背景

　　本周，有关驻京办撤而未消的新闻备受关注。2010年1月19日，国务院办公厅印发《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》，规定在6个月内，撤销县级驻京办及地方政府职能部门驻京办，严禁在京设立新的办事机构。市级驻京办经所在省人民政府审核后可予保留。当年11月9日，625家被撤驻京办名录公布。然而，据多家媒体披露，撤销令发布一年之后，不少被撤地方政府驻京办改头换面，依旧在京“潜伏”。

　　对此，国务院机关事务管理局相关负责人最近表示，对类似“潜伏”现象和问题一定彻查到底。

　　驻京办为何撤而不消？深层原因何在？如何加以治理？

　　记者就此对部分原驻京办相关人员、学者专家和公众进行了采访。

　　变身联络处“换汤不换药”

　　驻京办的产生有其特定历史。新中国成立后各级地方政府纷纷在北京设“驻京办”，期间几经周折。文革中曾一度被集体撤销。改革开放后，国务院恢复各省市自治区办事处，并增设计划单列市、大型国营工矿企业、建设兵团办事处及地市县联络处。20世纪80年代后，驻京办数量猛增，进入繁荣期。

　　有学者对表示，驻京办与秦汉时期地方政府在首都设立的“郡邸”有几分神似。在以中央的权力为主要调配资源的时代，地方若朝中无人，与中央掌握着财金大权的官署拉不上关系，经济上往往会很吃亏，被边缘化。

　　我国各省区设立驻京办最初就源于资源分配高度集中的计划经济时代。其主要功能被形象地描述为“跑部钱进”。即为跑中央各部委拉项目拉投资，通过跑关系为地方建设拉资金。这一功能延续至今。以至一位前南方某市驻京办主任向记者坦言，“你不去拉，别的省市拉到了，吃亏的是自己。”

　　据了解，不少地方“驻京办”还有一项职能，即劝返本地来京信访者，为了维护稳定大局。为此不少地方政府有专项投入。据专家估算，一个“驻京办”每年经费保守按百万元计，撤销之前，所有“驻京办”一年在京耗费在百亿元以上。

　　为了拉关系搞项目甚至人事升迁，一些驻京办请客送礼乃至行贿，个别部委主管资源和项目的负责人也乐得“权力寻租”，导致违法违规等种种腐败丛生，引发中央高层关注。

　　2006年中纪委将“驻京办”列为重点调查整顿对象。2010年1月29日国办发文，勒令县级驻京办及地方政府职能部门驻京办在六个月内一律撤销。然而，上有政策，下有对策，一年后各级地方政府“驻京办”依旧在京活动，有的不过改头换面，变成了联络处或宾馆。

　　调查中不少公众和学者表示，驻京办改成联络处，实质和功能未改变，是“换汤不换药。”也有专家表示，现有环境和利益分配机制不变，驻京办很难彻底取消。

　　管理体制过度集中是主因

　　调查中，记者发现，不少公众对于驻京办撤而未消表示“理解”。一位自认深谙中国国情的姚女士向本报记者展示了这样一条“圈子理论”：现在流行的是圈子文化，没有圈子，没有人脉，做什么事情都很难成。地方政府需要跟中央搞好关系，也无一例外，就是要跟中央主要部门相关负责人搞好关系，成为“圈子里的人”，这样才可能获得更多资源。

　　按照所谓“圈子理论”，凡有关系能拉到中央财政拨款的人，在地方上都被视为“能人”。媒体前一阵曝光的江西省宜黄县委书记就是这样一位能人，其任驻京办要职时，靠着人脉广路子宽，为偏远穷困“老区”拉到了投资，后被当地“重用”。

　　正因“驻京办”有如此神通广大的功能。于是省以下地、县甚至一些国企和职能部门纷纷仿效。各级地方政府驻京办事机构一度膨胀到上千家。他们在地方列入政府编制序列，有级别有预算。驻京办主任一职也往往派骨干精英前往，承担着地方政府“重心工作”，被寄于厚望。

