社会保障是全社会共同关注的焦点。农工党中央向全国政协十一届四次会议提交的《关于“十二五”期间加快城乡社会保障一体化发展的建议》(下称“建议”)被列为今年政协“一号提案”。在新华网、人民网等各大网站组织的两会“热词”调查中，“社会保障”也以绝对优势排在网友热议话题的首位。发改委副主任徐宪平6日表示，今后五年要建立健全覆盖城乡的社会保障体系，既要做到“新农保”在农村实现全覆盖，还要推进机关、事业单位的养老保险改革，实现城镇基础养老金全国统筹。

　　接受《经济参考报》记者采访的代表委员们表示，历史原因导致我国社保制度高度“碎片化”，形成了城市与农村分割、私人部门与公共部门分立的局面；建议国家在对现行制度进行调整和完善的同时，及早出台国家战略规划，逐步建立统一的国民基本养老保险制度。

　　契机

　　发展转型倒逼社保改革

　　社会保障无疑是今年两会的热点。农工党中央的提案认为，目前，我国以身份为标准的社保体系，继续固化了城乡二元结构。城乡居民社保待遇差距较大，乡村地区社保覆盖率不高，城乡社保还存在许多“制度空白”。

　　民盟提交的《关于完善农村养老保险体系建设的建议》的提案认为，养老保险体制存 在 “ 参 保 率 低 ” 、 “ 缺 乏 地 方 财 政 支持”、“缺乏资金管理力度和城乡统筹”等一系列问题。

　　全国人大代表王庆粉在《关于进一步完善城乡弱势群体社会保障政策的建议》中指出，目前我国社会救助机制不顺畅，民政、劳动、工会、扶贫、残联等多个部门由于政策和制度相互衔接不够，使各种救助资源不能有效整合，导致重复救助和救助遗漏。

　　在许多接受记者采访的代表委员看来，完善的社保制度是维护社会和谐的稳定器和解决社会公平问题的均衡器。但在城乡二元结构影响下，我国社会保障制度呈现高度“碎片化”，不仅容易造成各类人群对养老金待遇的相互攀比，不利于社会的和谐稳定；还给转变经济发展方式带来较大障碍，不利于拉动内需。

　　“构建和谐社会必须通过健全社会保障体系才可以实现。”全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成认为，“现实中的差距、矛盾、利益冲突以及各种社会问题，直接或间接与社会保障制度不健全相关。而且，现实中的社会保障制度确实残缺不全，本身存在不公，正在衍生出新的社会问题。所以，加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系具有必要性、紧迫性。”

　　社保研究专家、中国社科院拉美研究所所长郑秉文认为，社保制度不单单是社会政策和社会问题，同时与经济政策和经济问题相辅相成，关系到经济发展后劲和长效机制问题。

　　全国人大代表、中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉也持类似观点。他曾表示，根据大量家庭数据估计，如果能为最低收入人群提供医疗、失业等方面的保险，在收入不增加的情况下，他们的消费也会大幅提高，“我们的测算结果是，仅仅给20%的低收入群体增加一项社会保障，他们就可以增加100亿元消费。”

　　国外经验也支持学者们的判断。美国1935年通过《社会保险法案》，并建立运转 至 今 的 社 保 体 系 ， 在 相 当 程 度 上 就 是1929至1933年经济危机的结果。当时，经济危机严重削弱了美国居民的消费能力，1929年私人消费为5939亿美元，到1933年降到4848亿美元。1933年，罗斯福就任美国总统，大刀阔斧实行“新政”。1935年通过《社会保险法案》，1936年社保制度正式运行，1937年美国私人消费水平就回升到6297亿美元，1940年攀升至6880亿 美 元 ，1945年 达 到8084亿 美 元 。 从1947年至今，美国私人消费支出占G D P比重始终在60%以上，成为拉动经济增长的一个重要引擎。

