高楼林立的陆家嘴等地谱写着上海的繁华，但距离繁华不远，上海仍然分布着众多危棚简屋，住在那里的人们，期盼着走出逼仄的空间。

　　今年上海市旧区改造目标是拆除二级旧里以下房屋70万平方米，目前时间已经过半，上半年仅拆除18.7万平方米，占全年计划的26.7%，进度与完成目标任务差距较大。

　　7月27日，上海市十四届人大常委会第五次会议审议市政府“关于本市旧区改造情况的报告”（下称“旧改报告”）。“剩余的旧改地块大多为骨头地块，推进难度越来越大，改造成本越来越高，居民诉求越来越多。”上海市建交委主任汤志平在旧改报告中说。

　　“啃骨头”也让上海旧改的目标完成出现延迟。按照规划，上海“十一五”期间将完成中心城区400万平方米成片二级旧里以下房屋的改造任务，但最终完成了343万平方米。“十二五”上海要完成350万平方米二级旧里以下房屋改造。

　　越来越困难的旧改

　　1992年上海开始提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”，拉开了大规模旧改的序幕。彼时，上海市民居住矛盾突出，数十万家庭人均居住面积低于4平方米，其中3万多户家庭人均居住面积不足2.5平方米。

　　截至2012年底，上海中心城区尚有成片二级旧里以下房屋540万平方米，零星二级旧里以下房屋80多万平方米，郊区城镇有700多万平方米的棚户简屋和城中村。

上海旧区改造（网络配图）

　　毋庸置疑，影响旧改推进的首要问题就是资金。据估算，“十二五”期间，上海要拆除二级旧里以下房屋350万平方米，需投入资金4500亿——5000亿元，平均每年投入约1000亿元。

　　来自上海市人大城建环保委的“关于本市旧区改造专项工作监督调研报告”（下称“调研报告”）称，2013年——2015年，上海旧改需要投入资金2180余亿元。

　　今年4月——5月，上海市人大组成调研组分别赴黄浦、虹口、杨浦、闸北、普陀、浦东、金山等区调研，实地了解部分旧改地块的进展情况和遇到的新情况、新问题，听取各方面的意见和建议，最终完成调研报告。

　　调研报告称，虽然市级旧区改造专项基金加大了对重点区的资金支持力度，但要完成“十二五”确定的旧区改造任务，仍存在较大的资金缺口，各区普遍表示压力重重。一些旧改任务重的区，每年要安排30亿左右的资金用于贷款的还本付息，有的区政府债务率已超过112%。

　　汤志平在旧改报告中也表示，经过大规模城市建设和改造，上海各区都进入了偿债高峰，特别是杨浦、虹口、闸北、普陀、黄浦等重点区，自筹资金压力大。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，旧改地块必须在房屋征收工作完成后以净地实施出让，政府无法先取得出让金再用于征收和补偿，而是先要拿出30%左右的自有资金方能启动旧改项目，同时，动迁安置房源也需要政府先行垫资。

　　今年早些时候，上海一中心城区时任区长曾告诉《第一财经日报》记者，虽然该区不是旧改任务较重的区域，但是压力依然很大。“压力不在数量，而是难度系数，成片的地块都做完了，现在只剩下边角料。”因为地块面积有限，只能变成绿化或文化设施等，就需要政府大量投入。该区一块400平方米的旧改地块，甚至开出了1.5亿元动迁费。

　　伴随着地价、房价、物价上涨带来的刚性增长，近年来上海旧改安置成本逐年走高。2012年，上海市新建商品住宅平均销售价格13870元/平方米。剔除共有产权住房和动迁安置住房等保障性住房后，内环线以内的市场化新建商品住宅平均销售价格为55518元/平方米，内外环线之间为29281元/平方米，外环线以外为16541元/平方米。

　　迅猛发展的房地产市场，以及随之而来的数度调控，也使得旧改中的“变数”增加。比如，今年新国五条要求，二手房交易中的个人所得税将会按照个人所得的20%征收。此政策之后，一些拆迁户就“反悔”了。而在房屋征收速度放慢的同时，资金的压力变得更大。

　　调研报告称，安置成本难以控制的主要原因还包括：各区掌握的奖励项目和标准各有不同，有的地块为追求签约率，随意增设奖励项目，提高奖励标准；区与区之间，不同地块之间往往会参照已经操作过的奖励补偿标准，结果互相攀比；有的区在地块大部分协议生效后，急于求成，对剩余15%或者少数户采取“放”的方式，导致部分先签约居民“倒反水”等。

