今年，该市第十次党代会明确提出，不拼土地，不拼资源，走一条节约用地、集约发展、精明增长的新型城市化发展道路。“节约集约”再次成为推动城市转型升级的“指挥棒”和“助推器”。

　　据统计，2006年至2011年，广州市土地产出率从每公顷3.9亿元提高到每公顷7.72亿元，增长98%；土地消耗率从7.2公顷/亿元减少到2011年的2.6公顷/亿元，相比下降64%。

　　形势篇—

　　势在必行的战略抉择

　　“海归”青年小黄有两个梦想：一是自己所在的高科技公司今年底前顺利上市；二是他向科技园申请“菁英公寓”的钥匙尽快到手。

　　很快，他就会梦想成真。因为，他所在的广州市番禺节能科技园，是一家走功能紧凑、节约用地路线的民营高科技园区，不出园区就能实现就业创业、生活配套“一条龙”服务。

　　更令人惊讶的是，这家面积不到500亩的民营科技园区，不到10年，年产值已超过220亿元，几乎相当于一个地级市，培育“孵化”３家上市公司，土地产出效益是传统园区25倍，还有12家企业已纳入上市培育辅导对象的行列。

　　园区负责人杨锦链向记者介绍，番禺节能科技园建立于2002年，园区以“绿色、低碳、环保”为主题，实行“两头在内，中间在外”的开发模式。与传统工业园区单一主体建设、单一主体使用的模式不同，该园区针对新兴企业“用地难”、“融资难”的实际困难，以产业为依托，以地产为载体，以代建办公场所为切入点，通过投资建设功能复合的产业社区吸引了一大批中小企业进驻，实现了土地整体开发与运用。目前，园区吸引了700家节能环保、新能源、信息技术企业进驻，取得科研成果1500多项，孵化出中海达、海大集团、新太科技３家上市企业。2011年，园区产值规模220亿元，土地平均亩产值5000多万元、利税14亿元。番禺节能科技园成为广州市推动产业升级的“硅谷”，也是节约集约用地的典范，番禺、萝岗等区已经成长起清华科技园等一批走“小而精”节地模式的科技园区。

　　“土地是城市发展的命根子。过去靠牺牲土地换发展的传统模式难以为继。如何通过节约集约用地破解保资源、保发展‘两难’问题，是摆在各级党委政府和土地行政管理者面前的一项重大挑战。”广州市国土房管局局长李俊夫说，“作为城市的经营者、建设者和管理者，规划建设一个生态、健康、美丽、幸福的城市，是我们的责任和使命。广州的土地家底不富裕，资源禀赋不足，决定了我们必须大力促进节约集约用地”，李俊夫强调，“作为一个人地矛盾非常突出的特大城市，广州未来可持续发展必须按照市第十次党代会的精神，不拼土地，不拼资源，采取有效、有力措施，走出一条节约用地、集约发展、精明增长的新型城市化道路。”

　　制度篇—

　　“过去由于体制原因，地方上的土地管理是‘一家管、大家用’，这种模式形不成有效的激励约束机制，也形不成转型升级工作合力”，长期跟踪研究土地管理的广州市房地产研究中心主任谢昊说，“土地管理要出成效，需要决策者、管理者在体制机制、政策创新上狠下工夫才能突围。”

　　在认真分析城市管理形势基础上，广州市委、市政府通过制定实施节约集约用地试点工作方案，以全市土地管理联席会议为平台，以土地管理共同责任制为保障，将节约集约用地工作精心部署，层层动员，形成一套完整的“两约”用地政策体系和决策管理体制。

　　广州的节约集约政策体系覆盖了土地管理“批、供、用、补、查”各环节。

　　规划先导，合理划定各类用地边界。坚持规划引导和规范“两约”用地的理念，推进全市土地利用总体规划修编工作，科学确定“三区四界”。合理安排建设用地规模、结构和时序，统筹协调不同行政区和功能区产业发展、重大基础设施、城乡建设、生态治理等各类用地，形成土地开发利用、经济社会发展和生态环境保护相协调的规划格局。立足“两规合一”，着手组织编制南沙新区、萝岗开发区土地利用专项规划，探索创新“两约”用地规划管理新机制、新办法。

　　用好“增量”，坚守耕地保护红线。对新增建设用地落实计划指标管控，新增用地指标优先保障重大战略性主导产业、重大战略性基础设施、重大战略性发展平台和重点民生建设项目的需求，通过管控抑制建设占用生态资源的规模和速度。加强耕地保护，市长与各区区长、县级市市长分别签订年度目标责任书，耕地保护责任落实不力的，将对区、县级市主要领导予以问责。建立耕地保护利益激励机制，市、区（县级市）财政每年安排资金5亿元，对承担基本农田保护任务的农户和农村集体经济组织给予每亩200～500元的补贴，落实城市支持农村、工业反哺农业政策。

