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“城市发展陷阱”是金砖国家地方治理的重大难题。它是根据“中等收入陷阱”引申出来的一个概念，由世界银行提出。指的是当一个国家或地区的人均生产总值达到４０００美元左右，快速发展中积聚的矛盾容易集中爆发，如果不能有效转变发展方式，将导致经济停滞与社会动荡，最终无法进入高收入地区行列。 东莞作为一座有着“现代制造业名城”称号的城市，在其２４６０平方公里的土地上，集聚了超过６０万的市场主体，年生产总值达到５４９０亿元人民币，在中国大中城市中排第２０位左右，进出口总额突破１５００亿美元，在全国排第５位。 东莞的人均生产总值早已超过了４０００美元，并接近一万美元，但仍然面临着经济转型与社会转型的双重压力。归根结底，一座城市发展到一定程度，原有的发展红利就会逐步消减甚至消失，面临着掉入陷阱的危险，城市发展有可能停滞甚至倒退。 一、东莞“城市发展陷阱”难题及其应对 冰冻三尺非一日之寒。与金砖国家中的一些城市一样，东莞面临的“城市发展陷阱”不是一天形成的，经济社会发展的同时，各类问题也在逐步积累，如果不及时化解，就可能产生比较严重的后果。 陷阱１——产业低端化与空心化 东莞应对措施——让转型升级成为发展的新常态 金砖国家大多是发展中国家，许多金砖国家城市早期工业化基础薄弱，缺乏资金，缺乏技术，缺乏市场渠道，只能靠大量引入外资，借助国际资本实现快速的工业化。这毫无疑问会带来城市的快速繁荣，但也可能从一开始就埋下产业发展的一系列弊端：一方面，引进的企业大多处于产业链低端，产品附加值低；另一方面，当城市经济发展到一定程度，逐利而居的产业资本又会寻求搬迁到成本更低的地区，伴随梯度转移而来的产业空心化问题令人警惕。一座城市不能长期处于产业链的低端，更不能让产业、企业成为漂浮的“浮萍”，因为成本一时的变化而随便漂走。 对此，东莞采取了有针对性的措施。首先，针对产业低端化问题，推动企业就地转型升级，从加工制造向技术研发、品牌销售等环节拓展，逐步占领产业链高端。东莞市政府为此设立了１００亿元的科技专项资金，引导支持企业进行技术改造和研发。近三年每年的专利申请和授权量都超过了２万件，科技创新已成为全市发展的重要驱动力。 其次，大力推动品牌建设，全市１３％的加工贸易企业建立了自主品牌，其中收购国际知名品牌４００多个。东莞有一家服装企业，通过改进生产工艺、打造高端品牌，最贵的一件毛衣能卖到１２万元，其附加值远远超过一辆中档汽车的利润。 此外，全市还通过产业链的整合提升，打造了电子信息、制鞋、服装等竞争力较强的产业集群。东莞的电脑整机配套率达９５％，全球每１０双运动鞋就有１双产自东莞，平均每５个人就拥有１件产自东莞的毛衣。针对产业空心化问题，主要是在扶持民营经济、增强内生发展动力的同时，坚持依法行政、优化政府服务、降低企业营商综合成本，以优越的法治化国际化营商环境留住优质企业，并不断以新的先进产业替换旧的落后产业，填补和增强产业梯度转移后的发展支撑，实现“腾笼换鸟”、“凤凰涅 ”。 近三年来，全市为企业减免税费及相关成本超过８０亿元。先后引进投资６亿元人民币或１亿美元以上的重大项目１８８个，总投资达３１７０亿元，全部投产后将释放产值超过１万亿元，相当于再造一个东莞经济。其中智能手机等新兴产业已经形成规模，大家熟悉的苹果、三星，以及中国的华为、酷派、ＯＰＰＯ等公司都在东莞生产，手机出货量约占全球的八分之一。东莞用自身实践证明，转型升级只有进行时，没有完成时，只要坚持不懈地推进，产业低端化和空心化的陷阱是能够克服的。 陷阱２——大量新移民的管理与服务难题 东莞应对措施——逐步推进基本公共服务均等化 金砖国家快速的工业化，形成了大规模的集中生产。仅靠城市原住居民难以满足用工需求，必然要大量引进劳动力。就东莞来说，全市原住居民只有１８０多万，但整个城市的人口超过了１０００万，是中国新移民最多的城市之一。这些劳动力与国际资本的结合，使得城市经济迸发出令人惊讶的活力，但也给城市服务与管理带来了巨大压力。一旦处理不好，就容易产生治安混乱、群体矛盾、贫民窟等问题。 对此，东莞设立了专门的新移民服务管理机构，在加强社会管理、维护城市秩序的同时，积极推动基本公共服务均等化，努力为新移民提供市民化的待遇。 在教育方面，采取积分制的方式，为新移民子女提供公办学位。加上民办学校创造的学位，全市共吸纳义务教育阶段就读的新移民子女６０．９万人，占学生总数的７６．１％。在社保方面，尽可能将新移民全部纳入养老、医疗、工伤保险等保障体系。新移民每年只要缴纳几十元，就可以享受到住院医保年最高支付限额２０万元的待遇，大病医保最高报销额可达５０万元。 当然，受政府财力等因素的限制，东莞目前还不能为所有新移民提供市民待遇。