城市违法建设破窗效应

　　违法建设既带来了极大的安全隐患，更扰乱了城市规划、建设秩序，也在一定程度上损害了政府的执政威信

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　屠国玺 向志强 关桂峰 齐健

　　“我们有专门的同志负责巡查搜寻违章建筑、上报材料，多的时候我一个星期要处理二三十份违建材料，少的时候也有三四份。”采访中，广西南宁市西乡塘区城市管理局副局长杨建防对违法建设现象频发很是挠头。

　　他的切身感受，只是《瞭望》新闻周刊近日在南宁、兰州、昆明、贵阳等城市走访调研中看到的一个例子。近年来，随着城市加速扩张和发展，在一些城市特别是老城区、城中村、城乡结合部等区域违法建设现象日趋严重，当地监管乏力。

　　采访中，本刊了解到，从1999年至今，贵阳市城市综合执法部门累计拆除各类违法建筑351万余平方米，即使在如此高压打击下，违法建设仍禁而不止。贵阳市城市综合执法支队的一份调查报告显示，从2010年9月至2011年9月一年的时间内，贵阳市仅二环路周边就新增违法建筑200多栋，总面积4万多平方米。

　　多位受访的政府官员、专家学者都认为，违法建设既带来了极大的安全隐患，更扰乱了城市规划、建设秩序，其屡禁不止也在一定程度上损害了政府的执政威信，带来了负面的社会效应。如果不加大查处力度、控制其蔓延趋势，违法建设将成为制约城市发展的“毒瘤”。

　　20多层违建楼盘公开卖

　　在调研中，本刊记者发现，老城区、城中村、城乡结合部等区域是违法建设的“重灾区”，一些城中村绝大部分私房都属违法建设、成了“违建村”，一些违建的高层楼盘更是堂而皇之地公开销售。

　　例如，南宁市西乡塘区的万秀村、秀厢村、秀灵村一带是南宁最大的城中村集中区，也是违法建设最多的区域之一。根据南宁市相关规定，南宁市的民房最高只能建到四五层，但记者在这些村子看到，大部分房屋都超过了这个高度、达到七八层，十多层的房屋也不少见，还有很多违建的房屋正在施工中或刚刚封顶。

　　走在这几个村子里，记者发现，违建房屋的外墙基本都是砖墙、没有经过粉刷，房与房之间的间距大都很小，一些相邻房子外面的防盗网甚至都靠在了一起，很多房子外面都写着出租联系电话。万秀村党支部书记黄柯坦说，村子里大部分私房都超高，一般的都有个六七层，十层以上的也有十栋八栋。

　　在兰州市七里河区工林路东头一个名为“景丰家园”楼盘的施工现场，本刊记者看到，已经建设到21层的楼顶上还在浇筑水泥混凝土。指挥施工的“小工头”告诉记者，这个楼盘已经施工了大半年，估计再有一个月左右封顶，将建到30层以上，后院还会有两层停车场，整个建筑面积将达到3万平方米左右。他指着周边几栋20层以上的高层说，这些“楼盘”和“景丰家园”一样，都“没有手续”。

　　工林路800号的一处名为“双利佳苑”的“楼盘”，18层的建筑已经封顶，工人们正在内部装修，这个“楼盘”还在一层设置“咨询处”用于销售楼盘。“咨询处”的售楼顾问介绍，这里可供销售的房屋共80套，大小从56平方米到116平方米不等，因为没有正规手续，房屋的销售报价远低于周边商品房的售价。

　　违建乱象与原因

　　本刊记者了解到，目前有些城市的违法建设均不同程度在土地、规划、建设等环节违反了相应的法律法规，具体类型主要包括违法加盖或重建、抢种抢建、项目违建等几类，其原因也分为出租谋利、获取拆迁补偿等几种。

　　违法加盖或重建。南宁市规划管理局政策法规科科长黄诚说，城中村的违建房屋大多属于这种类型，“大多具有土地使用证，但是加盖或者重建没有经过规划建设部门的批准”；其大量出现的原因，一方面村民的住房需求随着生活水平的提升而提升，另一方面是大量流动人口涌入城市后产生的租房需求。多位受访的城中村村民表示，他们也想办理合法的规划建设手续，但是现在一般政府都严格控制楼高、不准加盖，即使允许，手续也非常复杂。

　　本刊记者还发现，一些社会游资也介入其中以求谋利。例如，在南宁的某些城中村，有的外来老板就与村民签订合同，由村民出地、老板出资建房，建好之后部分楼层归村民、部分楼层归老板，或者村民给予老板免租十年二十年，有的外来老板将建好的房屋再分租或整体对外承包甚至是销售出去。

　　抢种抢建。随着城市加速扩张和发展，一些城乡结合部、城中村和城区周边村庄被列入了征地拆迁的范围，有些住户开始大量建造或加盖房屋，有的甚至连夜盖房，以求得巨额补偿。“村民多是抱有试试看，赌一下的心态，如果房屋被拆迁后还原了新房或者获得了大量现金补偿，就能成为百万或千万富翁”，昆明市一位拆迁负责人说，建造房屋的造价每平方米仅为200多元，而昆明市征地拆迁的标准多为1:1.1或1:1.2还原新房，或者给予巨额现金补偿。

　　一些重大项目违建。受访的执法人员说，由于国家对土地利用控制较严、审批时间较长，有的大工程为了赶工期就未批先建导致违法，还有项目业主则打着“重大工程”的大旗违反规划进行违建，有的改变绿化率，改变景观、采光，增加楼层，还有的改变人防及消防设施用于停车、经营等。本刊记者了解到，在昆明就有个别开发商借着某领导的“批示”或“会议纪要”等指示，不按报批的面积施工，采取少报多建的办法进行违章建设，不服从监管，甚至无任何建设手续，从事违法建设。

