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党的十八大提出，要走中国特色的城市化发展道路，把推进新型城镇化和城乡发展一体化作为经济结构调整和扩大内需的重大战略举措。吴邦国等中央领导同志视察宁夏时曾指出，宁夏今后的发展可以考虑按一个城市规划建设。为抢抓我国实施新型城镇化战略的大好机遇，借鉴国内城市管理的先进理念和成功经验，地域小、人口少的宁夏应作为一个城市规划建设。 把宁夏作为一个城市规划建设的必要性 宁夏城镇化水平已经超越50%，由农业社会进入到了以城市社会为主体的新的发展时期。国际经验表明，这一阶段的发展特征包括：其一，城市由生产主导型转向生活(消费)型城市，城市发展必须首先满足人的发展需求；其二，由城乡分割转向城乡融合。因此，把宁夏作为一个城市规划建设恰逢其时，具有以下重要意义。 ——有利于推进新型城镇化和城乡一体化协调发展。把宁夏作为一个城市规划建设，能够加速推进新型城镇化和城乡一体化协调发展，促进城市生活方式向农村延伸，实现共同富裕，加速全面小康社会目标的实现步伐。 ——有利于城镇化建设用地的供给。未来宁夏还有120万—140万农村人口需要转移到城市，才能基本完成宁夏的城镇化发展进程，而城镇空间的拓展是农业文明走向工商文明的基本条件。因此，把宁夏的发展作为一个城市规划建设，通过土地确权，构建城乡建设用地公平收购机制，将转移到城市的农村人口的宅基地与农村集体用地转化为城市建设用地，可以确保土地用途管制不变前提下的城市用地。 ——有利于整合优化资源配置和产业布局。可提高产业集中度，加速产业结构优化、升级与发展方式转型的步伐，遏制各地产业结构趋同与市场恶性竞争问题。 ——有利于优化国土空间开发格局。严格按照功能区定位，可形成合理的城镇化发展格局，杜绝城市蔓延扩张造成的浪费现象。 ——有利于推进基本公共服务均等化进程。可促进基本公共服务产品供给向中南部地区和农村倾斜，使宁夏人民共享基本均等的公共服务和经济社会发展成果，缩小区域发展差距。 城市管理体制与宁夏行政管理体制对比分析 我国建制城市分为直辖市、省辖市、地?州?辖市等三个层次。直辖市作为省级城市，其行政架构及职能设置有别于一般省(区)，行政层级相对较少，城市规划、城市建设、城市管理、公共服务和社会管理等职能相对较强，这对宁夏作为一个城市规划建设的行政架构设计具有一定的借鉴意义。 一是直辖市政府机构中均设有综合规划管理部门，突出规划管理职能。而宁夏政府机构中缺少综合规划管理部门，容易造成行业、部门、区域规划重复和规划打架的情况，导致低水平重复建设和资源浪费。 二是直辖市政府均设有教育委员会和科学技术委员会，都相对重视教育、科技等基本公共服务的供给与综合管理。而宁夏政府在教育和科技等领域以厅级部门设立，没有设置专门的综合协调委员会。 三是直辖市政府更加注重社会建设和管理，北京市还单独设立了社会建设办公室。而宁夏回族自治区层面的市政市容、园林绿化、社会管理等专门机构缺失，职能分散。 四是直辖市政府都比较重视外向型经济和金融业发展，在政府机构设置中均设有口岸服务办公室和金融服务办(局)。而宁夏在机构设置中以二级局或厅局内设处室的形式设立金融办和口岸办。 五是直辖市政府的综合管理委员会设置相对较多，专业管理部门设置较少，有利于综合管理与协调工作，北京和重庆均有12个综合管理部门，上海有9个，而宁夏仅有4个。 六是直辖市政府管理层级最多为三级，而宁夏的管理层级为四级(自治区—地级市—县—乡镇)，行政层级比直辖市多一级，其行政成本较高。 把宁夏作为一个城市规划建设的对策建议 把宁夏作为一个城市规划建设，是宁夏深入实施“内陆开放型经济试验区和综合保税区建设”的迫切需要和主要抓手，也是推进新型城镇化、统筹城乡一体化发展和实现与全国同步建成全面小康社会的必然选择。把宁夏作为一个城市规划建设，必须在深化改革上下工夫、在转变政府职能上求突破，必须在顶层设计上下工夫、在体制机制创新上求突破，在加快发展上求实效。 第一，成立宁夏回族自治区规划领导小组，统一协调领导全区规划工作，统筹全区各类规划推进落实。首先推进自治区国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城镇发展总体规划三项重大规划叠加在一张图纸上，实现“三规合一”；其次建议宁夏城乡建设厅尽快研究制订“村庄发展规划”，并叠加在同一图纸上，“四规合一”实现宁夏国土空间的全覆盖。完善规划立法，宁夏项目审批与落地必须严格以规划为依据，彻底解决规划相互打架，以及由此引发的产业同质恶性竞争现象。 第二，重新梳理、完善“十二五”各项规划，明确区域功能定位，使各业发展各得其所。随着主体功能区规划的实施以及宁夏“内陆开放型经济试验区和综合保税区”建设的推进，宁夏发展条件将会发生较大的变化，加之新一届政府目标的确立，必须重新梳理、完善“十二五”各项规划。建议按照宁夏主体功能区规划确立的功能区定位，明确未来不同时段全区建成区控制面积与城镇化水平，将建成区面积根据各地城镇化发展水平分解到各市县，控制铺摊子、建新城，切实促进城市功能逐步由生产主导型向生活主导型发展，以适应人的发展需求。明确产业园区布局及其各园区产业集中度水平，实现全区的组团式发展，切实遏制产业同质以及由此引发的盲目扩张与恶性竞争。 第三，推进省直管县改革，全面实施自治区直管县。全面深化宁夏直管县改革，力争到2015年各项职能在全区统一实行省直管县体制。突出地级市城市管理职能，促进城市经济社会发展，辐射带动区域经济加快发展。五市管辖范围只覆盖现有城区建制，保留地级市职级待遇，县级主要领导职级可高配半格。 第四，稳步推进大部门制改革。在宁夏直管县改革基础上，五市推进大部制改革，突出城市管理职能，大力整合部门职责，积极推进“大交通”、“大文化”、“大卫生”、“大城建”等大部门制改革，加快推进内陆开放型经济试验区建设。减少涉农机构和部门，更好地服务城市经济和社会管理。 第五，加快宁夏同城化步伐。进一步加强城市基础设施建设步伐，建成沿黄城际铁路快速通道，开通沿黄城际公交。加快推进义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障等一体化、一卡通进程，全区实现通信区号、119火警、110匪警、120救护的统一与归一管理，实现金融同城结算、旅游景区一票制。 第六，进一步完善公共财政体制，确保财权与事权的对等。根据各级政府事权范围调整和规范地方收入结构，扩大地方税收收入分成比例，参照重庆、海南两地财力分配比例，建议按自治区级25%，市县级75%的比例分配财力。
第七，推进以放开户籍为重点的制度创新，加速新型城镇化进程。分步推进户籍制度改革，1—2年内剥离户籍制度的福利分配功能，在县城与小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3—5年内全区城市户籍制度全面放开，实施城乡一元化的居住证登记管理制度。在户籍制度改革的同时，完善相关公共服务及社会保障制度，解决农民工面临的子女教育、医疗、养老、住房等社会保障问题，推进城乡基本公共服务制度的对接、融合。稳步推进土地管理制度改革，在严格土地用途管制的前提下，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权的处置权，这是实现农民工市民化的重要保障。 |
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