发展，就得拆”“我们不拆，你们知识分子吃啥？”
　　郑州城市规划局副局长逯军质问采访违规用地建造别墅的记者：“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？”
　　广州交通部门针对记者询问封闭车道要不要证求市民意见时，发火道：“我拉屎要不要通知你啊,臭不臭要不要通知你啊？”
　　
　　谁动了他们的房子
　　　　
　　宁波市宁海县“16户村民不满农田被征，相约集体自杀”的帖子在网上疯传；为了能多得到拆迁补偿，把院子里所有的土地都盖上房子，因为，只有房子才能获得补偿，土地是国家的；好好的住了几辈人的老宅突然有一天被告知是违章建筑，不仅要被拆除，而且还要把土地无偿收回……
　　翻看各种新闻，无论是传统的纸媒还是新兴的电子媒体，满纸都是城市发展的加速度，满眼都是野蛮拆迁、暴力抗拆图像。在一切文明社会所用的协商方法都用尽却不见效果显现的时刻，被拆迁者只好采取了最极端的方式来表达自己的诉求。回头看看他们的经历，除了火光，我们看到的究竟是个体的勇敢还是制度的悲哀？
　　于是人们开始困惑，迷惑，惶惑，继而在心中升腾起来的则是恐惧，因为没有人知道，下一个被拆迁的主角是谁，往深了说，纵使你有十八般武艺、七十二般变化，也无法回避拆迁带来的损失。
　　到底谁动了他们的房子，或者，下一个，会是谁来动我们的城市。
　　除了国人长久缺失的安全感，往浅了说，这样的城市发展不要也罢。“千城一面”的家园开始越来越没有特色，带有浓重历史味和沧桑感的古旧建筑被当作危房，弃之如敝屣。在一些地方政府的强劲“给力”下，无论身在哪座城市，放眼望去，一样的高楼大厦，一样的商场步行街。“被”动了的不仅有房子，还有农田、河流、湖泊，而这，正是我们的城市化。
　　如果城市规划只是简单的“攻城略地”，无序、无章，那发展的基本要义还能体现在哪里？如果人们的生活不能受益于城市的改造与重建，那人民与国家的契约还有什么效力？本来，政治就是人们让渡自己决定的权利，为了实现一个更有效率、更好生活和更佳发展的机遇。往深里探究一步，即使实现了效率，即使城市的快车轰隆隆向前，普通民众若没有共享城市发展的成果，这一切也就失去了原有的意义。
　　
　　法国：公用征收制度
　　
　　“一项工程只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素不超过项目带来的利益时，才能被合法宣告为具有公用目的”
　　法国不动产征收制度形成于1789年大革命时期和拿破仑第一帝国时期。1789年法国《人权宣言》第17条规定财产权神圣不可侵犯，除非当合法认定的公共利益需要时，并且在公平和预先赔偿的条件下，否则任何人的财产不会受到剥夺。它为后来法国的制度设定了一个最基本的原则，那就是公共征收公益性是第一原则，第二原则是事前的公平补偿。
　　现行的不动产公用征收法律规范集中在1977年颁布的《公用征收法典》中。关于不动产的公用征收，一个总的原则是有限的使用。首先体现在项目的审批权利集中。公用征收的主体单一，只有国家，而地方政府没有这个权限。国家的唯一主体地位是不可替代的。另外，在是否属于公益的判断过程中法官的作用非常重要。
　　法国的公用征收程序大体分为行政和司法两个阶段。行政阶段的第一步是进行事前的公众调查，针对这件事征询所有利害相关人的意见，调查由专门的独立的人进行。但是听证机关在判断公益性的时候不受调查结论的约束，比如被调查者中90%的人都表示反对，听证机关也有权拿出自己的看法。这显示票决民主在公共工程或者公益征收项目上的合理性，但不具有决定力。
　　法国立法体系中有很多保障性的机制和程序设计。如考虑到补偿问题的主体公正性，只有普通法院的法官才有权实现不动产所有权的转移，并且由他来确定被征收财产的价值。因为普通法院的法官通过处理正常情况下不走征收程序的土地所有权买卖案件，对市场价格形成最初步的认识。另外一个依据是，普通法院的法官是普通公民所有权、财产权和公民人身自由的最忠实的捍卫者。
　　司法最终原则也是不动产征收中必须坚持的。最初法官主要是从项目本身性质来判断是否具有公益性，而不过问项目内容。1971年新东城案后，确立了损益对比分析机制。当时，法国中央政府决定斥资10亿法郎，征地50公顷，在北部的城市里尔新建一座可以容纳3万学生的高教新城，原定要拆除250栋民宅，其中包括一部分根据政府上一年颁发的许可证建成的新房。这一决定遭到了强烈反对，最终，政府修改了方案，拆除88栋民房。
　　即便如此，反对者还是组成了一个临时性的协会，对部长令进行质疑并向法院提请诉讼。法院就是在此案中提出损益对比分析机制，即“一项工程只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素不超过项目带来的利益时，才能被合法宣告为具有公用目的”。法官需要像经济学家那样进行成本效益分析，综合考量项目的投入与回报。
