凤凰国际智库“城市改变中国”——中国城市发展报告

    二十一世纪的中国社会是属于城市的时代。这不仅是因为，中国社会正在经历人类历史上史无前例的城市化浪潮，也是因为城市化将对自古以来就深浸于农耕文明之中的中华民族，进行从生产生活方式到观念、精神世界的深刻重构。

    城市如何发展，城市如何建设，正在成为中国社会最重要的时代议题。中国的城市化已经成为了区域经济增长的火车头，并成为中国奇迹最重要的支撑。自改革开放以来，中国城市化发展速度是同期世界城市化平均速度的2倍左右。中国现有超大型、特大型城市32个，其中东部16个、西部6个、中部10个，基本覆盖全国。未来十年内中国的城市人口可能达到9 亿，占全国总人口的70%，在2030年之前，中国预计将有221座百万人口城市，约10亿人口生活在城市圈里，而整个欧洲现在才仅有35座百万人口大城。中国城市发展已经到了一个新的历史阶段，未来城市规模和数量将远远超出其他国家。

    2015年12月20日至21日中央城市工作会议在北京举行。习近平在会上发表重要讲话，分析城市发展面临的形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。在讲话中论述了当前城市工作的重点，提出了做好城市工作的具体部署，并作总结讲话。

    时隔37年，中国再次召开中央城市工作会议，在“建设”与“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。中国城市发展得到了国家的高度重视。

    在这样的历史背景和时代主题之下，凤凰国际智库推出《“城市改变中国”——中国城市发展系列报告》，盘整城市发展的典型案例，树立新的标准，为中国新型城市的发展提供必要参考。

    中国城市的发展阶段与未来走向：重量与重质相平衡

    中国的城市发展方针策略的演变大致经过了四个阶段，即重点建设，稳步前进阶段；控制大城市规模，发展小城镇阶段；严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极建设小城镇阶段；逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路阶段。这四个阶段的产生，主要来自于三个方面作用力的合力：

    其一是城市化的普遍规律在起作用。在早期的城市发展当中，工业化、集约化的现代经济是中国城市化的根本动力，与之相伴的则是大量人口从农村地区向城市地区流动，工业园区的快速扩张、城市面积快速膨胀的社会现象。而在城市化率30%～70%的中期加速阶段，城市化发展不仅成为了推动中国社会进步、经济增长的重要手段，而且也成为了优化经济结构、推动经济和社会发展、促进政治稳定、民生进步和环境可持续发展的关键因素。

    其二是中国社会所具备的具体现实条件与所处的具体历史情境对城市化进程的影响。城市化并不是一个简单的提升城市人口比重的问题，城市和城市化发展的持久动力，主要来自于城市包括农村地区的广大腹地与改革开放带来的全球市场。因为城市和城市化的发展，主要依赖于城市基本产业的发展。而城市基本产业的发展所需要的能源和原材料都主要依赖城市以外包括农村地区的广大腹地及国际市场提供，其生产的产品和服务也主要是提供给城市以外包括农村地区的广大腹地和国际市场消费。没有包括农村地区的广大腹地与国际市场提供能源和原材料及消费其产品和服务，城市和城市化就不能持续发展。

    中国城市体系的合理化必须以生产要素自由流动为前提，以企业自主选址和劳动者自由迁徙为条件，以集聚效应和拥挤效应之间的权衡为机制。具有不同的地理、自然、历史等条件的城市，其城市功能以及最大化劳动生产率的最优规模都各不相同。中国的城市化发展最优目标，不是形成千篇一律的单一化城市发展，而是形成不同规模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同发展的多元竞争性城市体系。

    其三是城市管理者对于城市发展的战略设计与政策推动。中国的城市化进程，从来就不是一个完全自然自发的过程。从改革前的三线工程到改革后的小城镇建设，无不体现着中国的最高决策层、城市管理者对于中国城市化战略的设计与判断。尽管这其中不乏争议性的政策，但总的来说，这种集中力量办大事的发展逻辑，却是中国城市实现跨越式发展的公开的秘密。市领导是中国城市发展中最核心的生产力，一个城市有了好的领导，有了正确的思路，就会蒸蒸日上、百业兴旺，而反之则会让城市发展错过历史机遇，呈现出百业萧条、死气沉沉的局面。

