农村的现代化

　　“城市化为什么不能以这些老照片所反映的乡村为基底，自然地生出呢？”

　　“这是我的家园，我能不能做主呢？我们为什么只有城市的城市化，而不设定一个由村民们自主的现代化呢？”在“守望乡土，呵护家园——岭南水乡乐从论坛暨第十八届中国城市化论坛”上，城市规划与设计专家吴文媛这样追问，将话题引向深处。

　　支持吴文媛如此发问的事实包括，在被规划在佛山东平新城范围内的乐从镇大墩村、腾冲村，幼儿园、医院、商业、休憩、礼堂等设施齐全，规章制度条分缕析，财务报表公开透明，村落自治有声有色。

　　“这里已经有了这么齐全的公共设施，为什么它不能自己现代化呢？”吴文媛说，“在我们设定的城市化程序里，缺失了农村的现代化这一环。”

　　她的发言得到来自北京大学的城市设计研究专家韩西丽的呼应，后者指了指会场上摆放着的当地水乡老照片，也是这样一问：“城市化为什么不能以这些老照片所反映的乡村为基底，自然地生出呢？”

　　问题所指，朝向了过去二十多年里，主导中国快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。

　　更高层次的问题

　　在改革开放肇始的1978年，中国的城市化率只有18.9%，甚至低于现在越来越多学者认同的北宋时期20.1%的城市人口比例、南宋时期22.4%的城市人口比例。

　　2011年12月，中国社会科学院发布《2012年中国社会形势分析与预测》蓝皮书，相关人士披露，2011年中国历史上第一次出现城市人口超过乡村人口，城市化水平超过50%。这标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转，是中国现代化进程中的一件大事。

　　尽管工作和居住在城市中的农村户籍人口大多处于“半城市化”状态，这使城市化率达到50%的判断有些勉强，但城市化水平快速提升已是不争的事实。这当中，颁布于1986年的《土地管理法》起到了关键作用。

　　1988年、1998年和2004年，《土地管理法》经历了三次修改，最具革命性的修改出现在1988年，确定了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这次修改的依据是同年宪法修正案的规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

　　1988年宪法修正案的背景是，1954年以后，中国建立了高度集中的计划经济体制，与此相适应，1954年经中央人民政府政务院批复，企业单位、机关、部队、学校经政府批准使用土地时，不必再向政府缴纳租金或使用费。由此导致土地失去了商品的属性，也不存在土地市场，基础设施投入虽然带来了土地增值，但它只为土地使用者免费地享用(只有少数私有房地产主还缴纳城市房地产税)，谈不上土地融资与信用的建立，更谈不上开发利益的返还。唯一可能的回报方式是，城市以公共服务补贴工业，再通过工业的利润回收，但这入不敷出。

　　土地的无偿、无限期使用，造成了利益的失衡，抽空了城市财政，使城市化失去动力。这一状况终因1988年的宪法修正案成为历史。此后建立的国有土地有偿、有限期的土地使用制度，形成了以土地批租为基础的地方土地财政模式，将中国的城市化送入快速增长的轨道。

　　更高层次的问题随后出现。《土地管理法》确定的将集体土地征收为国有土地方可进行城市建设，对被征收土地按原用途给予补偿的原则，使城市能够以较低的成本覆盖乡村，后者不能正常分享城市发展的红利，引发诸多矛盾。

　　从城市的角度来看，征收农地时不给予市场价格补偿，是因为土地的增值是城市公共服务投入的结果，农村长期搭车沾光，从未为此付费，征收土地时当然不该按市价论处。

　　接下来的问题是：是不是应该为此设定一个付费渠道呢？此渠道不设，就可以低价征收吗？

　　顶层设计呈现

　　顶层设计已无法绕过。2003年中共十六届三中全会确定“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”之后，不动产税的开征进入中国改革议程。

　　2011年1月28日，上海、重庆率先启动个人住房征收房产税改革试点。根据试点方案，重庆市房产税主要对高档商品住房征收，具体是对存量和增量独栋商品住宅征收，税率在0.5%至1.2%之间，共分三档。在1月28日之前购买的存量独栋商品住宅可享受180平方米免税面积，新购独栋商品住宅可享受100平方米免税面积。上海主要针对新增一般房产，将人均60平方米作为起征点，采取累进税率，人均面积越大、房屋价值越高的房屋税率就越高。