　　
　　英国：规划体系中的土地强制购买
　　
　　准备和制作强制购买令遵循购买范围最小化原则，尽量使强制购买的范围最小，影响人群最少。
　　英国的强制购买是在未获得土地和财产所有者同意的情况下，通过获得强制购买令进而获得土地和财产的法律程序。企图获得土地的当局必须要展示“足够的证据说明其公共利益之所在”。强制购买权的主体在议会法案中有明确的规定，并只供中央政府及其机构――地方政府。
　　规划中的强制购买权是在第二次世界大战中首次提出来的。强制购买令（CPO）与根据规划立法做出的许可是不同的。通常强制购买令是在获得规划部门同意后才开始申请的。而且，强制购买令由当地政府制作，报送中央政府决策，制作与决策是分开的。
　　强制购买有6个主要的步骤。首先是准备和制作强制购买令。这一过程遵循购买范围最小化原则，也就是尽量使购买的范围最小，影响的人群最少。同时，这也是获得土地相关权利人具体信息的阶段，这一过程一般耗时很长。第二个阶段是公告和公示。包括定点通告、新闻通告和向土地的利益相关方个人发出通知。第三个阶段是对于反对方的公众调查及书面代表。调查必须在独立于地方政府的调查员面前进行，通常还会邀请专家当证人。部长的决定是第四个阶段。部长要在报告和所有表示反对意见的文件中考虑调查人员提供的建议，并作出确认、修改和反对的决定后，再签署决策文件。即使已经签署了决策文件，在最初的6个星期内，公众有质疑也可以在法律上挑战它，这属于第五个阶段。最后一个阶段就是购买和补偿。对于土地损失的赔偿，根据规定，计算补偿价格是按照正式占有土地时的市场价值计算。
　　土地强制购买一般耗时很长，伯明翰东区重建项目于1995年提出，到2005年才通过了重建计划，直到2007年5月才确认了强制购买令，允许市政厅开始获取土地以便完成重建工程。
　　目前英国立法的修改倾向于加快土地强制购买的进程。但耗时很长的情况改变不大。如果完全按照法律的流程走，无论是金钱还是时间上，耗费都很大，所以，强制购买仍被作为最后的手段，在英国并非广泛使用。
　　需要提出的是，英国很注重城市规划的先导性，一般都是做一个长期的城市发展规划。如果房屋和土地的所有者不希望自己的土地和财产被强制征收，可以选择合适的时间提前出售自己的土地。
　　
　　美国：国家征用权
　　
　　当商用物业被征用，且企业无法搬迁的情况下，在一些州合理补偿会包括永续经营价值损失――该企业损失的经济价值。
　　美国的法律体系是建立在英国普通法传统基础之上的。1215年签订的《大宪章》限制了君主专制统治的权利，列出了授予民众以对抗王权的各项保护措施，保护政策之一规定，未经正当程序，君主不得征用土地。美国今天依然依据法律传统“当土地通过国家征用权征用，业主有选择陪审团审判的权利”。虽然现在陪审团的审判通常仅限于确定合理补偿问题，但其仍对政府行使国家征用权进行重要的把关。
　　1776年，美国独立后，人们通过各州宪法创建了各自的州政府。这些州宪法是人民与他们各自州政府间缔结的契约，规定了主权的使用以及国家征用权的一般使用限制。
　　美国采用联邦政府制，现在至少有51种国家征用权的使用方法。尽管各州使用国家征用权的方法各异，但有四种基本概念界定了一般国家征用权。分别是私有财产的性质、获取私有财产的限制、财产只能因公用目的而被征用的限制和财产征用时，业主必须因失去财产而获得补偿的限制。
　　正常情况下合理补偿是努力将补偿限定在实现业主在自由市场出售该财产时能获得的价值。随着时间的推移，合理补偿的概念已经扩展到超出包括土地和建筑物的市场价格。
　　例如，当商用物业被征用，且企业无法搬迁的情况下，在一些州合理补偿会包括永续经营价值损失――该企业损失的经济价值。
　　美国的州宪法和联邦宪法的规定试图通过限制国家征用权的使用方式来保护个人权利，以防止滥用国家征用权。私有财产只有在取得合理补偿时才可以征用以用于公用目的。国家征用权如何使用的具体参数是由两个政府机构决定的。一个是立法机构，负责界定公共利益，制定国家征用权的相关法律；另一个是司法机构，负责解释法律，保证个人自由不受多数派的侵害。这是一项制衡制度。
　　美国对国家征用权行使制定了具体程序，这些程序进一步限定了国家征用权。这些程序包括规划流程、确定征用对实现公共利益的必要性、财产征用谈判开始前的财产评估、谈判期、购买的司法报价、质疑国家征用权的诉讼、补偿书的签订、不合理补偿上诉、诉讼费用及成本费等等。颇具人性化的一点还表现在，最后征用机构发出书面通知后90日内不得要求住所里的任何住户搬出。搬迁人员有权在被购置的房产里免租居住30天，免租期自产权转移至征用机构后下个月初一或本月15日开始计算。中国规划网北京11月21日电