　　从地方政府立场看，发展本地经济是硬道理。不能眼睁睁看着别人“跑部钱进”。所以一些专家不太同意过多责怪地方政府，“驻京办”泛滥实质是现行行政管理体制问题。

　　一位曾在原南方某省驻京办、现在某“驻京联络处”工作的资深人士坦言，现有体制环境不变，各地原驻京办承载的职能就很难改变，无论是跑项目还是接访劝返，任务总要完成，则原来驻京办的职能还会继续。

　　依法阳光行政是解决之道

　　不少学者表示，只有从中央及有关部委层面制定明晰的利益分配方法，才可能铲除基于审批权上的腐败基础。

　　据记者调查了解，欧美一些发达国家也存在着类似我国“驻京办”的团体和机构，不过他们的体制环境和运作机制与我们的“驻京办”有本质不同。以美国为例，他们就存在着政府之外的“院外游说集团”，简称“游说集团”。其中著名的“以色列院外游说集团”，就是由资深犹太人领袖组成，对于美国国内外有关犹太人的政策起着关键性作用和影响。

　　需要强调的是，这些游说集团针对的主要对象不是政府而是国会和议员。而且这一游戏规则中，最根本的禁忌是绝不能涉及金钱，一旦涉及就触犯法律。

　　专家分析，与美国不同的是，我国过度依赖中央调配资源是驻京办格局产生的根源，因此推进改革已成当务之急。

　　袁刚教授建议，当务之急是将政务彻底公开，包括信息、财务、资源分配和人员选拔等全部公开。只有将政府的一切运作置于阳光之下，接受公众和媒体的监督，才可能彻底改良驻京办运作的土壤。

　　与此同时，制定严苛的法律，弥补体制的漏洞，加大违法成本，保障资源分配的科学公平也很重要。

　　一位曾隶属地方某职能部门驻京办主任告诉本报记者，如果从法律和现实环境层面断绝了驻京办涉及的一连串的“生态利益链”，即使跑“部”也无法“钱进”，驻京办资源就会闲置浪费，没有了存在价值，自然就不会再有类似机构产生。

北京大学政府管理学院教授袁刚

　　【观点】政府应逐步撤销全部“驻京办”

　　袁刚

　　我国地方政府原则上都是中央政府的派出机构，府际关系是上下级关系，地方利益由中央政府平衡维护，按道理讲地方政府没有必要在首都设办事处。如今通讯高度发达，航空朝夕可往返，有何政务非得在京设立庞大的办事机关呢？这对地方是浪费行政资源，耗费纳税人的钱，对中央也是穷于应付不堪重负。中央也早已三令五申要革除，但为什么就是革除不了呢？

　　我认为，国家主要资源都由中央调配，不仅是大型项目大笔投资等经济资源，还包括政治资源，官员选拔升迁甚至树立先进典型，都得通过中央。所以朝里没有人地方很难办，你有我没有则我就吃大亏，实质是管理体制的问题。

　　当然，应该看到这种管理体制对于维护我国多民族统一国家起到积极而重要的作用。但也应看到，如何维护和平衡地方利益，中央责任很大。全国一盘棋，各地都能平衡全面发展，要做到各地都满意，唯有公平。要做到公平，则唯有政务公开，财务公开，信息公开，不搞暗箱操作，不厚此薄彼，一切都摆在桌面上，按照法律法规程序划拨资源。如此，就没有必要“跑部钱进”，跑也没有门，跑也没有用。

　　一切施政都在阳光下，不跑该有的也能有，这才能杜绝“跑部钱进”。包括人事行政也都依法阳光公正公开，则跑官者反倒被人所不齿，如此才是标本兼治之策。

　　其次是法律法规要健全，一定要让权力在阳光下运作，依法行政，不得越轨。阳光下行政，监察与监督一定要到位，要让有权者接受民众监督，让各方民众放心。要制定严厉的惩戒法规，使权钱交易难以进行。

　　“驻京办”撤而不消，只能说是改革不到位。中央应大刀阔斧，既下决心要裁撤，就要一撤到底，不要仅限于县级，地级、省级也要逐步裁撤。我看不出各级“驻京办”有什么不可替代的政务，要在地方政府序列中彻底撤销“驻京办”编制。政府驻沪办、驻穗办等，也一并撤去，不留死角。同时加强社会化服务，各地来京迎来送往的接待工作，交由高质量的宾馆，如此不仅能节约开支，也能提高行政效益。