　　新华社的报道称，2011年，重庆房产税起征点是9941元／平方米，满足征收条件的高档商品住房共有8563套，其中独栋别墅3400余套，预计可征收1亿元；截至2011年7月，上海已认定应征房产税住房7000多套。

　　物业税的改革任务，被交由房产税来执行。2011年12月12日至14日召开的中央经济工作会议提出推进房产税改革试点；12月25日，财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，要认真总结房产税改革试点经验，稳步推进房产税改革试点。

　　与此同时，一系列关系农村土地制度改革的重大决策，在紧锣密鼓般落实。

　　2008年10月，中共第十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”，“建立健全土地承包经营权流转市场”，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

　　2011年5月，国土资源部、财政部、农业部发出《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖”。

　　2011年11月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，提出加快农村地籍调查工作，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途(地类)等，按照统一的宗地编码模式，形成完善的地籍调查成果，为农村集体土地确权登记发证提供依据；依法明确农村集体土地所有权主体代表；将集体土地使用权依法确认到每个权利主体。

　　2010年12月，在深化农村集体土地产权制度改革的专家研讨会上，国土资源部副部长王世元提出，要加快推进配套改革，通过加强土地规划管控、强化用途管制，促使建立城乡统一的土地税费体系、调节土地收益合理分配，完善社会保障体系、保障农民长远生计等方法措施，为农村集体土地产权制度改革提供全面保障。

　　至此，“建立城乡统一的建设用地市场”、“建立城乡统一的土地税费体系”的改革思路呈现。可以预见，随着地籍廓清、产权主体明确、房产税改革深入、覆盖城乡的不动产税制建立、公正合理的开发利益返还机制形成，国有土地与集体土地的同地同价有望实现，而这正是建立城乡统一的建设用地市场的基础。

　　在乐从镇腾冲村，村集体将土地租给钢铁市场，每年收入9000多万元。如此高额的地租，受益于周边良善的基础设施条件，包含了城市政府的公共服务投入，它被村集体变现了，眼下，却不能通过税收返还。

　　如果建立了城乡统一的土地税费体系，腾冲村能够通过向城市政府缴纳不动产税，去购买公共服务，并为其坐享的开发利益付费，城市政府还会惦记着把它从地球的表面上抹去吗？（记者王军）

　　受益者分担，受损者补偿

　　“应该建立一个受益者分担、受损者补偿的城市规划利益还原机制。”北京大学城市与区域规划系主任吕斌对本刊记者说，“因为一个项目投下去，会导致土地的增值，这个项目摆在哪儿都行，可摆在你边上，你就受益了，升值了。我们在这一块的制度设计上很模糊，我们的公共财政实际上是为个人做了很多事情。正确的方法是，通过税收来调节。”

　　从国际经验看，开发利益返还多是通过不动产税的征收来实现，通行的做法是，以不动产的评估价值为税基，按固定税率定期征收。在美国，地方财产税(课税对象是纳税人所拥有的不动产和动产，其中房地产类不动产是主要税基)占地方财政总收入的29%左右，占地方税收总收入的75%左右。财产税以财产的评估价值为计税依据，其评估价值一般为市价的30%至70%，名义税率为3%至10%，实际税率为1%至4%。财产税按季度、半年或年征收，全部收入用于中小学教育、治安、供电、环保等公共费用。

　　以不动产税为地方税的主体，与城市政府提供公共服务的职能一致，有利于形成“公共服务——不动产增值——税入增长——提供更多公共服务”的良性循环，使城市政府专注于公共产品的供应而不是土地的圈售，并可促进环境保护与土地集约利用。

　　中国古代开征的城市不动产税——城郭之赋，流行于街市设立的两宋时期，它支撑了《清明上河图》所描绘的市井繁华。此前的中国城市，自战国始，皆是封闭的坊里制，居住区以坊墙包围，沿街禁设商肆，市场被安排在同样被坊墙围合的坊市。唐朝末年，坊里制开始瓦解，五代时期，城郭之赋始设，及至北宋，坊墙破除，开设街市，土地的商业价值显现，城郭之赋被纳入国家财税制度的基本内容，由宅税和地税两项组成。其中，地税是政府对城郭之内除了官地之外的地产，无论是屋舍地基、空闲地段，还是菜圃园地等征取的赋税；宅税，又称屋税，为城郭之赋的正项，是政府对民间在城郭之内的房产征取的赋税，以间为单位征取，并按照房产坐落地段的冲要、闲慢、出赁所获房租的多少确定不同的等级。

