新市民融入，城市准备好了吗？

编者按：随着城镇化建设的加速，越来越多的农民离开土地进入城市，成为新市民。这些新市民与农民工和其他流动人口不同，他们失去了土地，拥有了城市户籍和住房，他们是新市民群体。

本期专题将聚焦这个新市民群体，围绕人的城市化这一命题，调查新市民在融入城市过程中存在的问题与困惑，求解新市民融入城市的办法，探索创新城市服务与管理的路径。（《半月谈》2011年第13期）

低保障、忧未来：胡杏云的“半城市化”生活

如果没有拆迁，胡杏云的乡村生活算得上优越。作为安徽池州市梅龙镇的乡村医生，她有技术，与他人合伙开了一间诊所，并被纳入新农合的定点医疗点，每年的行医收入不菲。对稳定富裕的生活，胡杏云充满信心。然而，快速来临的城市化改变了胡杏云和乡亲们的生活。

一年前，胡杏云所在镇要建立新产业城，被列入征地拆迁范围。按照补偿安置协议，她家的土地补偿加上房屋拆迁补偿总共获得了18万余元。而购买两套新房需支付7万元，缴纳养老保险需1万余元，剩下的10万余元对胡杏云来说是“最后身家”。

在胡杏云的村子里，许多村民和她一样对未来的生活感到担忧。没有一线大城市郊区优厚的补偿，胡杏云和乡亲们很难成为“拆迁富”，而低保障和低补偿，更让他们陷入城市化的焦虑中。

“这些钱将来装修完房子之后估计所剩无几了。”胡杏云说，我们顶多只能算半个城里人，对城市生活没有什么期待，反倒担忧很多。前半辈子享有的土地、宅基地、诊所等资产转瞬即逝，换来的一点货币补偿将来只够补贴到装修房子中。地方政府给的保障只是最基本的养老保障，而且对她而言还要等到十几年后才生效，中间十几年的生活靠什么，她深感不安。胡杏云说，现在没了诊所，她只能赋闲在家。全家只靠丈夫每月1500元的打工收入维持生活。

这几天胡杏云又多了一件烦心事，刚刚解决了户籍问题，读高三原本准备考艺术专业的儿子，考虑到家里生活压力的不断增大，死活不愿意再花费家里的积蓄读书。“孩子很懂事，进城上学本就面临巨大的竞争压力，我也很理解他的心思，但是孩子是我们的希望，如果他不去念书长出息，我们改变半城市化命运的过程可能更漫长。所以，我们再苦也要找好老师给孩子补课，让孩子有机会去读好学校。只要他能考得好，我们也想办法去找找关系。”胡杏云说。

高支出、低收入：能人王勤国的“吃老本”生活

王勤国，55岁，原武汉市江夏区周店村农民，2004年搬进了武汉市南湖社区，成为进城的新市民。

王勤国被村里人称为能人，早年当过生产队长，开过手扶拖拉机跑生意，后来承包了村集体80亩鱼塘，搞起了养殖和农家乐，年收入近20万元，日子过得很红火，成为十里八乡羡慕的对象。地被征后，他一家洗脚进城，按照当时的政策，全家获得了3套安置房和17万元现金，老两口还办了医保和社保，60岁以后就可以领退休金。一线大城市郊区不错的补偿让王勤国十分高兴，当年他就给两个儿子举办了婚礼，全家人都对城市生活充满了向往。

然而渐渐地，他发现城市新生活并不像想象得那么好。

住在三室两厅120多平方米的大房子里，王勤国的心情颇为复杂。形式上看，他和城里人一样住进了高楼，成了社区居民，甚至居住条件优于一些城市居民。可是，就像他至今都没有拿到这安置房的房产证一样，眼前所拥有的一切，让他总欠缺一些安全感。

原来，土地被征收后，两个儿子只好买了两辆无牌照的“黑卡车”，给建设工地拉土石方，每个月每人赚1000多块钱，两个儿媳妇则在超市做临时工。全家每月总收入不超过5000元，但城市生活的开支却越来越大。

王勤国给记者算了一笔账：家里4个人每月缴纳社保医保费1950元；三套房子的垃圾、水电、煤气费共400元；两个孙子上幼儿园的费用每月接近2000元；还有6个大人每月的生活费2000元。粗略计算每个月开支超过7000元。

“本以为进城不种田可以享福了，可谁知道还得靠‘吃老本’生存。”王勤国说，为了补贴家用，他去年开始来到汉川的建筑工地上打工，一个月挣1000多元。“有了这点钱，两个孙子到我这来，买点饮料小吃我也能供得起了。”