知名公益援助律师梁小军

　　【观点】与其全盘撤销不如彻底转型

　　梁小军

　　驻京办“潜伏”，不仅是中央政令执行不力的问题，更反映了转型期部分地方政府相关职能转型不到位的问题。

　　从历史和现实的发展来看，驻京办的产生和发展有其合理性。驻京办在初期一段时间内确实曾发挥出积极的作用。只是由于体制环境和观念等多方因素的影响，使得驻京办在实际运作过程中出现了偏差，现实的审批权等管理机制存在的漏洞又客观助长了这种偏差，同时相关的监管机构也没有及时到位，这才导致部分驻京办沦为地方政府的“项目公关部”和关系网“编织者”。

　　但是驻京办并非一无是处，不能将其“一棍子打死”。作为承载沟通上下，推介地方以及服务社会的机构，部分省级驻京办目前还有存在的价值。

　　尤其是一味地否定驻京办的必要功能和作用，采用一刀切的方式来解决驻京办的问题不太现实，也容易造成很多人员和资源的闲置和浪费，没有必要。而应该在精简机构的同时充分发挥驻京办的正面作用。

　　为此，我提倡采用渐进式的改革来处理驻京办问题。现实迫切的一个目标是积极转变驻京办的职能，从工作理念到运作模式全部围绕服务公众服务社会来展开。同时设立严格的监管机构，针对驻京办可能存在的违法违纪行为进行严密监控，严厉惩处。

　　同时，相关的法律法规也需要进一步健全和完善。违法成本低，执法不严，是部分驻京办能继续潜伏或者“死灰复燃”的重要原因。因此，必须从法律层面，加大驻京办的违法违规成本，尤其对“跑官”等严重腐败行为予以严惩。

　　此外，驻京办政务和财务信息必须完全彻底公开，定期向公众和媒体汇报工作进展和收支费用明细。同时充分发挥媒体和公众舆论监督的作用。

　　总之，与其全盘撤销驻京办，不如促其彻底转型。(王瑜采访整理)

　　链接

　　驻京办

　　驻京办，是经过国务院机关事务管理局批准，由它下面的驻京办事处管理司直接负责管理的机构。驻京办涵盖省、直辖市、自治区以及特区的驻京机构。所谓特区，并非传统意义上深圳等经济特区，而是经过特别批准的地区。

　　驻京办主要功能

　　驻京办是当地政府驻北京的办事机构，属于政府派出机构。通常驻京办级别是低设高配，驻京办负责人一般是政府行政长官助理，或是商务部门、发改部门的主要负责人，主要是发展对外联络、招商引资、向国家部门的争资跑项活动以及当地官员来访的公务接待。

　　他山之石

　　香港：“驻京办”政务全公开

　　香港驻京办没有自己的宾馆和餐厅，配车也有限。所有开销、经费全部经香港立法会批准后拨款。拨款使用全部公开，对于所服务港人的款项，每一笔都有据可查。同事香港驻京办还在官方网站上公布了紧急救助热线，同步在香港的电视等媒体上不断宣传。一旦在京港人深陷窘境，香港驻京办会与当事人签订一个有法律效力的承诺书，并提前给付其回港路费。待其回港后，须按照承诺还钱。

　　德国：“驻柏办”需过三道关

　　德国各州政府驻首都柏林办事处(以下简称“驻柏办”)都设在柏林国会大厦旁的一个名叫“部长花园”的小区里。“驻柏办”设政治事务组、经济事务组、贸易联络组，外国事务组，新闻及行政组等部门。办事处工作人员属国家公务员编制,需按照公务员考核标准每年考核评审。

　　德国政府在管理各“驻柏办”上设置了三道关：第一道关，“驻柏办”人员属公务员。德国法律严格规定，公务员接受15欧元以上的礼物就是违法。第二道关，联邦政府设有专门的事务管理局，负责各“驻柏办”管理和协调，凡有不良现象，将送至检察机关处理。第三道关，各政府每年的检查和抽查，以及对公务员的考核、财政审计部门的考核等。此外，德国除了州“驻柏办”，杜绝其他各类政府性质的“驻柏办”，没有经过批准擅自成立的，一经发现立即撤销。(据新华社等媒体公开资料编辑)