“十二五”时期体制改革规划发布 北京将试点撤销街道办事处

　　本报讯在我国存在了50多年的街道办事处，或于“十二五”时期淡出北京。本市昨天对外公布《北京市“十二五”时期体制改革规划》（以下简称“规划”），规划提出进一步优化政府的组织结构，其中明确扩大区县、乡镇政府管理权限，管理重心下移，并理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系。此外，规划明确探索撤销街道办事处改革试点。

　　推动管理重心下移

　　规划确定了包括着力创新政府服务管理在内的七项重点改革任务，其中，要求深化行政管理体制改革，进一步优化政府组织结构。

　　而对于如何优化政府组织结构，规划提出，将进一步理顺层级政府间的职责关系，合理划分各级政府职权，研究制定市、区县、乡镇三级事权目录，扩大区县政府和乡镇政府的管理权限，推动管理重心下移。此外，进一步调整和规范垂直管理体制，理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系。值得注意的是，规划明确提出将探索撤销街道办事处改革试点。

　　突破鲁谷模式瓶颈

　　自2003年开始，北京市石景山区鲁谷社区即成为全市唯一一个“街道级”社区，该社区也承担了北京市城市基层管理体制综合改革试水的重任。然而，因为“下改上不改”等诸多体制难题尚未破解，鲁谷模式遇到了改革的瓶颈。

　　而此次改革规划在专家眼中不再是单一的点状突破，而是系统的规划调整。中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯表示，该体制改革规划关于优化政府组织结构的阐述明确了主要思路是在未来五年将以纵向权力结构管理调整为主线，汪玉凯解释，这与横向部门的设置调整有别，纵向结构是从行政层级上进行调整。

　　旨在纵向结构调整

　　汪玉凯认为，这一调整反映在规划中，北京市下一步将扩大区县政府和乡镇政府的管理权限，推动管理重心下移。同时，还将调整垂直管理系统，汪玉凯称，现在工商、质检已经探索下放到地方管理，这也进一步加大了区县综合管理的能力。

　　汪玉凯认为，力度最大的当属撤销街道办的探索尝试，这是纵向权力结构管理调整的一个大动作。

　　解读

　　已具备撤销的基本条件

　　从街道办事处本身定位来讲，其不是一级政府，是上一级政府的派出机构；从法律规定上来讲，可以派也可以不派，本身不构成一级政权。街道办事处过去主要设置在城市，不覆盖农村地区。

　　汪玉凯认为，当下探索撤销街道办事处，具备了一定的客观条件。一方面，如今的社区普遍发展起来了，老百姓可以在一定范围内实现有效的自我管理，这也就在一定程度上削弱了街道办事处存在的必要性。另外，信息网络技术、交通运输条件等大力改善，区县一级的管理可以直接辐射到社区，并通过加大社区自治的建设，最终实现良好的管理。

　　两种模式强化社区自治

　　目前来看，从政府纵向权力结构方面形成了两种管理模式的探索。一种是以深圳为代表的，它将区政府撤销，保留若干街道办事处，强化街道办事处的职能，使之成为市政府的派出机构。一种是以北京市为代表的，把街道办撤销，保留区政府并强化区政府的职能。但是无一例外，这两种管理模式都是强化社区自治管理的。从这一层面来讲，两种模式的探索都是有重要意义的。

　　现存弊端

　　大量工作任务交给社区

　　居委会行政色彩浓

　　民政部基层政权司副司长王金华此前接受本报采访时表示，中国城市的管理层次比较多，一个市就有市、区、街道、社区四级，市、区布置下来的任务，街道开个会，再布置给社区，街道只是个“二传手”。

　　大量的工作任务交给社区，直接使居委会行政化严重。王金华说，按照法律规定，居委会是居民自治组织，现在其大量精力却放在处理上级政府和街道办事处交给的各项任务，没时间组织居民开展活动、了解基层民意、化解基层矛盾等，“居委会成为政府的腿脚，自治的功能大大弱化”。

　　人财物截留在街道以上

　　社区没有财权事权

　　“由于管理层次比较多，人、财、物到街道这个层级基本就下不去了，大都被截留在街道以上了。”王金华说，社区没有手段、没有服务资源、没有财力，很多工作难以开展，只能往上反映，上面重视了就能及时解决，不重视就可能一拖再拖，到最后不了了之。这是我国城市管理中一个长期存在的最大问题。

　　同时，街道和社区的很多功能都重合，街道也具备社区管理的职能，社区也具备社区管理的职能，功能划分不清楚。

　　长期形成的政企一体化

　　社会服务职能淡化

　　汪玉凯认为，街道办事处过去设置较多，街道办之间管辖面比较狭窄，承担了更多的经济职能，它们创收搞产业，容易出现政企不分的弊病。后来，北京市曾进行调整，强调其承担社会管理和公共服务职能，财政由上级拨款保障。但是由于其长期以来形成的政企一体化情况，经济问题过多牵扯了街道办的精力，淡化了社会管理和公共服务的职能。

　　实施难点

　　撤不动怎么办

　　不能全部撤就整合

　　汪玉凯指出，如果在一些地方不能全部撤销街道办事处，可以大范围的整合，减少数量，增加管理的范围，而不要使过多的街道办事处形成行政壁垒，制约它的管理职能和服务职能的发挥。

　　人员怎么处理

　　职能可由政府购买

　　首先要对这些人员结构进行整理，如果是国家正式编制的公务人员应该通过公务员体系来安排，如果是合同制可能需要逐步解除合同。实际上，街道办现在的很多职能可以通过政府购买服务的方式，利用市场把它承担起来。探索更简化的纵向管理模式对保障北京市未来的管理是有积极意义的。

　　如何减少居委会行政色彩

　　着力加强群众自治

　　居民委员会和社区都是居民自治的，不是政府机构，现在街道办事处的行政干预给居民委员会增加了很多行政色彩，撤销街道办事处后，必然会减少居民委员会的行政色彩。与此同时，加强群众自治是大方向，以居民自治来削减行政色彩。

　　他山之石

　　安徽铜陵告别街道办迎来大社区

　　街道办，一个在我国存在了50多年的行政机构，彻底退出安徽省铜陵市市民的生活。

　　一年前，铜陵市主城区铜官山区率全国之先，试点撤销街道办事处，社区事务实行居民自我管理。目前，整个铜陵市已开始推行铜官山区的改革经验，在全市全面撤销街道办，铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。

　　今年7月底，铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新试验区”，其改革模式也被总结为“铜陵模式”。随着铜陵改革的被认可，“铜陵模式”也即将在安徽全省范围内推广开来。

　　从2010年7月召开全区动员大会，8月19日，铜官山区的6个街道办被十几个社区公共服务中心替代。当年9月初，大社区的人员全部到位，开始正式运作，区里的事务直接与社区对接，再无须经过街道。

　　改革后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区，居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。

　　整合后的大社区，设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心，社区党工委主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责。社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。

　　铜官山区政府要求，涉及居民服务的事情，社区可直接与区里相关职能部门联系，区里职能部门必须快速做出反馈。同时，为了不给社区增负，经铜官山区各职能部门组织的“联席会议”讨论后，一些事务才能下放到社区，不适合社区做的，区里职能部门自己来完成。

　　更重要的是，街道取消后，经费也得以向社区倾斜。在改革前，铜官山区每个小社区工作经费只有3万左右，改革后每个社区工作经费在30万-65万不等。“居委会有了为民服务的手段和措施，有资金、有人员可以直接支配，而这在过去仅靠居委会是很难执行的。”  本版采写本报记者 孙乾