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“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这是新型城镇化下市民对生活的一种期许，也被写进中央城镇化的规划文件。从期许到决策，人本与经济并举，给了城乡规划一种新的思路。 作为“政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”的城乡规划，在梅州市面临多方外部条件的深刻变化时，需要以新思路、新想法去解决新的问题。 市城乡规划局局长史斌斌说，梅州的城乡规划工作要广纳良言，更要独立见解，务求体现个性；要借鉴国际经验，更要符合市情，务求体现客都魅力；要埋头规划创作，更要主动沟通，务求体现民意。 市委、市政府明确梅州市新型城镇化的发展战略，今年由市城乡规划局开展一系列学习和考察活动，为城市“三规合一”工作打基础。为了加强对地下管线的建设，解决“马路拉链”问题，促进城市空间集约化利用，梅州引进了先进的地下综合管廊建设理念，为城市的规划提供指导和借鉴。   撰文：黄思华 黎为科 “三规合一”篇 “三规合一”实现“规划一张图” 《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中提到，要“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’。”为了助力梅兴华丰产业集聚带的发展，梅州计划落实完成一套运行机制、“一张图”、一个平台、一张表格。 探索机构改革 打破部门壁垒 现行体制下的地方政府部门间权益分割，是造成“三规失衡”的制度原因。从实施情况来看，国民经济和社会发展规划、城市规划和土地利用规划三者虽然在城市空间布局上有越来越多的交集，但是还存在着很多互不协调和矛盾之处，给规划的实践过程造成困难。各个部门没有形成统一的信息通道，在落实土地空间时，各自的规划之间会经常冲突。不同类型规划各自为政，规划体系形成断链，规划实施信息无法及时反馈，规划编制与实施无法相互促进；规划编制部门对用地、市政、建设方案的管理无法及时跟进指导，规划实施无法评估，造成项目难以落地、审批效率低下。 城市规划作为一个公共管理事务，要明确为什么要管理，要明确城市设计的事权，要有独立思考。我国的“三规合一”相关工作大致经历早期探索期、试点推动期、政策支持期三个阶段。 2015年初，广东省在总结广州、云浮、河源等市“三规合一”的基础上，制定了《广东省“三规合一”工作指南（试行）》，指导全省各地开展工作。而云浮、厦门两市的“三规合一”对于梅州有很好的借鉴意义。市城乡规划局会同市发展和改革局、市国土资源局组成考察组，分别于今年8月17日至19日、8月31日至9月2日到云浮、厦门两市学习考察，与云浮市规划编制委员会、厦门市城市规划委员会等单位进行了座谈，并实地考察厦门市行政服务中心，现场观看“多规合一”建设项目综合审批系统演示。 如果能实现“三规合一”，最突出的效果就是在行政审批上。整合发改、规划、国土、环保等部门信息资源，搭建一个部门联动的规划空间信息平台，审批从“串联式”变为“并联式”，各部门互相协调，形成从政策制定到规划设计各个层面的整合化平台，更好地使规划服务民众。 开展试点 让城市数字化 “三规合一”将成为国家体制创新和空间治理的重要突破口。我国的“三规合一”目前已基本形成了三种主要的规划融合模式：概念衔接性、技术融合型和体制创新型。目前，市城乡规划局正在加紧制定“三规合一”工作方案，结合梅州实际，拟以建设江南新城为契机，把江南新城作为推进“三规合一”的试点区域，率先在全市范围内开展“三规合一”试点工作，争取在江南新城规划范围内率先实现“三规合一”，将各项规划整合在一个系统平台，并建立三维空间模型，实现所有地理信息数据和规划成果在同一平台的无缝对接，为城市新城建设、城市管理和科学决策等提供技术支撑服务。通过在江南新城的试点，形成示范效应，为全市各县（市、区）下一步开展“三规合一”工作提供借鉴和参考，进而在全市域范围内逐步实现“三规合一”。 从厦门的案例可以看到，通过收集完整的基础数据，整合规划空间资源，突出底线思考，保护生态、保障民生、划定边界，以国民经济社会发展规划定目标、土地利用规划定指标、城乡总体规划定坐标，确定各类管控界限线，形成统一的“规划一张图”，并借助数字化、信息化的手段，构建统一管理的“一个平台”。 对于梅州来讲，从零开始来做这个事情。首先要搞清楚自己的“家底”，有哪些基础地理信息数据和规划成果，然后通过数据的整理和成果的整合，运用地理信息技术，打造一个统一的平台。 在实现“三规合一”之后，一是能使不同类型规划在同一空间上形成统一共识，相互协调，有利于项目落地实施；二是能有效缩短审批时限，提高行政审批效率。 建设综合管廊是对地下模式的一种转变，也是梅州市的城市“扩容提质”中关于如何“提质”的一个重要内容。但是，在进行地下综合管廊建设之前，应该对城市现有的规划进行审视，适当地调整适应建设的要求，以达到预期的效果。 地下综合管廊篇 地下管线革命 做好城市“里子” 近年来，随着我国城市化步伐的加快，城市的基础设施、市容市貌发生了翻天覆地的变化。但是，伴随着城市道路设施建设与工程改造的增多，却出现了“拉链马路”。“拉链马路”现象在上世纪九十年代前建成的道路中较普遍，症结之一在于政出多门、各行其是。如煤气公司管煤气管道铺设，自来水公司管自来水管铺设，电力部门管电缆铺设。“你方唱罢我登场”，常常是刚铺好又接着挖开。 