　　盘活存量，促进低效用地二次开发。综合运用“三旧”改造、闲置土地处理和集体建设用地使用权流转等政策，促进城乡存量用地、低效用地二次开发。制定出台了《广州市集体建设用地使用权流转实施办法（试行）》，通过建立城乡土地的统一交易平台和交易规则，规范、促进集体建设用地以出让、出租、转让、转租、抵押等形式合法流转，为吸引好投资、好项目落地集体土地提供了制度保障。按照“应查尽查，应收尽收”的原则，坚决查处闲置土地行为。2010年以来，市属十区共查处闲置土地468宗，面积14.2平方公里，其中，收回闲置土地67宗，面积1.6平方公里；收取土地闲置费1.6亿元，广州是全国处置闲置土地力度最大的城市。

　　绩效评估，推进产业园区节约集约。产业园区是节约集约用地的重点。广州市国土资源和房屋管理局在严控工业用地规模的同时，推动工业项目向园区集中集聚发展。定期对全市12个开发区进行土地集约利用评价，科学掌握土地集约利用潜力。萝岗区通过严格审批，建立项目用地“前评审、后评估”制度等制度，提高区域土地利用效率和效益。

　　科技支撑，实现土地“一张图”管理。按照“技术兴局”的目标，举全局之力加快信息化建设。去年，市国土房管局用8个月时间，建成了集数据集聚、业务监管、远程监控、视频会议、决策支持五大功能于一体的广州市房地数据中心和包括遥感影像、基础地籍、土地规划等13类信息的“一张图”海量数据库。今年，“数字广州”地理空间框架建设项目已获得国土资源部验收，下一步计划在现有基础上，继续丰富地、楼、房一体的“一张图”核心数据库，实现“以图管地、以图管房”目标。

　　执法篇—

　　“在白云区均禾街长红村、花都区新华街马溪村、番禺区化龙镇西山村等地，勾机、铲车的轰鸣声响起，一座座钢筋混凝土结构的大型厂房轰然倒塌，一幢幢顶风兴建的非法建筑被夷为平地”。

　　2010年岁末，广州当地报纸用大篇幅密集报道了全市违法用地执法现场情况，媒体用“铁腕整治”、“广州风暴”来形容这场“战役”。时任广州市市长，现任省委常委、广州市委书记的万庆良明确指出，“土地是广州最稀缺的不可再生资源，必须依法、依规、高效使用土地资源，从重从严从快处罚违法行为，为子孙后代留下生存空间和发展空间。”

　　据了解，2007年以前广州市部分地区违法用地问题较为普遍，成为一些地区的痼疾。例如白云区，曾经在2007年土地执法百日行动中被列为全国重点整治对象。当时组织违法用地整治的白云区原副区长龚辉告诉笔者，白云区经过多年发展已经到了转型升级的重要时刻，可是违法用地占了好地，挤占了正常的建设用地指标，还挤压了好项目，当时区里重点项目想找块符合两规的地竟然都难，使得该区上的项目上不了，产业结构难以优化，土地效益难上高台阶。

　　经济强市与违法用地的强烈反差，转型升级的需求与粗放利用的尖锐矛盾，让人反省。时任市委主要领导明确指出：“违法用地，本质是粗放发展观念和模式的表现。它背离科学发展观的要求，背离广州城市的发展战略，也危及国家坚守耕地红线的基本国策。”

　　为了彻底扭转基层违法用地蔓延态势，市委、市政府狠下决心，一手抓坚决打击，一手抓长效机制。按照国土资源部的要求，广州市建立健全了由属地党委负责、各部门齐抓共管的土地执法共同责任制，对违法违规用地实行刚性执法；层级签订责任书，对违法用地查处不力的基层政府和职能部门，实行问责。2008年以来，全市共拆除违法用地上建（构）筑物255万平方米，没收违法建筑245万平方米，复耕复绿土地4043亩，追究刑事责任124人，有力打击和遏制了违法用地行为。全市违法用地信访投诉量比2006年下降60%，基本遏制了土地违法违规行为。

　　探索篇—

　　“老广州”梁姨乔迁新居已经1年了，新家的客厅连着阳台——这里是广州最繁华的CBD珠江新城，梁姨换新家一分钱不用掏，而附近的一线江景房市场价已超过30000元/平方米。让梁阿姨全家受惠的是位于广州城市新中轴线上的猎德“城中村”改造项目。

　　猎德村经济联合社负责人向笔者介绍，猎德村是一个拥有900多年历史的村子，快速扩展的城市发展速度，使猎德村在上世纪90年代以后逐渐成为环境、治安问题突出的“城中村”。早在10年前，城中村改造已经列入日程，但真正让这个项目突破资金瓶颈和政策限制启动起来，是广州试行“三旧”改造政策以后。

　　2009年，广州按照国土资源部和广东省加快“三旧”改造的政策和部署，全面启动“三旧”改造工程。成立了由市长挂帅的市“三旧”改造领导小组，高规格成立了由分管常务副市长任主任、正局级行政建制的市“三旧”改造工作办公室，对“三旧”用地实行差异化的改造模式。

