中国到底能养活多少人？这个问题前些年引起过很大的争论而无定论。其实，别说中国，就北京能“装”多少人，这也是一笔糊涂账。如果翻看北京历年的数据，会发现北京人口规模预测的历史是“不准”的历史，北京的人口总量控制规划已经走入了一个“屡设屡破”的循环：

    1983年，中共中央、国务院《关于对〈北京市城市建设总体规划方案〉的批复》指出，要“坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右。”仅仅三年后，1986年北京市总人口已达1000万；2005年初通过国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020)》明确指出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万。但北京市人大常委会“合理调控城市人口规模”专题调研组公布的是1972万!如果以这些规划为据，北京显然早就“人满”了。

    这种超出规划的人口规模，确实引起了很多城市管理问题，至少有许多人认为这个“人满”已成患。可从一个事实窥一斑：2011年初的北京地方“两会”的人大代表议案中，最集中的就是交通和人口问题，分别有30件和12件，共占总数的18%。北京是全国的首“堵”已不再是新闻，北京地铁的人流也是很多反映人口密集场面的上镜主角。但也必须注意到，总体来看，这两千万不仅没使北京市的社会经济发展出现根本性的问题以及有些人危言耸听的“生态灾难”；相反，北京的社会经济发展水平已经大大高于提出人口控制目标和最大人口容量时的社会经济发展水平，人居环境相对过去有明显改善，居民物质和精神生活需求的满足度在全国也是较高的——这有例可证：中国社会科学院编著的《2010年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》（2010年）中，在生活环境竞争力方面，北京以绝对优势超过上海和香港，排名第一。当然，我们不否认，如果只比较资源环境方面的因素，北京的宜居水平横向来看仍有待提高，但估计没人能否认北京的宜居水平纵向来看是与时俱进的。从这方面来看，人满并非一定为患。

    面对北京实际人口数量屡屡突破其控制目标，突破北京人口承载极限，但其发展并没有停滞的现实，有很多学者对这类研究提出质疑，认为既往人口承载力研究有意无意地低估了技术、制度创新和管理手段进步对人口承载力的动态影响，这些研究意义不大甚至基本思路都有问题。既有关于人口承载力的研究都是基于自然地理（包括气候、区位、交通、地形起伏度等）、资源环境、经济就业以及社会政治（包括宗教等）等多方面因素来测算人口承载力。既往人口承载力的测算一般是按照生态学上的最小限制因子，即俗称的“短板”来进行的。对北京来讲这一短板非常明显，就是有钱也难以买到的水资源。既往人口控制目标正是考虑水资源这一短板而设定的（2020年北京可供水资源为54.2亿立方米，根据联合国教科文组织所确定的人均水资源量300立方米/年是现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准，确定了北京人口承载力为1800万人左右）。但自然地理、资源环境、经济就业等因素能否等量齐观呢？我们认为，不能! 从经济学的生产函数理论出发，我们认为：只有以就业为主的经济因素才是人口承载力的直接影响因素，是决定性因素，资源环境等只是构成以就业为主的经济因素的要素之一，是间接影响因素。另外，某些区域的人口承载力还会受到社会政治因素的影响（如某些少数民族聚居地），但并非普遍。

    这个有别于传统认知的判断可以系统表述如下：资源环境与劳动力、资本一样，是经济发展的要素之一，一个地方的经济规模及产业结构如何，是劳动力、资本以及资源环境等方面的要素成本决定的，这些因素作用于经济系统，通过影响经济规模和产业结构来间接影响人口承载力。因此，真正直接决定人口承载力的，是区域的经济因素（包括经济规模、产业结构及相关就业容量等），尤其是经济规模和就业结构所决定的经济发展和就业状况。在经济因素中，经济规模越大，需要的劳动力越多，则对人口承载力的影响毋庸置疑。除经济规模以外，产业结构的影响也不小。不同的产业结构，吸纳劳动力的能力有霄壤之别。通常来说，第一产业对就业表现为一种剩余劳动力“蓄水池”作用，虽然第一产业表面能吸纳大量劳动力，但实际上有效吸纳能力有限；第二、三产业是吸纳劳动力的主要产业，且当第二产业发展到一定阶段后，必然带动第三产业的发展，从而创造出大量就业机会。即在同样的经济规模下（即同样的GDP），第二、三产业尤其是三产比例越高，则某区域的人口承载力越大。由此可推论出，人口承载力并不是不变的。当诸如影响经济发展与就业状况的因素发生改变时，必然引起人口承载力的变化。因此，只要经济发展及就业状况支持，沙漠中也可以发展出百万人口以上且欣欣向荣的城市，美国的拉斯维加斯和阿拉伯联合酋长国的迪拜都是例子。如果资源环境等因素制约了区域的经济系统发展，政府可通过成本——收益的比较，决定是否采取政策措施对资源进行开发或对环境进行改善，从而改变区域人口承载力。美国的拉斯维加斯为解决水资源的限制在成本-收益比较下采用调水措施；类似地，以色列大力发展节水农业，也从另一个角度突破了水资源的限制。这从某种意义上表明，只要经济系统发展，资源环境对人口承载力的限制作用是可以解决的。