　　城郭之赋的开征，有利于公私利益的平衡，也培植了宋人重产权、讲契约的商业意识，城市经济空前繁荣。华南理工大学建筑学院教授田银生的研究表明：宋代的城市和乡村有了初步的分离，这在中国城市发展史上是具有划时代意义的一次变化，其标志是城市中的坊郭户单独列籍征税，并且商税收入超过农产品的两税收入。

　　南宋覆灭之后，此种文明样式失传。及至近代上海设立租界，开征土地税和房捐，以地价或房租为税基，按比例税率征收，原理与城郭之赋相似，租界当局由此获得发展能量，推动了大上海的崛起。在上海法租界居住的孙中山受此启发，并援引美国学者亨利·乔治的学说论述平均地权，提出核定地价、照价纳税、照价收买、涨价归公的土地纲领。在此思想指导下，1930年国民政府颁布《土地法》，开征地价税、土地增值税。

　　新中国成立后，1951年城市房地产税开征——面向城市私有不动产业主，按其房地产的区位条件、交易价格等，确定标准房价、标准地价、标准房地价，每年定期按固定税率征收。此项税收，终因私有不动产数量的缩减而无力支撑城市的公共服务；1954年，面向国营企业、机关、部队、学校等占用的土地征收土地使用费或租金及地产税的做法，被政务院叫停，使城市的公共财政失去重要来源，城市化长期停滞，甚至逆转，终导致1988年宪法修正案出台，将国有土地的使用权确立为可以转让的财产权，由此拉开中国快速城市化的大幕。

　　徐绍史发出警告

　　《土地管理法》赋予城市政府征收农地之权，使城市用地得以迅速扩张；在城市内部，《土地管理法》规定，“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，可以收回国有土地使用权。由此，形成了扩张征地、存量拆迁的建设模式，土地批租成为城市政府重要的收入来源。

　　以低进高出方式圈售土地，推行土地财政，使城市政府找到了开发利益返还的实现方式，并获得空前的融资能力，但负作用凸显。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。这表明，土地的城市化已远远超过了人口的城市化，其背后是城市政府对土地财政的高度依赖，并造成对土地资源的粗放利用。

　　截至2010年底，中国耕地总量不足18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。与此形成反差的是，中国科学院院士陆大道提供的数据表明，目前，中国内地大中城市人均综合用地已超过120平方米，对照国际上的大都市，东京人均综合用地仅78平方米，香港才37平方米。与日本的快速发展时期相比较，中国GDP每增长1%，对土地的占用量差不多是日本的8倍。

　　“依赖大规模开发后备资源补充建设占用耕地的模式已难以为继。”在2011年6月25日第21个全国“土地日”，国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史发出警告，“由于多年高强度的土地开发，我国耕地后备资源已经十分有限，扣除生态环境建设重点区域，可开发的耕地后备资源已由2000年的700多万公顷锐减至不足500万公顷。”

　　与此同时，低价征收土地还形成城市化初次分配的剪刀差，造成大量被征地农民被排斥在城市化的门槛之外，征地拆迁中，恶性事件不断出现，城乡二元差距越拉越大。这些现象表明，对城市化惯用的拆迁征地工具，必须作出调整。

　　2011年1月，国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称《征收条例》)，同时废止《城市房屋拆迁管理条例》，确立了按照市场价格给予补偿的原则，即“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。

　　2011年4月，国务院总理温家宝在国务院第四次廉政工作会议上提出，要抓紧研究修改《中华人民共和国土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定，国务院将尽快向全国人大常委会提出议案。

　　《土地管理法》进入第四次修改阶段，它会不会参照《征收条例》确立的市场价格补偿原则，实现国有、集体土地同价同权？

　　可以肯定的是，以市场价格征收补偿，会极大地抬高城市政府的征地成本，缩减土地批租收入，增加地方财政困难。事实上，《征收条例》在起草阶段就遭遇来自一些地方政府的强大压力。将旧城区改建纳入房屋征收的范围，可能是《征收条例》作出的妥协。

　　以市场价格补偿又生出疑问：因城市的公共服务投入而导致的土地增值，就应该由被征收者不劳而获吗？若是这样，开发利益又如何返还呢？