随着越来越多的人口涌入城市，交通、环境、资源问题日益凸现，城市的各个方面显得捉襟见肘，如何应对是个难题。卢启建摄

　　核心提示

　　世界上任何一个特大型城市都面临着人口急剧增长的压力。从长远看，解决城市人口容量问题的关键或许并非人口数量本身。破解“北上广”人口压力的关键，在于消除区域发展中的不平衡现象，实现城乡均衡发展，促进公共资源在空间上的均衡分配。

　　在今年的北京市“两会”上，“努力遏制人口无序过快增长”被列入北京市“十二五”规划纲要，成为未来五年工作的重点。一时间，北京调控人口规模成为社会关注的焦点。

　　实际上，不仅是北京市，包括上海、深圳等城市，迅速扩大的人口规模与城市的土地、环境、水资源等之间不协调的状况日渐突出，并已成为地方“两会”近年来关注的热点。

　　与此同时，“用工荒”现象近年来在东部沿海地区频繁出现，“逃离北上广”的歌谣在网络红极一时。

　　一方面不断涌入，一方面去意萌生，在中国快速城市化的大背景下，该如何破解大城市人口规模谜局？

在人口急增的大城市，大学生对岗位充满渴望。 郭程摄

　　大城市人口增长迅速

　　3月15日早上8时，北京市国贸地铁换乘站内人声嘈杂，人群沿着通道缓慢地向前挪动，平常看似宽阔的通道变得密不透风。“唉，人真多！”不时会有乘客发出这样的叹息。而在同一时刻，小汽车也在马路上排起了长龙。

　　这个拥挤、拥堵的场景，发生在北京的每一天上下班时间，也发生在上海、广州、深圳，甚至很多中西部城市。

　　所有这一切的直接原因是城市人口的快速增加。在计划经济时期，城市人口增长主要靠自然增长。北京大学教授李强在上海世博会论坛上曾表示，共和国建国初期，城市人口比例为10.64%，1978年则是17.92%，城市人口比例变化很小。

　　进入改革开放和市场经济时期，大规模人口流动逐渐成为常态。城市人口比例的变化清楚地诠释了这一点。1980年，我国城市人口比例为19.39%，1999年达到了34.78%，1999年到了34.78%，2008年就达到了45.68%。“扩张极其迅速。”李强说。

　　大城市的变化尤为明显。北京市2010年统计年鉴显示，从2002年开始至2009年，北京市常住人口的增长率以超过20%的速度大幅增长，最高时达37.97%。在北京市第十三届人大常委会第十九次会议上，北京市人大常委会合理调控城市人口规模专题调研组的报告指出，截至2009年底，北京市实际常住人口总数为1972万人，其中户籍人口1246万人、在京居住半年以上的流动人口726.4万人，不仅突破了北京市“十一五”规划末常住人口1625万人的控制目标，而且提前十年突破了国务院批复的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》所确定的到2020年北京市常住人口总量为1800万人的目标。

　　上海亦如是。根据上海市2010年统计年鉴，2009年底，上海市常住人口已达1921.32万人。而根据2001年5月国务院正式批复并原则同意的《上海市城市总体规划(1999年—2020年)》，上海市2020年总人口规模为2000万左右。据上海市人口和计划生育委员会预测，到2020年，上海人口将达到2250万人。

　　作为改革开放的窗口，深圳在短短30多年时间里，从一个小渔村一跃而成为现代大都市，在经济发展创造奇迹的同时，人口也从改革开放之初的30万人迅速窜升到2009的近900万人。

　　人多，成了每一个居住在东部沿海大城市乃至中西部省会城市的百姓的共同感受。各地统计数据显示，包括武汉、成都、重庆等中西部城市，近年来人口数量也急剧增长。

　　所有这一切，都发生在中国经济迅速腾飞、城市化快速推进的30多年间。尤其是进入新世纪，我国城市化速度加快，使得流动人口在过去10年间增长了一倍。有关统计显示，我国的流动人口在2000年还不足1亿人，2009年已经到2.11亿人。其中从农村进入城市的人口达1.57亿人，约占现在整个城市劳动力人口的一半。