管廊建设 新城先行示范 建设城市地下综合管廊是国家、省、市加大城市基础设施建设的重要举措。梅州市强抓机遇，市委、市政府高度重视城市地下综合管廊规划建设工作，在2013年5月成立梅州市地下综合管廊建设领导小组；按照今年市政府有关工作会议的专题部署要求，在2015年-2017年三年期间规划建设梅州主城区约100公里（其中梅县新城片区30公里、梅江区江北片区20公里、江南片区50公里）地下综合管廊的建设任务。 城市综合管廊建设费用较高，适宜于土地高强度开发的新区建设，按照功能设计结构形式，因地制宜，道路建设到哪里，管廊就同步建设到哪里，把电力、通信、给排水纳入管廊内，分期分批分段建设。本着重要的公共空间不宜开挖路面的地下管廊规划的原则，市规划局研究城市地下综合管廊的规划布点，结合实际，编制了梅州中心城区地下综合管廊专项规划。 参照广东省提出的“三大抓手”、“扩容提质”政策，推动城镇化，作为粤东西北地区发展的新示范，梅州市的江南新城、芹洋半岛和梅县新城，现处于建设的起步期，结合新区建设去做地下综合管廊建设，实施难度相对来说是较小的，也是最具有示范意义的。 目前，梅州市的地下管廊建设项目已规划布局完毕，正在拟定近几年的建设计划，分区分片落实分解地下管廊建设目标，对江南新城棚改区地下管廊项目进行可行性研究分析，其建设方案正在设计中。 由于不同等级的城市有不同的地下管线用户的需求，对梅州市而言，各种管线的用户需求相对经济发达地区小。因此，省政府结合不同等级城市的实际，计划出台城市地下综合管廊建设技术指引，指导地方综合管廊的规划建设。规划将给水管道、电力电缆、通信管廊和燃气管纳入综合管廊，排水管暂不纳入综合管廊。 地下综合管廊工程是“百年工程”。加快推进地下综合管廊建设，不仅可解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，还可保障城市安全、完善城市工程、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展。 建设综合管廊是对地下管线工程敷设模式的一种转变，也是梅州市城市“扩容提质”中关于如何“提质”的一个重要内容。但是，在进行地下综合管廊建设之前，应该对城市现有的规划进行审视，适当地调整去适应建设的要求，以达到预期的效果。 因地制宜 改造老城短板 地下管网等基础设施是城市的“里子”，但我国目前仍很薄弱，是城市基础设施的“短板”。市委市政府在前期的调研工作中，对省内外20个城市地下综合管廊现状建设情况及规划实施情况进行深入了解，计划落在新建区域。对于新建区域，虽然没有建成综合管廊，但具有实施综合管廊的条件，可以单独增建地下综合管廊。新城还处于快速城镇化的过程，地下综合管廊建设实施较容易，然而老城区则面临着很多问题，实施难度较大。 目前，中心城区地下空间利用仍处于初期阶段，开发深度以浅层为主，大部分在地下10米以下。使用功能主要包括市政设施、人防设施等，利用方式较为单一。梅州城区的电力、通信、排水、燃气等管线都是通过直埋、缆沟等形式布置城市地下管线，通信、有线电视、供电、供水、排水、燃气在新建道路与道路同步建设；建成区范围内各市政管线由各单位自行敷设，尚未建设有综合管廊。 以往的城市总体规划是根据小规模的管线直埋方式而编制的。如今老城区的基本道路已经完善，而预留的空间有限，道路两侧的退缩距离较小，建设地下综合管廊要占用一定的土地资源。并且，如果两旁的建筑离街道太近，没有足够的空间去布设地下综合管廊的地面构筑物（如通风口、投料口、检查口等）的遮挡物，那么不仅影响综合管廊的设置，也会影响城市美观。 由于老城区路幅宽度较小，要逐步对老城区的电缆进行更换，不得不考虑成本与资金来源的问题。一般地下综合管廊铺设要在新建的路段才能进行，而对于老城区只能结合旧棚改造来进行。 城市更新需要新的规划技术和完善的城市更新制度来保证这个过程的顺利进行。地下综合管廊的铺设不是一朝一夕能完成的，同时，它所带来的社会效益却将是长久的。地下综合管廊的实施难度较大，新区在逐步推进，而老城还需要慢慢规划。 解读 “三规合一” “三规”指的是国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划。 “三规”制定的职能部门是发改委、规划局和国土资源局。 “三规合一”是指以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划与土地利用总体规划的衔接，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。 现主要存在着规划管理机制不协调、规划制度体系不健全、编制技术标准不统一、协同管理信息化基础薄弱及公众参与和评估监督机制缺失等五方面的问题，导致三规无法协调。 地下综合管廊建设 地下综合管廊是指在城市地下建造的市政公用隧道空间中，根据规划的要求将电力、通信、供水、燃气等两类及两类以上市政公用管线集中敷设在一个构筑物内的一种现代化、集约化的城市公用基础设施。 地下综合性管廊可分为：干线型综合管廊、支线型综合管廊、缆线型综合管廊。 地下综合管廊能够有效解决城市道路反复开挖、地下空间肆意浪费、市政管线损毁事故频发等问题，还极大方便了电力、通信、燃气、供排水等市政设施的维护和检修。此外，综合管廊可兼顾一定的防震减灾作用。但是，综合管廊建设的一次性投资常常高于管线独立铺设的成本。 (责任编辑：白雪松) |
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