    随着技术进步和经济社会发展，不仅水资源在农业时代的刚性约束随着水库、调水等水利工程建设以及贸易导致的虚拟水转移而被越来越多地弱化，而且后工业时代的产业结构受自然条件的约束也显著减小，经济发展及就业状况对人口迁移意愿和人口承载力及区域间人口分布状况的影响日益凸显，自然条件与人口承载力及分布之间的关联越来越间接；而且目前由于福利社会和福利国家成为社会发展的一种主流，公共服务在人们日常生活中的角色越来越重要，使得公共服务状况也成为影响人口迁移和分布的重要因素。不过，公共服务主要依靠财政资金支持这个特点决定了公共服务状况与经济发展和就业状况高度相关。这进一步印证了区域人口承载力的决定因素归根结底是以就业状况为主的经济因素而非其他因素。

    所以，北京的确人多，但不一定满，更不一定成患。对类似于北京这样的城市而言，其生命中不可承受之重，不主要源自膨胀的人口，而更多归咎于错误的城市发展方式和城市规划。北京人口增长近年远超规划，主要不是人口管理做得不好，而在于实现城市规划及人口目标所依据的条件——按正确的城市发展方式发展经济，现实中没有得到有力地执行。这其实也是当前包括上海、广州、武汉在内的许多区域性中心城市共同存在的问题。由于人口承载力上限关键在于区域发展方式所决定的经济规模和产业结构（及与其相关的就业状况），并不是自然地理角度的资源环境，这就为调控区域的人口规模提供了全新的思路：以业控人!即从影响人口承载力的经济因素入手，对产业和就业结构等经济因素的调整才能够真正调控区域人口规模并在调控中兼顾基本公共服务均等化目标。正确的管理手段是通过产业规模、产业结构和产业布局的调整，使人们在类似北京、上海这样的超大城市分布的主观动力减弱。从最近的政策动向来看，决策者已意识到这一点。如刚刚结束的“2011年北京市工商行政管理工作会议”上，一位市领导就表示：控制人口，根在于“业”。北京将对小百货、小食杂店等17类业态提升审批准入，约涉及30万户商业主体、100万名流动人口。此外，各区县还采取了对在违法建筑内从事经营活动的严格审查等手段。这些手段，尽管在人权合理性上仍有一定问题，但其通过控制总的产业规模及产业结构来控制区域人口规模的思路是合理的，比北京市今年以来直接通过行政手段管制人更合理可行。

    而在“以业控人”的同时，为避免交通拥堵、学位紧缺等大城市病，城市规划必须痛改前非：由同心圆式发展转变为组团式发展，使城市能形成多中心。如此，再辅以足够的公共交通（尤其轨道交通）和严格的用车限制（如三环内超高停车费）措施，就能既减不必要的交通流量，也使必须要集中的行政中心、金融中心等周边不会成为吸引私家车流的圆心。北京如果像东莞一样进行组团式发展，大多数人的大多数工作生活在一个组团内完成，大家何必每天像赶集一样跑到市中心为“首堵”添堵呢？当然，也必须看到，对北京这样的“大龄”大城市来说，这种规划调整肯定会遇到实施中的困难，也肯定有不少既得利益者反对国家单位和优质教育、卫生资源的布局调整。但肯定有“绝大多数的”大家在每天上班向心式涨潮、下班离心式退潮中已经切身感受到过去的同心圆式城市规划的不合理、感受到优质教育卫生资源集中在城市中心的弊端，他们肯定会赞成把北京二环内的优质公共服务资源外迁配置的。我国有多个城市（包括省会城市）其实早几年就开始进行这种规划和优质教育、卫生资源调整了，基本套路都是市政府带头外迁，最好的中学、医院也随迁，这样，不愁新区没有人气、不愁新中心发展不起来。所以，北京未来能否进行组团式发展，就是看决策者是以绝大多数人利益为重还是以那些不必城内城外奔波的少数人为重。

    相信，如果做好以业控人和组团式发展这两件事，北京不会再以那么大的动力吸引那么多的人往四环内钻——谁不怕被那么多环勒得透不过气来啊! 苏 杨  作者系国务院发展研究中心社会发展部研究员 中国规划网北京5月12日电