　　一年一度的春运，成为这一数字的生动注脚。

　　增长为何如此快速

　　专科毕业的李波已经在北京“漂”了近5年。毕业后来北京“追求人生梦想”的他，在5年时间里换了4份工作，现在是中关村某电子公司的业务员。记者碰到他时，他刚刚从老家相亲回来，“对象是老家的中学老师，但我还是希望能够留在北京，哪怕在郊区。”

　　李波的想法颇具代表性。北京地铁很挤，车很堵，生活压力很大，但这里有国家大剧院、鸟巢，有北大、清华，有故宫、长城……多年来，作为首都的北京，以其在经济、文化、医疗、教育、公共设施等方面的优质资源，吸引着无数人来到北京，而北京也以包容、开放和平等的姿态，成就了无数北漂者、创业者甚至“蚁族”的梦想。

　　中国人民大学教授姜向群分析，包括北京在内的国内大城市，在计划经济时期主要是人口自然增长，进入改革开放和市场经济时期，以文化教育和产业发展为特征的人口迁移和流动现象大量增加，“从根本上来讲还是经济和社会发展的巨大拉动作用使然。”

　　人口在增加，城市也在发生翻天覆地的变化。根据《北京城市总体规划(2004年—2020年)》，北京市不仅定位于全国的政治中心、文化中心，也定位于世界著名古都和现代国际城市，去年北京市又提出了“世界城市”的目标。“十一五”期间，上海市国际经济、金融、贸易、航运四个中心的框架也已基本形成。

　　“每一种功能定位必定要求与之相配套的各行业的深入发展，也就需要大量的劳动力来满足行业发展的需求。因此，对大量劳动力的需求是城市发展的需要，而人口的聚集也是城市发展的必然结果。”姜向群说。

　　姜向群表示，非户籍常住人口的增长是近些年来北京市人口增长的主要动力，特别是近年来，北京市社会经济快速发展和产业结构快速调整和升级，基础设施建设以及第三产业快速发展，导致流动人口大量增加，人口快速膨胀。

　　北京市发改委副主任赵磊认为，北京人口的快速增长有其深刻的发展阶段的背景。深层次的原因在于地区发展不平衡。

　　进一步讲，目前存在的区域发展不平衡、城乡发展不平衡、公共资源分布不均衡，或许进一步加速了人口向大城市的集中。

　　同时，北京、上海等城市的常住人口自然增长率在这一时期却处于较低水平。上海市2010年统计年鉴数据显示，自1990年以来，上海市户籍人口自然增长率一直为负数。截至2009年底，上海市60岁以上的户籍人口数已达315.7万人，占当年常住人口数的比例已经超过16%，按照国际上的通常看法，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，即可说是处于老龄化社会。

　　“常住人口自然增长率处于较低水平，又面临人口老龄化速度的加快所导致的越来越多的当地人口退出劳动力市场，因此城市发展所需要的大量劳动力需要从外地引进。”姜向群说。

　　这已很多是国内外大城市的共同发展经历。

　　理性看待大城市人口规模

　　从国际经验看，大城市人口快速增加并非中国独有。多位受访专家告诉记者，从国际经验看，在快速城市化的过程中，人口迅速向大城市聚集是一种规律性现象。

　　复旦大学教授王桂新分析，由于城市人口规模增长可以创造更大的集聚经济效益，而且大城市也有利于碳减排，所以大城市化就成为城市化和城市发展的必然结果。即使纽约、东京等超级世界城市，目前仍是全球主要的人口集中迁入地，其人口规模仍呈增长趋势。受这一规律支配，我国的城市发展也同样表现出明显的大城市化趋势。

　　不过，快速增长的人口数量还是给大城市带来了一系列问题，尤其在城市基础设施和公共服务没有完全跟上的情况下，交通、教育、医疗、保障性住房、公共安全等方面面临巨大压力。

　　以水资源为例。根据北京市2010年统计年鉴，北京市2009年全年供水(用水)量为35.5亿立方米，人均水资源量为126.6立方米，人均年用水量仅为85.2立方米。“水资源的人口承载力从根本上决定了北京区域环境人口承载力。”北京大学教授杨开忠在其研究中曾如是表示。