　　在成本不断攀升的情况下，如何合理确定补偿标准，如何更透明更公开，成为房屋征收中的难题。

　　融资渠道待拓宽

　　旧改资金来源较为狭窄，除了市区两级政府的财政投入外，主要依赖银行贷款。

　　上海此前也多渠道努力拓宽资金来源，2009年就出台了政策鼓励社会资金参与旧区改造，并积极探索有品牌、有实力有经验的大企业参与旧改的途径。调研报告称，由于国土管理政策的限制、旧区改造模式相对单一等，在实际操作中，实施征收政策后社会资金参与旧区改造缺乏有效机制。

　　为缓解区县压力，上海自2010年开始设立旧改专项基金，对虹口、闸北、杨浦、黄浦、普陀等旧改任务较重的5个区以财力支持和政策倾斜，按市、区投入资金比例6∶4（黄浦区为5∶5）的合作方式共同推进。2010年——2012年，上海市级旧改资金共筹集297.75亿元，支出283.15亿元。

　　2013年上海市地方政府债券发行规模112亿元，其中转贷有关区政府使用90亿元。转贷资金主要用于旧区改造。

　　此外，上海还试点利用公积金结余资金贷款支持保障房（包括旧改就近安置房）建设，2011年——2012年共提供123亿元贷款；2012年底，上海还获得国家开发银行上海市分行支持，今后3年将获得不低于1000亿元规模的贷款用于旧改。

　　汤志平在旧改报告中说，还将在上海市城投公司、久事公司土地储备机构名录没有解决的情况下，抓紧研究其参与旧改的方式，尽快启动今年承担的工作任务。

　　汤志平还称，将用好银行支持旧改的贷款政策，项目资本金由30%调整到20%，并打通旧改项目与银行贷款对接的渠道。同时抓紧推进保险资金参与旧改试点工作，继续研究引进社会资金参与方式，缓解政府资金压力。

　　毛地出让

　　上海旧改中，另一个需要重点解决的问题，是“毛地出让”。

　　上世纪90年代，随着房地产市场的兴起，也为了解决旧改中的资金问题，“365”危棚简屋和“十五”新一轮旧区改造主要采用了“毛地出让”的方式：政府按土地现状出让，开发商承担拆迁补偿安置费用，其动力则是土地的级差地租收益。

　　上海市普陀区潘家湾、潭子湾和王家住宅地区是历史遗留下来的上海市区最大最集中的危棚简屋集中区，当年就以“毛地出让”的方式完成旧改，成为目前的“中远两湾城”。

　　为了吸引开发商参与，政府往往采取减免或缓交土地出让金、实施财政补贴等优惠政策。比如，“365”危棚简屋改造实行减免土地出让金政策，新一轮旧区改造中也实行了土地出让金为零的政策。直到2004年8月，随着土地出让制度的改革，该项政策取消。

　　“毛地出让”虽然加快了旧改的进程，但也出现了一些遗留问题。调研报告称，前些年旧改中遗留的“毛地出让”地块约123块，地块内居民约9万户，一些地块出让时间较早，由于资金、收益、市场预期等诸多原因，开发商未能完成动迁。

　　6月3日，香港瑞安房地产有限公司主席罗康瑞在与时任虹口区区委书记孙建平会见时表示，不管困难多大，瑞安都会坚持完成目前在上海参与的旧城改造项目，“虽然一直做得很辛苦，但没有想过要退出”。瑞安当年亦是用“毛地出让”的方式启动虹镇老街旧改项目，迄今已16年。罗康瑞称，不同于普通地产项目，旷日持久的旧改项目让瑞安的资金链承受了严峻考验。目前，瑞安在虹镇老街几个地块投入的资金已超过100亿元。

　　汤志平在旧改报告中说，今后，上海将做好“一地一策”，加快旧改“毛地出让”地块处置。对改造资金可以平衡的地块，督促开发企业尽早改造；开发企业实力不够，由企业或政府牵线“搭桥”，引进有实力、有意愿的大企业接盘；对继续拖延的开发企业，启动解除土地使用权出让合同程序，收回土地使用权后由政府实施改造。