　　现状

　　“碎片化”成体制之痛

　　“我国现行的养老保障制度体系，总体上处于一种‘碎片化’状态，过度分割、杂乱无章、漏洞巨大，这是现阶段这一制度建设面临的最紧迫问题。”郑秉文说。

　　据了解，我国不仅有城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位退休养老制度，各地还有形式各异的农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险、村干部养老保险、老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等，过度分割的格局造成社保制度的“碎片化”。

　　“碎片化”造成的最直接影响是各类人群退休待遇不公。在人民网的调查中，有网友表示，“退休待遇双轨制是最大的分配不公。为什么同等学历、同等职称、同等职务、同等技能、同等贡献的人们，退休后不能得到同等待遇？为什么企业退休人员比政府机关和事业单位同等资职退休人员的退休金低两至三倍？为什么农民的养老起步待遇仅为每月55元？差距之大，实在是绝无仅有！”

　　“‘碎片化’除了导致退休待遇不公，还容易造成中央财政持续加大支出。”首都经贸大学社会保障研究中心副主任朱俊生解释说，因为待遇低的群体势必攀比待遇高的群体，促使财政支出不断攀高，为中央财政带来压力。

　　此外，制度“碎片化”还直接导致各地养老保险费率负担轻重不一，进而损害市场经济的公平环境，而且影响劳动力的自由流动，直接阻碍全国劳动力市场的统一；因基金不能统收统支而直接导致部分地区养老保险基金结余和全国范围内财政补助同时存在，资金无法调剂使用，严重损害了基本养老保险制度的健康、持续发展；“碎片化”还是造成流动人口养老保险权益丧失和农民工大规模退保等现象的根本原因。

　　专家分析指出，不解决制度“碎片化”问题，就不可能真正获得解决现阶段劳动力市场不统一、劳动者养老保险权益受损、养老保险费率总体偏高、各地负担轻重不一以及制度自身难以健康发展等问题。

　　“因此，实现制度统一和全国统筹，不仅是推进并完善基本养老保险制度的治本之计，而且已经刻不容缓。”郑功成说。

　　目标

　　本世纪中叶实现制度统一

　　根据国际社会保障协会(ISSA )的统计，全球大约已有170多个国家和地区建立起不同程度的全民养老制度。从国际趋势来看，覆盖率较高、体系较为成熟的国家的养老保险大都采用统一制度和全国统筹模式。

　　全国人大常委会副委员长华建敏近日参加“中国社会保障改革与发展战略研讨会”时指出，对于我国社保制度“碎片化”问题，现在是时候进行系统设计了，要从以往弥补制度缺失转变到循序渐进建立起长效机制上来。

　　对此，许多学者提出了各种政策上的建议。有人主张重构当前的社会养老保险制度，打破城乡界限和职业界限，跨越户籍制度的樊篱，建立基于国民身份的单一基本养老保险制度，即全国一个制度、一种规则。

　　由郑功成担任总负责人、数百位专家学者与各级官员参与研讨的中国社会保障改革与发展战略研究项目，从全局与长远的发展视角，分析了中国社会保障改革与制度建设所面临的形势、挑战与任务，并于近日发布中国社会保障改革与发展战略，描绘出我国社会保障到本世纪中叶的发展战略蓝图。

　　据了解，该战略分三步完成。简单来说，到2012年，我国将形成职工养老保险制度、公职人员养老金制度、农民养老保险制度、农村五保供养制度、城乡居民老年津贴制度、优抚制度等多元制度结构以及覆盖全民的养老保障体系，在制度层面上实现人人享有或者可能享有养老金的初级目标；到2020年 ， 在 对 制 度 进 行 适 度 整 合 的 基 础上，形成完善的公职人员基本养老保险制度、职工基本养老保险制度、农民基本养老保险制度和城乡老人津贴制度等构成的“三险一贴”型制度结构，覆盖全体国民，实现人人较公平地享有养老金及相关服务。到2049年，进一步推进制度整合，建成以国民基本养老保险(或者统一的国民年金制度)为主体的多层次养老保障体系，覆盖全体国民，实现人人享有体面的老年生活。

　　“该战略目标，从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，积极稳妥、循序渐进地推进社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，在本世纪40年代末迈向中国特色社会主义福利社会。”郑功成说。