　　北京市2005年版总体规划曾就此专门作出论述：“根据预测，在考虑内部挖潜和南水北调入京等措施前提下，北京市2020年规划可供水资源量为54.2亿立方米/年。若以缺水国家以色列人均水资源340立方米/年测算，北京的水资源课程在人口约为1600万人；根据联合国教科文组织对世界多案例的统计分析，人均水资源量300立方米/年以上是保持现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准和可预见的经济技术水平，北京的水资源可承载人口为1800万人左右。”

　　赵磊表示，在充分肯定外来人口对北京城市建设做出巨大贡献的同时，也应该看到，人口与资源环境的矛盾日益凸显，交通拥堵、教育资源不足、看病难等都是这一矛盾的表现。

　　不过，以资源计算城市人口承载力是否科学也存在不同看法。王桂新认为，城市形成和发展的动力主要来自于城市以外地区，城市生产所需要的原材料、能源和人才、劳动力主要依赖于城市以外地区的供给，城市生产的产品和服务业主要依赖于城市以外地区的消费。可以说，城市以外地区原材料、能源和人才、劳动力的供给及对城市产品和服务的消费需求，是城市得以存在和发展的源泉和保障。

　　“所以，从这一点来看，一个城市的人口规模或其承载力，主要决定于城市以外地区向城市提供多少原材料、能源及人才、劳动力和对城市生产的产品与服务消费需求规模有多大，而并不主要决定于城市本身。北京也同样如此。”王桂新说。

　　姜向群也认为，资源和环境的承载力并非一成不变，应以发展的眼光看待城市容量问题。从国际上看，国际化大城市最基本的特征是具有开放性、流动性、多元性和包容性。如果大规模控制人口规模，是否有碍公平？是否会影响到城市未来的竞争力和可持续发展？

　　“若大幅度的控制人口规模，可能会使北京陷入封闭境地，阻碍劳动力的流通，而且大幅度控制人口规模与北京市开放包容的姿态以及北京的发展目标相背离，可能最终会阻碍北京经济、社会、文化等各方面的发展。”姜向群说，因此，政府应当加强对人口的调控和管理，但这并不是指大幅度控制人口规模，限制外来人口进城，而是加强对已有人口的管理，对人口调控也应尽量采取经济手段而减少行政命令。

　　赵磊透露，北京市“十二五”规划提出的让所有北京人都成为健康的北京人，正是广义的概念，并非纯粹的户籍概念。

　　王恒新则表示，虽然我国大城市已出现严重的交通拥堵、环境污染等所谓的大城市病，但大城市的承载能力、发展潜力以及带动区域发展的引擎作用都未能充分挖掘和发挥出来。他举例道：按照北京市2010年统计年鉴，2009年，北京市人口密度为1069人/平方公里，同一时期，东京都人口密度6119人/平方公里，为北京市人口密度的5.7倍；东京都市圈(包括东京都和埼玉、千叶、神奈川三县)的人口密度为2624人/平方公里，为北京市人口密度的2.5倍。

春运数以亿计人口在城乡间的迁徙世界罕见。 刘广铭摄

　　如何调控城市人口规模

　　尽管对北京、上海等大城市目前人口是否“超载”有不同看法，但人口规模应与资源环境相协调、合理调控人口规模需要标本兼治，却是专家学者的共识。

　　“北京人口问题与其说是人口规模问题，不如说是人口空间分布问题。” 首都经贸大学城市学院教授张强表示。

　　建设新城市是各国首都应对大城市发展困境的普遍做法。《北京城市总体规划(2004年—2020年)》中，规划了建设包括顺义、通州、亦庄等重点新城在内的11座新城，以疏解中心城市人口和功能，集聚新的产业，带动新的重点区域发展。