　　旧城更新改造主要集中在越秀、荔湾、海珠等老城区，结合文化保护、环境保护、生态治理来推进，强调民生效益、环境效益和文化效益，比如东濠涌改造、荔枝湾改造，与治水工程相结合，突出广州水秀花乡的魅力和千年岭南文化传承。

　　旧厂方面主要是实施“退二进三、腾笼换鸟”，将腾出的土地优先用于科技、创意、金融等现代服务业，在解决以往旧厂环境污染问题的同时，促进产业转型升级和城市功能优化。

　　旧村方面采取全面改造和综合整治两种模式，着重推进中心城区“城中村”的全面改造，强调以人为本、市场运作、改善环境、优化功能，追求“城市受益、村民实惠、文化保护”的多赢。

　　以猎德村改造为例，市场融资的46亿元全额返还村集体，改造范围内的绿地率由5%提高到30%，建筑密度由60%降低到28%；改造后的新猎德村的产业功能、环境面貌完全融入珠江新城中心商务区，实现城乡一体化发展。村民安置房安排在临江一线江景，按照“拆一补一”进行补偿，村民的房屋出租收益从改造前的每月每户800元提高到4000元；村民自有房屋的价值从改造前的4000元/平方米提高到30000元/平方米；村集体年收入从改造前1亿元提高到5亿元，村民每年人均分红从改造前的5000元提高到30000元。把猎德村祠堂、庙宇和有代表性的民居沿猎德涌和珠江岸线重新规划布局、异地复建，让猎德村的建筑文化、古村传统得到保护和延续。

　　据了解，经过2年多的努力，广州“三旧”改造已取得明显成效：完成了全市“三旧”用地标图建库工作，实现“三旧”改造专项规划全覆盖。通过“三旧”改造调整产业项目82个、引进现代服务业项目51个、总部经济项目16个、创意产业项目21个；推动46.67平方公里低效建设用地的二次开发；已批“三旧”改造项目可吸纳社会投资近1000亿元，拉动社会固定资产投资近1500亿元；通过改造而改善居住条件的受惠市民超过4万户约14万人，改造区域的绿地率从5%提高到35%，建筑密度58%从下降到33%。“三旧”改造工程实实在在成了惠民工程。

　　“你们过年时再来就好了，我家阳台就对着‘小蛮腰’（广州电视塔），从这里看广州新年烟花，最近、最靓……”临近采访结束，直爽的梁姨还不忘热情地邀请记者。

　　萝岗区扭住地根促转型，构建用地新机制

　　萝岗区是依托广州开发区成立的新行政区，广州开发区主要经济指标在全国国家级开发区连续多年位居第一。近年来，该区坚持“扭住地根促转型”，通过提高项目准入门槛，依法处置低效用地，开展“供后评估”与动态监察，试点城乡建设增减挂钩，推进“三旧”改造等措施，建立起一套符合自身实际的节约集约用地长效机制。2011年，土地产出率达4.08亿元/平方公里，同比增长17.69%；平均每出让1平方米土地产生地区生产总值4462元、财政收入1098元、税收收入885元。2012年2月，萝岗区被评为首届“国土资源节约集约模范县（市）”。

　　海珠区有序推进万亩果园征地工作

　　万亩果园位于广州海珠区东南部，有2000多年历史，是广州市的“南肺”保护区。为贯彻落实中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋同志关于“率先加快转型升级，建设幸福广州”的指示精神以及广州市委、市政府的决策部署，妥善处理好保护与发展关系，在国土资源部的大力支持下，市国土房管局积极探索和推进万亩果园的征地保护工作，力求将“万亩果园”和海珠湖打造成为我市保护环境的“生态工程”、传承历史的“文脉工程”、造福于民的“民心工程”。同时，这也是广州市贯彻实施国土资源部“保发展保红线工程2012年行动”的重要行动之一。按照国务院批复，万亩果园保护征地面积为12000亩。截至今年4月底，项目一期涉及的8个经济联社、10762亩土地已全部完成征地签约，比市委、市政府下达的在9月份完成征地工作的要求，提前了近半年时间。

　　番禺区转变传统土地利用模式，大力推进节约集约用地

　　番禺区以新兴产业园作为试点，鼓励园区开发企业先行先试、创新发展，支持新兴产业园区作为探索节约集约利用土地的重要突破口。

　　新兴产业园引进的节能环保、电子信息、生物技术、新材料开发等科技型和生产服务型企业，属于战略性新兴产业，与传统工业不同，具有企业规模小、污染少、成长快、用地小等特点。园区支持企业以地产资本、工业资本、金融资本“三资融合”的模式加快产业转型升级。另外，园区还通过打造服务平台实现资源共享的办法，为企业减少了成本，也为园区节约了用地。

　　目前，在节能科技园的示范作用带动下，番禺区形成了一批新兴产业园区，如巨大创意产业园、中颐创意产业园、清华科技园等。下一步，番禺区将在上级部门的带领和指导下，继续加大对园区的扶持力度，支持园区做大做强，促进经济发展方式转变，实现经济可持续发展。

  （编辑：赵岩）