南湖社区目前居住人口近万人，大部分都是进城的新市民。这些人进城后，居住环境比以前改善了，体力劳动强度也比过去减轻了，但心理压力却比以前大多了，根本原因就是没有稳定的就业，进城就意味着“吃老本”。

住远郊、缺认同：张桂香的“城市边缘”生活

尽管几年前就已经转为城市居民，住进了城市社区，但还习惯用“某村某组的某某”将周围的邻居归类。城市生活，没有拆散张桂香心中那个熟悉的乡村社会和熟人关系。

张桂香是合肥市的新市民，几年前因征地拆迁举家城市化。按照当时的补偿方案，张桂香获得了两套房子和几万元的补偿款。她所在的小区位于合肥市区与郊县接合部，地处偏远。

白天，小区门口停着一长溜“黑的士”，这些车都是两三万元的廉价车，都是和张桂香一样进城后没有工作的人经营的。晚上，小区门口炸烤串、下面条的各类大排档摆满门口，卖旧衣服和廉价物品的地摊生意兴隆。张桂香说，虽然现在是城市户口，住楼房，但感觉居住的环境和生活水平与城里人差距不小。

在张桂香所在的小区采访时，记者发现不少农民进城后的心态仍然边缘。他们还习惯于进城前的乡村社会，熟人交往模式，多与具有血缘、亲缘、地缘关系的人交往，难与外界尤其是周边的城市市民进行交流。

同时，配套服务机构的差距也很明显。与其他城市社区相比，这些新市民居住小区的商业、教育、卫生等配套机构和设施层次不高。这种明显的差距，让进城后的张桂香感觉与城市存在着一条看不见的鸿沟。张桂香说，在他们社区中，由于商店档次低，前来消费的除了本社区居民，几乎没有周围社区居民。

此外，社区诊所是原来乡村医生开的，小学是专门为他们这些新市民配套建的。由于标准不高，相关的师资力量也不强，周围的小区居民不愿意到他们这个社区就业就学，宁愿花更多钱到附近大医院和重点学校看病、上学。

“我们这些人总感觉与城市难以融合，像是游离在城市之外的另类群体。现在常常觉得自己既不是城里人也不是农村人，我们是城市里的边缘人，没有城市的归属感和认同感。”张桂香感慨地说。（半月谈记者 丁文杰 杨玉华 郭嘉轩）

反思：新市民为何难以融进城市

采访中，记者调查发现，造成新市民难以真正融入城市的原因，一方面是一些地方政府在征地拆迁安置中，“要地不要人”的急功近利思想，在城市化的过程中搞区别对待，把进城新市民当成负担，忽视了人的城市化问题。另一方面，各种保障不全，相应的服务不到位和管理不科学，政策落实难。在方法手段方面，对新市民也缺乏相应的规划设计和培训教育等。

“要地不要人”是“伪城市化”之根

进城新市民反映较多的是，地方政府为征地拆迁常常把各级干部都动员起来做工作，一旦地征了、房拆了，干部们各自散去，而他们在安置进城后遇到的很多困难，存在“有苦无处说，有怨无人理”的现象。

安徽省池州市梅龙镇去年因建设产业集中区开始征地拆迁。村民倪春生告诉记者，征迁时市里抽调了工作组下来做工作，他是乡村医生，工作组劝他带个头，并承诺后续安置过程中给予优先选房和开诊室方面的帮助。可是等倪春生和其他乡村医生带头配合征迁完成后，他们遇到的一些安置和就业难题便再无人过问。工作组先前的承诺，都打水漂了。

记者了解到，目前，大多数地方在征地拆迁后没有常设机构或固定人员为这些进城新市民服务，解决征地后续和进城之后面临的新问题。这是导致很多矛盾得不到解决，群众上访不断的重要原因。

在湖南、安徽等地采访时，不少已经进城的新市民直言，政府部门征地拆迁时轰轰烈烈，每天都派工作组上门，各级干部也频频露脸，可是一旦协议签了，地拿到手了，干部就不见人影了。殊不知，进城后的新市民在心理和生活上面对的挑战更多，就业、子女上学等问题都需要政府帮助和引导，都需要给予相应的制度帮扶。

