特大城市的人口问题是世界城市化进程中一个令人棘手的问题。近年北京城市人口规模持续高位攀升，人口的过快增长严重影响了北京的可持续发展，形成了交通拥堵、就业紧张、住房困难、水资源紧缺、环境污染等城市问题。日本东京作为世界级的国际化大都市，在其经济高速增长期也曾伴随城市化的快速推进，面临过与北京现在相类似的人口问题。面对严峻的人口膨胀问题，东京政府在不限制人口和劳动力自由流动的情况下，从城市发展战略高度出发，采取多种行之有效的政策措施引导和疏散人口，取得良好效果，其经验值得借鉴。

    北京市和东京都的人口规模变动均与经济增长、城市化历程相吻合

    通过数据比较（见下表）可以看到，北京市总面积是东京都面积的7.6倍，中心城区面积则是东京都中心城区的2.2倍；北京市目前人口总量也大大超过东京都人口总量，但北京的每平方公里人口密度不如东京。因此，与东京相比，北京市拥有更大的发展空间。就城市发展空间而言，京津冀都市圈（京津冀都市圈规划尚未正式出台，京津冀都市圈的构成大多按“8+2”模式，即包括：河北省的石家庄、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、张家口、承德共8个地市以及北京、天津两个直辖市）的人口总数高于东京都市圈，但其经济规模、人均GDP和圈内城市发展水平均和东京都市圈有较大差距。京津冀都市圈的合作尚处于启动阶段，北京的人口流入压力很大。

    数据显示，北京市和东京都的人口规模变动均与经济增长、城市化历程相吻合。东京都人口发展大致经历了恢复增长（1945年-1955年战后复兴期）、快速增长（1955年-1970年经济高速增长期）、稳定增长（1970年-1990年经济稳定增长期）、负增长（20世纪90年代后经济泡沫期和逆城市化时期）、缓慢增长（90年代后期“再城市化时期”）五个阶段。我们在结合多方统计数据及相关研究成果后，发现北京市人口发展可分为波段推高（新中国成立-50年代）、低位徘徊（60年代）、小步回升（70年代-80年代末）、快速增长（90年代以后-现在）四个阶段。由此可见，日本东京1955年至1970年和北京90年代以后至2010年的人口规模演变状况较为近似，东京1955年至1970年的经验尤为值得借鉴。

    东京与北京人口迁移状况之比较

    东京人口迁移模式的改变，主要受日本产业结构的调整及“产业空洞化”和世界城市化发展的影响。东京人口迁移变动主要经历了两个比较完整的周期。第一个周期自1955年开始到1975年结束，大约持续了20年。这一时期是东京的经济高速增长期和人口的急速膨胀期，一直表现为人口净迁入，大致到1960年代初期先后达到最大值。人口、劳动力的集中，使地价上涨、环境恶化、生活成本增加，从而抑制人口入迁并使之逐渐减少，特别在1970年代中期东京都市圈的人口迁移几乎停滞，净迁入规模趋近于零值。第二个周期是1970年代末期开始到1990年代初期结束。这一周期是日本经济的产业升级阶段，东京都内出现了大企业集聚、金融信息产业从业人员集聚、制造业比例大幅度降低的现象，因此与第一周期相比，该周期持续时间较短，净迁入规模小，且人员素质普遍较高。1990年代中期以后，日本似乎又进入一个新的仍以东京“一极集中”为主要特征的人口迁移周期。总体而言，东京人口迁移的变化相对平缓，东京的净迁入呈现萎缩趋势。在迁移自由的市场体制下，人口迁移系统具有自动调节的作用。

