自上而下的体制机制缺乏突破，便寻求建立在区域试验基础上的单点突围，而地方正可借此与中央谈判其优惠政策

　　□ 本刊记者 于海荣 王晶 | 文

　　7月的世博会山东周，黄河三角洲高效生态经济区商务合作恳谈会，是一项主要内容。主办者山东省商务厅的副厅长阎兆万称，“企业热情远远超过我们的预期，仅世界500强企业的代表就来了51人。”

　　自2009年11月国务院批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》以来，这一区域被视为山东招商活动的重中之重，各类基本建设也明显提速。

　　像黄河三角洲这样的开发开放区域，正以独特的方式重新拼接中国的经济和行政版图。

　　据本刊记者不完全统计，2009年以来，至少25份区域性规划或文件得到国务院批复。它们或覆盖数个省(直辖市、自治区)，或偏安某省部分地区，名称不一，功能有别，通常萌芽于地方、后纳入国家部委的规划指导，最终成为不同层级的区域规划。

　　最新获批的是重庆两江新区，其层级与上海浦东新区、天津滨海新区相当。“先行先试，降低改革成本和风险，探索建立更具活力、更富效率、更加开放的体制机制，形成重庆经济发展的强大‘引擎’。”重庆市市长、两江新区开发建设领导小组组长黄奇帆，今年6月这样总结中央及地方对新区的寄望。

　　有学者称，区域开发开放作用很大，当然各个省市区都会争着戴一顶这样的“帽子”，搞一个规划，只是现在各地正形成普惠局面，改革的突破作用并不那么明显。

　　区域文件频出

　　区域性规划或意见自2009年起密集出台，并非偶然。

　　中国人民大学公共管理学院教授陈秀山分析称，中国经济发展进入转折期，需要更长期的战略规划，“无论是产业结构、空间结构，还是资源环境的利用和保护、生态涵养，都需要有一个不同空间层次的规划。”

　　国家发改委地区经济司司长范恒山曾公开表示，这些文件和规划是基于促进经济平稳较快增长、推进区域协调发展的需要来制定的。编制时既体现国家的战略意图，也考虑了地方的比较优势。“这样做，避免了所有区域规划的地方化，也避免了全国规划‘一刀切’。”

　　他认为，现有区域规划和文件体现了三个战略指向。

　　一是有利于重点地区率先发展、加快发展和欠发达地区后来居上实现跨越式发展。二是着眼于落实国家提出的重大改革和发展战略，如资源节约型战略、环境友好型战略、产业转移战略等。鄱阳湖生态经济区、甘肃省循环经济等属此类。三是基于国家深化开放合作的需要。如福建海峡西岸经济区。

　　在出台新的区域性文件的同时，原有的经济特区也在扩容：横琴纳入珠海经济特区范围、厦门特区扩大至全市、深圳自7月1日起关内关外一体化。

　　“现在是历史上各种区域性文件最密集、最多样的一个时期。”陈秀山称，这与地方政府的积极性有很大关系，很多区域性文件的出台是“地方推着中央走”。

　　他认为，地方政府之所以这么积极，是因为除了可以获得诸如土地利用、城市规划、产业重新布局的机会，更重要的是获得自主发展的空间，可以探索制度创新，寻求更大的自主性。

　　中国区域经济学会副会长、中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯也对本刊记者表示，上升到国家战略层面以后，项目审批更加容易，土地指标也会增加，招商引资吸引力增强，对地区的发展有很大的促进作用。

　　范恒山年初在谈及皖江城市带承接产业转移示范区便表示，产业示范区的各类建设用地安排，可以纳入国家土地利用规划，同时，如果示范区建设需要的话，可以增加安徽省的用地指标。

　　不再特殊

　　这种“地方推着政府走”的自下而上的发展方式，本身也是一把“双刃剑”。区域同质化、各地产业趋同，是地方政府热衷区域规划上升到国家战略层面的一个现实担忧。

　　陈秀山认为，中国各个区域之间产业结构趋同、发展上的冲突一直没得到很好解决，好在国际化程度的提高增加了市场容量。但是，各地方政府在区域规划上的盲目攀比，可能导致部分产业脱离市场需求的制约，导致产能过剩、重复建设。

　　在魏后凯看来，无论是国务院批复的方案、意见还是规划，都或多或少带有一些优惠或支持政策措施，这种“一对一”讨价还价的区域优惠或支持政策，在刺激各地区经济发展的同时，也容易造成诸多负面效应。他认为，由于政策是“一对一”的，国家对某特定地区给予政策优惠和支持，并没有统一的标准和依据，实践中往往取决于领导的意图和来自地方的压力。“这样无疑会对形成合理的国家区域政策体系造成冲击，对其他同类地区也并不公平，由此将造成不公平的区域竞争环境。”

　　在市场经济条件下，国家应更加注重公平目标，对面临各种困难的问题区域，尤其是贫困落后地区给予重点支持和帮助，促进区域协调发展。“但现行的做法却是‘遍地开花’，重点不突出，政策支持的地域范围几乎遍及全国各个省区市，导致区域政策‘泛化’。”魏后凯称。

　　正是自上而下的体制机制缺乏突破，才转而寻求建立在区域试验基础上的单点突围，地方政府则正可借此与中央谈判其优惠或可获得的支持政策。这样自然形成各地积极筹划的局面。

　　“各地都在争取，大家都有就等于都没有。”陈秀山对本刊记者表示，现有的区域规划能否达到预期目标，还需要经过市场的检验，还要看市场、经济主体是否有动力和机制去实现。

　　西北大学经济管理学院讲师吴振磊认为，在目前的区域发展中，西部、东北都仍然由政府、国有企业占主导，未来西部经济发展要转向非公经济，打破目前政府、国有企业占主导地位的局面，政府做的只是产业规划引导。

　　“未来推进区域经济发展，要区分区域规划和区域政策。”魏后凯认为，区域规划的主要作用是明确功能定位和发展方向，规范空间开发秩序，而不能在国家区域政策框架之外，另搞许多特殊的、“一对一”的优惠政策措施。

　　他建议，在区域政策操作层面，除西藏、新疆等部分民族地区外，应避免采取中央与各省区市“一对一”的做法，在对现行区域政策措施进行归类整合的基础上，以各种关键问题区域为主线，逐步建立完善全国统一的差别化国家区域援助政策体系。