“征完了地，还要从头到尾管好人。”一些新市民呼吁，地方政府应该因地制宜，设立专门机构负责处理新市民的利益诉求。

制度障碍制约新市民角色之变

采访中，不少基层干部和专家认为，体制和机制的制约是导致新市民难以真正融入城市的重要原因。

与新市民有关的社会保障体系不完善是一个重要问题。新市民理应被纳入城市社保体系，享有与城市居民同等的福利待遇。而事实上，新市民在养老、医疗等方面并未真正取得与城市居民一样的社会保障。

湖南省统计局2010年的一项调查显示，失地农民成为新市民后在养老、医疗、失业三项主要保险中，仅有医疗保险加入率较高，达到70%，而拥有养老保险的还不到17%，有10%以上的人没有任何保障。

在安徽，从已经建立养老保障制度的地方看，保障方式千差万别，筹资模式不尽相同，标准更是高低不一，效果也是参差不齐。以马鞍山市为例，新市民每月只能领取180元（目前已计划从180元上调至240元）的养老保险，如果算上个人账户35元，最高也只能领取200多元。合肥市人力资源和社会保障局农村社会保险处处长陆勤梅介绍，合肥市按照城镇居民最低生活标准发放，现在是每月320元。这相对于1000多元的城镇职工养老保险来说，标准还是很低。

安徽大学社会学系副教授汤夺先说，新市民其实面临与城市居民同样的市场风险，在这种情况下，如果没有相应的社会保障，新市民的最低生活难以保证，也将影响社会稳定。

同时，新市民所在社区服务管理的不到位也影响到新市民真正融入城市。社区管理模式是适应城市生活而出现的，长期在农村生活的农民不可能马上适应这样一种管理方式，尤其是对物业管理要缴费难以接受，常常造成物业管理部门与业主之间的矛盾。

另外，城市中的一些“二元性限制政策”也影响了新市民的城市化。在就业层面，这些新市民除基于自身的因素外，还要受到来自政策上的就业歧视和就业上不良风气的挤压，要么无业可就，要么只能在劳动力市场实现体力型就业。在子女教育方面，他们的子女在入学机会、入学条件、挑选就读学校以及缴纳费用等方面均存在不平等状况。

采访中一些进城新市民还提到现行征地补偿制度存在补偿标准低，分配不公的问题，这直接影响到新市民的城市生活。记者调查发现，在中西部一些经济基础薄弱的县域，由于财政捉襟见肘，而发展冲动又十分强烈，征拆补偿“打白条”的现象时有发生。

去年，安徽某地在征地拆迁中给予农民每亩水田3.08万元补偿，可其中的2万元要用来购买保险，剩余的1.08万元还要分3年付清。这一极低的补偿方式，引发了这些进城新市民的强烈不满。

人的城市化发展后劲不足

采访中，不少基层干部认为，新市民不仅居住环境和生活方式发生了变化，他们的收入渠道和心理状态也发生了重要变化。因此，如何对其从就业观念、文明素质、法制理念、理财意识等方面进行积极引导，解决人的城市化持续发展动力不足的问题，已经成为摆在各级党委、政府面前亟待解决的课题。

记者调查了解到，有些新市民通过征地补偿，一下“富起来”，由于缺乏相应的理财引导和培训学习，往往容易出现赌博、盲目高消费等行为。在很多新市民集中居住的小区，短时期内会增加两到三成的汽车，一些新市民甚至通过出售保障住房来购买高档轿车，有些还存在攀比心理。更有一些小区，赌风盛行。“赌博输赢额已经从过去的几十元上升到数万元。”一位新市民告诉记者。

进城后缺乏系统正规的职业培训和就业指导，也成为新市民群体面对竞争激烈的就业市场束手无策的原因。记者调查发现，由于缺乏正确的引导，一些新市民的就业观念出现偏差，并有进取心不足的现象。一部分新市民因为获得了较多的补偿款，基于眼前生活的安逸，不愿意再从事较辛苦的工作，出现了“高不成低不就”的情况。

有关调查显示，新市民的婚姻状况和居住地都相对集中，这样也在一定程度上限制了新市民与城市更大范围人群的交流和沟通。

专家表示，并不是拥有了城市户籍就成为市民了，新市民在人的城市化过程中，在理念、生活、生产诸方面都有一个适应及融合的过程。在这一过程中，政府应该更多地为新市民群体创造各种条件，让新市民能够更方便地开展各种社会活动，参加各种社会互助组织，让每一位新市民找到属于自己的城市角色。（半月谈记者 杨玉华 丁文杰 来建强）

求解：创新城市管理和服务的启迪

新市民角色的转化是一项长期性的系统工程，单项改革或单一政策很难产生实质性作用，只有实现由给房给户口型转变为全面发展型，由政府管理型转变为公共服务型，采取系统化综合措施，才能有效解决新市民城市化的各种问题。