    北京是一个典型的移民城市，其人口发展阶段、变动曲线与北京市人口政策、户籍制度演变高度相关，人口迁移呈现频繁、不稳定的特点。20世纪90年代以前，北京常住人口增长以自然增长和户籍迁移增长为主，人口流动的数量、性质和方向受行政手段干预。90年代以后，随着改革开放的深入和城市化的快速推进，户籍迁移制度由强化、弱化到渐失，外来人口大量涌入，北京常住人口出现以下变动特点：一是北京常住人口增长速度屡屡打破规划目标。二是外来人口增长逐渐成为北京市常住人口增长的主要因素。三是流动人口在京滞留时间明显延长，流动人口不流动、常住化倾向日益明显。四是流动人口来源地广泛、中青年居多、就业结构以第三产业为主，其中从事批发、零售贸易、餐饮业者、社会服务业流动人口比例较高。五是流动人口中农业和非农业户籍人口受教育程度存在前低后高的状况。六是流动人口地区分布呈现高度不均。首都功能核心区的流动人口密度最大，而城市功能拓展区的流动人口规模最大。

    东京应对城市人口问题的主要经验

    对于城市人口的引导和疏散，日本东京是把人口问题放在城市发展战略的高度进行统筹考虑的。伴随着东京战后重建、城市迅猛发展，各种“大城市病”应运而生，其中由于人口膨胀带来的种种问题就是“大城市病”的一种集中体现。控制城市规模还是发展特大型城市一度成为让东京的城市管理者头疼的两难选择，在经济高速增长的环境下，发展特大城市的观点一度抢得先机。但在东京筹备1964年奥运会的过程中，东京的发展思路跳出了“控制还是发展——非此即彼”的狭窄框框，开辟了一条崭新的发展之路：变被动为主动，从一味关注城市规模转向关注城市布局。通过优化升级产业结构、开发城市副中心和新城、建设大都市圈等一系列举措，把人口数量与促进城市发展，提高城市生活性功能结合起来，有效促进了人口的流动和合理分布，控制和优化了东京都的人口规模和结构。

    经验一：调整产业结构，带动城市人口规模、素质、布局的优化

    产业结构是影响人口规模、人口素质和人口空间布局的重要因素。东京产业结构经历了从城市化初期的劳动密集型向资本、知识密集型逐步过渡的过程。

    1955至1970年间，由于钢铁、造船、机械、化工和电子等产业的迅速发展，东京都地区积聚了大量的制造业企业为主的第二产业就业人口。人口数量的快速增长曾给东京的住房、交通、环境、能源等造成很大困难。为此，东京都政府通过制定东京圈基本规划，实施《工业控制法》等，使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业在东京高度聚集，一方面增加了地区生产总值和人均地区生产总值，另一方面也大大降低了东京城市的人口总量。

    经验二：建设城市副中心和新城，直接缓解中心城区人口压力

    相对于伦敦、纽约、巴黎等国际大都市在城市高速发展过程中纷纷错失转变城市“单中心”城市结构的机遇，东京较好地把握了时机并有计划地实施了城市“多中心”发展战略。设立副中心和新城成为东京疏散城市中心区人口和功能的关键性措施。

    首先，东京分阶段实施了副中心战略。为减轻办公和商业活动对市中心的压力，平衡城市土地利用强度，东京于1958年、1982年和1987年分步骤分阶段实施“副中心”战略，使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能，逐步形成了“中心区－副中心－周边新城－邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。

    第二，注重依靠轨道交通引导副中心发展。在建设副中心的同时，日本东京也很重视交通网络体系的建设。首先修建一条环市中心铁路，依托各交通枢纽将各副中心串联起来。然后再以各副中心为起点，修建众多呈放射状、向近郊或邻近城市延伸的轻轨线，并在线路末端发展新的中小城市和工业中心。经过多年的建设，东京大都市圈现有280多公里地铁线，铁路近3000公里。轨道交通系统每天运送旅客2000多万人次，承担了东京全部客运量的86％。在早高峰时的市中心区，有91％的人乘坐轨道交通工具。

    第三，20世纪60年代以来，日本政府一直在税收等政策上向副中心、新城倾斜，加强基础设施建设，扶持中小企业发展，促进城市人口向这些区域流动，避免过度集中。