    从大的战略视野来看，中国的城市发展将在三方面合力的共同作用下走向一个重量与重质相平衡、市场经济与行政指导相统一的新阶段。一方面，“城市化战略”作为21世纪中国实施迈向现代化第三步走的重大措施之一，始终得到中国政府的高度重视。未来20年是中国社会经济发展的关键战略机遇期，随着国家综合实力加强、现代化步伐的加快，中国城市快速扩展和促进城市现代化的进程也将保持强劲的势头。另一方面，城市化初期积累下来的“城市结构失衡”、“城市化水平不高”、“人口流动不畅”等一系列城市病，也将在未来的二三十年中得到针对性的处置。中国城市发展将表现的更为理性、克制与谨慎，城市管理者的施政方针将会更多地从对总量增长的重视转移到调整城市结构、优化城市化水平上来。

    中国城市的发展特点与瓶颈：城市病已到不得不治的时候

    现阶段中国城市化的特点呈现出四个方面的特点:

    第一个是发展速度快。这个快不仅意味着城市面积扩张快、城市经济发展快、城市人口流动快，而且也意味着城市产业变化快、城市结构调整快、城市矛盾增长快。一些地方新城建与产业园遍地开花，带来了超前发展的巨大阵痛。一方面新城新区建设数量过多，规划面积和人口普遍超过现实。与新区的辽阔面积形成对比的是，新建城区的人口数量偏少，远低于规划人口。新区人口规模偏小，直接制约了交通、水电、信息、垃圾处理等基础设施建设，同时导致已建成基础设施的利用率低下。很多新城区的过度建设导致城市缺乏足够的人口和产业进行消化，从而出现类似“空城”、“鬼城”的现象。而另一方面，大量产业园投资又依赖政府负债来实施，结果造成投资大、产出低、负担重的局面。

    第二个特点是超大城市与中小城镇两级分化严重。由于历史原因，中国的区域经济和城乡差别一直存在，在城市化进程迅猛发展的今天，这种差异也越来越大。尽管改革开放以来，中国总体上提倡积极发展中小城市及小城镇，但市场和城市规模效益的作用，以及改革开放过程中的政策供给的不均衡性，使得各种优质资源主要向大城市特别是北京、上海等超大城市集中的过度配置，不仅吸引人口过度集中和增长，造成这些城市交通拥堵、环境恶化等“城市病”，而且这种以超大城市为中心的城市化的快速发展，对以农村为依托的中小城镇建设造成了釜底抽薪的效应，农村资本和大量青壮年劳动力被吸引流向城市，从而造成了中小城镇资金短缺、老弱病残劳动力比重较高、公共服务贫乏落后的局面。

    第三个特点是集群化趋势。中国的城市化逐渐出现了集群化趋势。当前，集群化主要有两种表现形式：一是城市群，即由若干个城市构成城市集群，如长三角城市群、珠三角城市群、渤海湾城市群；二是城市圈，即以某一大城市为核心、由若干个城镇构成的城镇集群，如上海城市圈、深圳-香港城市圈、北京城市圈等。中国人多地少的国情，决定了城市化空间格局无法有更大的外延，集群化已成为中国城市化的一个基本趋势。

    第四个特点是城市病严重，转型压力大。由于城市的无限扩大，城市人口的迅速增长，在许多城市出现了城市规模不足、城市资源利用效率较低下的现象。这导致出现了城市环境质量下降；公共交通拥挤；居民住房紧张，绿化面积小；城市就业难度加大，失业人数增多；城市贫困人口上升，城市的生态环境有待改善等所谓的“城市病”。中国的城市病概括说来有两个方面，其一是自然资源意义上的城市病。城市生态环境恶化及资源消耗对中国城市化的压力。中国城市化水平的高速发展给城市环境带来了巨大的压力，从而产生了一系列的生态问题。全国城市生活污水处理率平均仅为32%左右；全国城市生活垃圾无害化处理率平均约为58%。空气质量差、饮用水水质不达标及机动车污染等问题直接影响城市居民的生活质量；耕地流失严重，土地压力将增加；主要河流和湖泊受到严重污染，水土流失面积超过国土面积的三分之一。经济增长的环境资源压力已经达到了极限。其二是城市治理意义上的城市病。理想化的城市化进程，应该是城市非农产业应与农业生产相协调，土地城市化应与人口城市化相适应；城市非农产业与农业生产相协调，人口城市化与劳动就业结构的工业化、非农化达到一个平衡。但中国城市化的跨越式发展却注定难以实现这种平衡，也因此深陷多重矛盾，具体表现在：一方面，人口向大城市流动的趋势和大城市户籍制度趋紧的矛盾。应该推进的人口城市化仍长期受到制约，应该控制的土地城市化却如脱缰之马，人口城市化严重滞后与土地城市化超常发展并存。半城市化为乡城迁移人口城市化的主要形态，已造成社会不平等及家庭分离等若干重大社会问题。另一方面，一些地方政府仍然保持着城市化初期的治理惯性，倾向于依赖行政手段，而不是市场机制，来指引城市化过程，从而不能充分适应快速变化的中国城市，导致城市化政策和多元利益分化的城市现实之间产生了大量矛盾。