新市民是个新群体，如何管理和服务好这个新群体，对城市管理者提出了新的更高的要求。

新市民子女的“社区课堂”

新市民普遍对子女教育期望值高，希望他们能摆脱父辈“不城不乡”的尴尬。但他们自身大多数文化程度相对较低，且忙于谋生，也难有能力和时间辅导孩子。一些家长甚至长年外出，将子女托付给爷爷奶奶，他们在孩子的课业辅导、情感关怀、人格养成等方面都留下了教育空白。

针对上述问题，合肥市包河区滨湖功能区专门开展了针对新市民子女的社区课堂服务。

发起这一活动的合肥工业大学人文经济学院社工系周军博士告诉记者，最初他们实施的项目并非专门针对这些新市民，而是面对城市众多社区。但运作之后才发现，这些新市民更需要这样的社区教育公共服务，而且他们对后代的优质教育期望更强烈。这个活动有助于新市民对社区和城市产生认同感和信任感。

记者看到滨湖的一个社区居委会的办公楼上专门辟出两间房作为社区课堂，取名“读书郎俱乐部”。其中一间教室供孩子写作业，另一间是儿童读物阅览室。社区党支部书记钟震年介绍，“读书郎俱乐部”社区课堂是2010年成立的，由社区提供场地和基本的服务设施，社工组织提供专业的教育辅导人员和组织志愿者进行项目运作。

12岁的房建伟正在读四年级，因为父母都在建筑工地上干活，每天早晨五点出门，晚上七八点才会回来，基本没有时间和精力教育他。他告诉记者，是“读书郎俱乐部”帮助他解决了很多学习难题。

阅览室不仅供孩子们阅读，同时开设手工制作、趣味数学、经典诵读及成长游戏等兴趣班。为了拓展少年儿童教育的覆盖面，俱乐部在周六还开办了3岁至6岁儿童班，并建立了俱乐部与家长联系制度，不定时召开家长会，邀请家长共同参与一些教育活动，帮助家长培养和学习正确的教育观念和教育方法。目前，为这个俱乐部服务的志愿者达30余人，他们都是来自合肥工业大学和合肥学院的教师和大学生。社区课堂服务全部免费。

“这里有聪明的老师，能帮我解答很多问题。每天放学我都要来。”房建伟说，过去在农村上学从没有课外兴趣班，在“读书郎俱乐部”他参加了经典诵读等兴趣班，明白了很多礼仪及做人的道理。“我爸妈是农村的，虽然学历不高，但他们特别关注我的品行培养，在这里学到的东西他们很放心。”

不起眼的社区课堂解决了这些新市民关心的大问题，受到了家长和孩子的普遍欢迎。目前，“读书郎俱乐部”的学生人数已经从最初的20多人增加到120多人，并且规模还在不断扩大。

滨湖功能区党群部负责人袁中玫告诉记者，目前滨湖功能区的新市民小区都开办了这样的社区教育课堂，作为重要的社区公共服务创新项目，希望能推广到其他小区，以这种服务创新推动对城市新市民的有效管理和服务。

不过，采访中周军等人表示，尽管社区教育课堂目前运行效果很好，但还存在活动场地受限，图书和活动器材缺乏，活动经费不足等问题。社区教育这样的公共服务既不属于教育部门管，也没纳入民政部门归口，缺乏相关的制度安排，这也使基层的社会管理探索面临着无主管部门支持的窘境。

“孩子是一张白纸，他们从熟悉的农村来到陌生的城市，城市社区给他们带来了快乐，给了他们家的感觉，他们都真心地感谢这里的叔叔阿姨。如果我们能给他们的成长提供更多的服务和帮助，将来他们对这个城市和社会无疑会充满更多的好感和善意。”袁中玫说。

“落地就要生根”的多重保障

长沙市雨花区洞井街道高升村2000年时因征地开发整体城市化了。根据当时的征地拆迁补偿方案，村民们除了承包地和房屋补偿外，对于集体土地的补偿大都一次性分光。但高升村没有这样做，他们通过争取政策，预留了400亩集体土地作为保障村民长远利益的“蓄水池”。其中，160亩用于新市民集中居住小区建设，剩余200余亩地用于村集体建设餐饮产业，建设4S汽车城和设备交易市场，其中汽车城的租金收入每年达1100万元。