　　然而，由于中心城功能不断加强，新城的作用并没有完全达到预期。

　　一个例子是，沿着北京市轨道交通向外蔓延的多是住宅楼盘，而不是就业场所。用这样的方式疏散人口，国际上并无多少成功经验。

　　例如，二战结束后，伦敦通过实施大伦敦计划，将市区的就业功能向外围新城疏散，成功带动了人口疏散，推动了区域平衡发展，缓解了市区的交通拥堵和环境污染。

　　记者了解到，清华大学教授吴良镛主持编制的《京津冀北地区城乡空间发展规划研究二期报告》，正是希望收到这种功效。

　　杨开忠认为，应抓住国家规划和建设京津冀都市圈的战略机遇，通过产业、技术、人才输出，积极诱导北京人口向以天津滨海新区为龙头，以河北曹妃甸、黄华港为两翼的沿海产业带转移，并以廊坊、香河、三河、燕郊、涿州、固安等为重点，积极促进以“住在界外、工作界内”为特色的沿边界人口经济带形成和发展。

　　“分散北京主功能区的作用，加快卫星城建设，特别是卫星城生产生活功能的配套建设，是解决北京市人口过度聚集的治本措施。”姜向群表示，现在和未来北京市人口资源环境协调的措施，既需要人口调整，更需要产业结构、资源环境的调整和科学规划城市发展空间布局。

　　记者注意到，在北京市“十二五”规划中，集中力量打造“业城均衡”的综合新城，也成为未来五年的工作重点。国家“十二五”规划建议中也提出，要“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力”。

　　从长远看，解决城市人口容量问题的关键或许并非人口数量本身。加快区域经济协调发展，通过北京、上海等地优质资源的转移带动各地均衡发展，再让这些城市人口相对“变小”的同时让外地城市“机会”变大，是长远之路。

　　“什么时候地区发展的不平衡得到有效解决，那也北上广这几个大城市人口压力解除的一天。”赵磊说。(本报记者 李金桀)

　　世界各大城市人口数量一览（注：上海、深圳的数据源于本市2010年统计年鉴，北京市数据源于北京市人大调研组，其他国家城市人口数据源于新华网国际频道资料库；东京数据截止到2010年4月1日，巴黎数据截止到2009年1月1日，纽约数据截止到2009年7月，新德里数据截止到2001年，其他城市均截止到2005年；新德里数据包括老新德里，墨西哥城数据包含卫星城。图表制作：李金桀）

　　我说几句

　　复旦大学教授王桂新：

　　控制人口不止是修修补补

　　在完善的市场经济体制下，由于集聚经济作用的影响，大城市的人口规模增长有其自动调节机制。但目前城市难以形成这样的体制，相反还存在使城市人口规模更加过大或尽可能大的倾向。控制大城市人口膨胀、治理大城市病并不是一个单纯的人口问题，必须摒弃抓小弃大、修修补补的传统思维，必须在政治、经济、行政、法律、文化等大系统框架内加以综合考虑。

　　中国人民大学教授姜向群：

　　从城市功能角度破解人口问题

　　应突破北京的发展行政区划界线，与周边省区协调发展，将北京市的功能扩散到其他地区，降低北京市原有功能的集中度，比如文化教育、医疗、休闲娱乐、养老康复等设施完全可以与周边其他省区资源共享，既带动周边省区的发展，又可以缓解北京市的人口压力。

　　首都经贸大学城市学院教授张强：

　　从制度衔接上找到突破口

　　北京人口难题根本出路在于“城乡一体化”，应把注意力重点从前十年侧重于户籍、就业、保障、服务等各项制度的单向突破，转到侧重于解决各项制度之间的配套与衔接问题。尤其不应简单地以农民“转非”的办法来改变户籍制度，而应探索现行户籍制度下让农业户籍人口全面进入城市社会服务体系的制度突破。

　　数字链接

　　★2010年3月25日，联合国发布报告称，中国正经历着城市化的重要转型。1980年，中国只有51个城市人口超过50万。从1980年到2010年的30年间，共有185个中国城市跨过50万人口门槛。报告预测，到2025年，中国又将有107个城市加入这一行列。

　　★国家统计局发布的数据显示，截至2009年，全国城镇人口比重达463.59%，城镇人口为62186万人。主要受经济发展水平影响，我国东、西部地区的城镇化水平差异较大。东部地区的城镇化水平较高，西部较低。2009年，我国东中西部城镇化率分别达到57.0%、44.3%和39.4%。