    未来20年，中城市发展的关键词已发生巨大变化

    在经过了快速增长的城市化发展初期之后，中国的城市管理者以何种思路来应对城市化发展中期的挑战，已经成为了未来中国城市发展的关键。党的十八大以来，习近平总书记在多个场合对中国城市发展做出了重要的指示。基本可以概括为：以“尊重城市发展规律”为前提科学规划城市空间布局，统筹规划、建设、管理三大环节，遏制“摊大饼”式发展，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。这也意味着中国的城市发展应该在未来20年里实现三个平衡。

    第一个平衡是大城市与小城镇之间的平衡。现代经济增长中，集聚所产生的规模效应对于第二、三产业发展均有推动作用。特别是当经济高度开放的时候，接近沿海大港口意味着接近国际市场，而接近区域性的大城市则意味着接近国内市场，小城镇的增长速度取决于它到沿海大港口和区域性大城市的距离。也就是说，不能人为地割裂大城市和中小城市的经济增长。靠行政性的力量以削弱大城市的增长来促进中小城市的增长，其结果可能是对中小城市的增长也不利。促进超大城市与中小城镇平衡的关键，在于大力发展区域中心城市。在中国城市发展的金字塔中，壮大承上启下的“中产阶级”。

    中国地域广大、各地方差异性巨大，理性的政策设计者应该将中国城市的发展视作一个有机联系的整体系统，并力争实现多点开花、以点带面的结果。在城市化进程中的规模设计中，应统筹考虑城市大中小分布的系列谱和不同规模城市的“生态位”，不能人为地强调只能发展城市体系中的大或小的部分，而应当进一步调整全国城市布局，优化城市功能和加强产业转移力度，放大城市扩散效应，塑造带动区域经济发展的龙头。比如珠江三角洲地区建立以广州、深圳为核心的城市群，在长江三角洲地区建立以上海、南京、杭州为核心的城市群，在环渤海地区建立以北京、天津、青岛为核心的城市群，从而实现超大城市与中小城镇发展的动态平衡。

    第二个平衡是城市经济发展与经济结构的平衡。在早期的中国城市发展当中，重计划轻市场、重第一产业、轻第二、三产业，重GDP轻创新的现象比较突出。这种大政府模式在带来了大发展的同时，也严重地扭曲了城市经济的结构，异化了城市发展的内核，在一定程度上造成了重速度、轻质量、高投入、低效率的大跃进运动式的城市化发展。要解决这一问题，关键就在于通过明确政府职能、深化市场改革，来调整优化城市经济结构，促进城市经济升级，鼓励大众创业与万众创新。政府把城市化作为实现现代化的重大战略和推动经济增长的持久动力无可厚非，但前提是一定要遵循其自身的发展规律。遵循城市化自身的发展规律，就要减少政府行政干预，发挥市场的作用。

    第三个平衡是城市物质文明与精神文明之间的平衡。城市虽然通过集聚经济和规模效益成为创造物质财富的经济中心，但随着人类社会的发展，对于环保、和谐、幸福生活的追求已经成为大多数社会成员的共同意志。一个社会能否持续稳定的发展亦取决于其发展模式能够在多大程度上满足人民的这一要求。这就要求当代的中国城市，必须在环保城市、智慧城市、和谐城市上下足功夫，从而实现城市物质文明与精神文明的协调发展，塑造出健康向上的城市精神与绿色智慧的城市环境。

    正是基于这三个方面的平衡，中国城市的发展可以概括为：经济活力、宜居城市、智慧城市、开放城市、一带一路、城市化水平、创新水平等关键词。这些关键词的意义在于，它们能够为研究、判断中国的城市发展提供最为符合这一时代的视角。也正因为此，凤凰国际智库的“中国新型城市发展报告”对于中国城市发展的盘点，也将围绕这些视角展开。考虑到，中国的城市化是人类文明史上最为波澜壮阔的篇章之一，任何的盘点都只能提供一个有限的认识。凤凰国际智库要做的和能做的，是在诸多有限当中，提供一些相对合理的视角，从而让历史浪潮中的人们，能够更清晰地感受到伟大时代的脉搏。