凭着集体产业的不断发展积累，此后高升村又开发搞起了“楼宇经济”，筹资建设了多栋20余层的高楼，吸引了星级酒店、公司总部纷纷入驻，年租金收入达1500余万元。

这些产业项目带来了数额可观的集体收入，并实实在在地反哺给大家。从2004年开始，村集体给村里每位进城新市民发放每月400元的生活费，至2011年，生活费标准已经提至1000元。此外，村集体每年还不定期发放10000元至20000元的分红。

从2007年开始，大家入股筹资开发的“楼宇经济”效益显著，今年村里正计划给每户一套高层住宅作为分红。此前不久，村里还专门组织18岁以上成年人到台湾旅游了一次。

高升村党支部书记康建新认为，地方政府在进城新市民的补偿问题上，不该采取简单的“一分了之”做法。因为这些新市民的理财意识和能力参差不齐，一次性分光虽然短期化解了矛盾，但极容易导致骤富后出现返贫风险。

不过，他同时坦言，尽管预留部分土地或补偿资金供村集体经营，可以为这些新市民增加一道保障线，但受目前政策制约和村集体负责人自身经营能力的影响，这笔资金怎样实现合理使用，怎么规避投资风险，怎样产生最大效益，还存在诸多问题。

记者还注意到，为了给大家“落地就要生根”提供多重保障，洞井街道每年还拿出100万元为这些新市民设立就业创业扶持基金；免费开展实用技能培训，增强他们的就业能力；鼓励他们创业，并在税收减免、信息服务、技术支持等方面对创业者给予大力支持；对创业成功者给予奖励，引导他们稳定从业。仅2009年，该街道就兑现了1008名自主择业个人奖和47名自主创业个人奖，发放奖金55万元，赢得了普遍认可。

该街道还特别针对新市民一夜骤富后可能出现的不理智消费，专门邀请理财师开展理财培训，开展正反两方面典型教育和警示，通过摆事实、讲道理、搞对比，引导新市民树立正确的财富观，学会理财。

网格化管理创新新市民管理服务新思路

与城市其他小区不同，新市民居住区往往具有地处偏远、出租房多、人员杂乱等特点。如何加强这类社区的管理和服务，对城市的管理者提出了新的课题。

合肥市和园小区，是新市民集中居住区，这个小区共有3344户共约1万居民。2010年，政府有关部门一度在该小区及周围社区清查出300多名传销人员和80多个传销人员租住的窝点。

“新市民就业不稳，但住房和户籍稳定。要管好和服务好这个新群体，首先要从他们扎根的地方着手。”社区的负责人说。

小区着手试行网格化社区管理服务。即以社区人口为基数，以楼栋为单位，将社区划分为若干个管理网格，每个网格管理成员由居委会干部、物业保安、物业保洁等3人组成，分工负责网格内居民的户况信息、社区安全信息、环境秩序管理、公共设施维护、居民宣教发动、社情民意征集等6大项20多个小项的工作。

在实施网格化管理中，社区还与软件开发公司合作，开发了专门的管理服务系统。将社区所有住户信息全部摸底登记录入系统，并针对小区的特点，建立了详细的房屋出租信息栏，每套房屋根据登记信息区分为“本地人租房”“外地人租房”“自住房”或“闲置房”，并按照网格管理人员每天巡查录入的信息，自动将各套房屋筛选分类为“放心”“关注”“严管”“禁租”等不同等级。“我们的目的就是让大家住得放心。”社区负责人说。

网格化管理使得社区能够在第一时间倾听百姓呼声，百姓也能在第一时间了解政府工作。在网格化管理中，网格管理员要对网格区块内的幢数、户数、人数、党员数、育龄妇女数、困难人员、保洁面积、保绿面积等内容做到心中有数。只要是网格管理员责任区块的居民，不论是环境卫生、计划生育，还是居民保障等等工作，都由网格管理员负责、服务到底。

一位网格管理员告诉记者，其实这些新市民更需要全面贴心的管理和服务，他们刚进入城市，需要有个安全温馨的家，避风的港湾。

据了解，网格化管理和服务模式在和园社区推广以来，充分调动了各方力量。不少管理人员进城前都是村干部，他们情况熟悉，热心管理服务。而网格管理成员中的保安和保洁员，跟社区居民接触频繁，能够及时掌握新情况，发现新问题。

从实施效果来看，新市民小区的防火防盗、环境卫生、打击传销、纠纷调解工作均有了较大起色，社区居民普遍感觉生活环境大为改善，生活质量也大大提高了。（半月谈记者 杨玉华 丁文杰 来建强）