但随着公共服务均等化力度的不断加大，新移民对东莞的归属感正在逐渐增强，庞大的人力资源正逐步转化为对城市发展更有利的人才资源。 陷阱３——快速城市化带来的“城市病” 东莞应对措施——推动组团式新型城镇化 金砖国家快速的工业化，往往伴随着快速的城市化。在此过程中，不少城市都遇到了人口膨胀、交通拥堵、住房困难、环境恶化等“大城市病”。学术界有观点认为，城市化存在两种值得关注的模式：一种是大城市集中扩张模式，另一种是原传统行政区域就地城市化模式。东莞走的是类似后一种的新型城镇化道路。 东莞从市直接管辖镇的特殊行政架构出发，因势利导，形成了市区和２８个镇“一中心、多支点”的组团式发展格局。这些组团之间保留了足够的生态隔离带，通过城乡一网全覆盖的路、电、水、气等基础设施来紧密连接，构筑了市内半小时交通圈，人流物流信息流高速通畅。这种组团式发展模式尊重了原来的乡村区域，能够有效避免单中心城市扩张带来的过度集聚弊病，使城市空间布局更加合理，生产流通更加有序，生态环境更加优良。 东莞目前虽然人口超千万，但与一些同等规模的城市相比，并不显得很拥挤；全市有１６０万辆汽车，但平时较少堵车；房价也只是周边一些大城市的二分之一甚至三分之一。与其他城市相比，东莞市民的工作压力相对较轻，生活相对而言也比较舒适。 陷阱４——工业化对资源环境的消耗与破坏 东莞应对措施——大力推进污染整治和生态建设 纵观全球发展历史，基本上老的工业城市都经历了一个“先污染后治理”的过程，不少金砖国家也不例外。东莞在高速发展的同时，同样面临着生态破坏、环境污染、资源瓶颈等一系列问题。 近年来，东莞上下深刻反思以牺牲资源环境为代价的粗放发展道路，大力倡导生态文明理念，注重发展低碳环保经济，努力实现环境容量饱和基础上的绿色崛起。共投入了５００多亿元，在整山治水、绿化美化、治理污染等方面做了大量工作，尽力弥补生态环境的历史欠账。其中，建立了覆盖市区与每一个镇的污水和垃圾处理系统，较好地促进了污染治理和生态修复。 ２０１３年东莞ＰＭ２．５指标均值在４３左右，空气质量在中国城市中处于中上水平。此外，东莞拥有占全市近一半面积的生态保护区、１６个森林公园、５个自然保护区。全市森林覆盖率３６．７％，建成区绿化率４４．３％，这在金砖国家的工业城市中是比较少见的。东莞被联合国环境署认定为国际花园城市，同时也是中国园林城市和环保模范城市。现在的东莞生态优美，山河湖溪与绿树鲜花交相辉映，就像一座美丽的大花园。东莞用自己的坚持和努力，逐步走出了一条制造业立市与生态发展相互融合、相得益彰的新路子。 二、应对“城市发展陷阱”的几点体会 第一，要处理好产业发展与城市发展的关系。快速工业化和城市化是金砖国家的两大典型特征，应对“城市发展陷阱”的关键在于产城融合。英文单词“ｃｉｔｙ”对应的汉语词汇是“城市”，这形象地说明对一座城市而言，既要有“城”、有硬件平台，也要有“市”、有产业基础。有产业的城市，才有生命力。产业带动城市发展，城市服务产业升级。既不能脱离产业去谈城市化，盲目“圈地造城”，这样的城市将变成建在沙丘上的城堡；也不能只顾发展产业而忽视城市的建设升级，这样会导致城市化水平滞后于工业化进程，无法承载高层次企业和人才的进驻，制约产业层次的提升。 第二，要处理好传统产业与新兴产业的关系。产业的梯度转移和更新替代是正常的经济发展规律。但推进转型升级并不等于简单地淘汰传统产业，或者盲目地发展新兴产业。没有落后的产业，只有落后的技术；没有夕阳的产业，只有夕阳的产品。传统产业生产的产品很多都是生活必需品，永远有需求、有市场，关键是如何转型升级，提高附加值。战略性新兴产业代表着未来经济的制高点，但不能盲目发展，与其他城市同质化竞争。必须立足当地产业基础，选择有比较优势的产业来重点发展，逐步形成新的产业特色。 第三，要处理好保护环境与促进发展的关系。习近平总书记曾说过：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”作为经济学意义上一种有“价格”、可交换的资源，生态环境既是自然财富，又是社会财富、经济财富，对一个地方的发展非常关键。金砖国家只有在坚持生态保护的前提下更好地推动发展，同时利用发展积累起来的财力、经验等，进一步建好生态、造好环境，才能实现经济与生态的有机统一、相互促进。
第四，要处理好政府引导与市场推动的关系。政府和市场是主导城市发展的两大力量。要有效应对“城市发展陷阱”，必须用好政府和市场“两只手”。一方面，政府要以对城市未来发展负责的态度，切实加强顶层设计，引导好产业发展和城市建设的方向。另一方面，应充分依靠市场力量来发挥配置资源的决定性作用，提高资金、技术、人才等各种要素的使用效率，让企业在自由竞争中充分发展，从而激发经济社会发展的活力。 |
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