　　已建房安全隐患突出

　　多位受访人士认为，由于违建房屋缺乏规划、建筑质量不高，或者侵占了消防通道、绿化带等公共空间，特别是很多城中村房屋密布、租客众多，存在较大的消防、交通、治安等隐患。

　　例如，本刊记者在某些高校附近看到，大面积的违法建筑物里，居住着高校学生，有的建筑存在严重的安全隐患。在贵州大学附近的新朝阳村，记者看到几个连片的出租屋群。这些房屋大多只有一层，每户被隔成五六个单间，共用一个特别狭窄的过道。房屋空间不高，屋内电线均走明线。

　　据贵阳市消防部门掌握的情况，这些高校周边的出租屋90%都是违法建筑，最高的甚至修到七八层。建筑集中的地方，狭窄的巷道仅能容两人并排通过，没有消防通道或消防通道被堵塞占用的情况很多，有的甚至一栋民房没有一个灭火器，消防栓也很少见。消防部门扑救时往往需要接起上百米的水管才能够到火场。

　　在昆明市滇池路某城中村，本刊记者看到，这里的楼房“背靠背”，小作坊、小旅馆、小店铺遍布街道，在某食品小作坊的员工宿舍，4楼的2间小屋共住了9名女工。2层和3层是食品加工区，电线错乱交织着，液化器等易燃物品也随意摆放。

　　而在南宁经济技术开发区盘岭庄苑小区一个三岔路口，两栋居民楼之间100多米长、十多米宽的消防通道全部都被违建的简易杂物棚占据，这些房屋很多都用于出租，有的楼房一栋住上百人，消防通道被堵占后，若发生火灾消防车根本进不去。

　　贵州大学新闻系本科毕业生张玉玺告诉本刊记者，他去年考研之前曾经在出租屋住过半年，虽然学校明令禁止在外租房居住，但出于各种各样的原因，还是有不少学生住进了农民修的出租屋里。“住在这样的违法建筑里天天担惊受怕，担心失火，也害怕被盗。同学们都不敢把贵重物品放在出租屋里。”张玉玺说。

　　昆明市公安局局长赵立功说，一方面，城中村存在着规划滞后、缺乏统一规范的监管和管理机制，消防设施缺乏，消防安全通道狭窄等；另一方面由于建筑密集，防火间距严重不足，人口密度大，用火用电量大，消防安全隐患十分突出。有的房屋甚至直接毗邻而建，极易造成“火烧连营”。加之住户、村民消防安全意识淡薄、自防自救能力低等，一旦发生火灾，救援疏散难度大，易造成人员伤亡。

　　据云南省公安消防总队统计，发生在城中村等违法建筑物密集地区的火灾呈现特点是，火灾零星亡人多，弱势群体伤亡比例较大。生活用火不慎、电气火灾和玩火是引起火灾的主要原因。例如，2010年9月10日，昆明市晓东村286号因为电动车充电器自燃引发火灾，过火面积仅5平方米，被烧毁的有楼梯间以及2辆电单车、1辆摩托车，财产损失8000元，但却造成一家祖孙3人死亡。

　　在建房建设质量堪忧

　　今年3月，贵阳市金阳新区阳关村曾发生一起在建违法建筑物垮塌事故。当时本刊记者在现场看到，原本四层高的楼房垮得只有1层楼高，第一层除了一小间有立柱撑住没塌外，其他三层的楼面已经像摞大饼样叠在一起了，只剩下一面近10米高的墙还立着。

　　贵阳市相关部门调查发现，垮塌楼房所在土地原是一块稻田，浙江人许仙永租用后于2010年12月开始修建厂房及附属房屋，动工平整土地时，就被城管执法部门下达过勒令停工通知书。然而3月28日，就在“控制违法建筑”的工作人员在现场阻止其施工时，楼房发生垮塌。

　　承建违法建筑的包工头接受警方询问时说，今年2月他按每平方米180元的价格承包了厂房的后期工程，建房用的钢材、水泥和砖均由许仙永提供。本刊记者看到垮塌楼房除了一楼有立柱外，其他楼层均为砖混结构，楼面用水泥预制板搭建，没有设置钢筋混凝土圈梁，作为承重墙的外墙的三四层是空心砖砌成。而空心砖由于负荷有限，一般不能用于堆砌承重墙。

　　贵阳市城管部门在最近的执法中则发现，贵阳城郊的一些在建的违法建筑已经由以前的砖混结构演变为板房结构。

　　贵阳市云岩区城市综合执法大队大队长李德年说，目前市场上常见的活动板房分为水泥活动房、磷镁活动房和彩钢板活动房，建筑工地上的活动板房多以彩钢复合板活动房为主，有安装简单、移动方便、价格便宜、占地少、空间利用率高等优点，而许多违法建筑正开始采用这种材料。

　　“这种板房的墙体是聚乙烯泡沫夹心板，材料较易燃烧。虽然执法中发现大多数违法建筑还没有人居住，但如果不及时拆除治理，一旦住了人，在这样的板房里使用明火及大功率电器，非常危险。”李德年说。

　　今年9月，南宁经济技术开发区组织力量对辖区内的盘岭庄苑、南国花园商城部分私宅违法扩建的建筑物进行依法拆除。本刊记者在现场看到，有业主在执法检查当天，仍在顶风加层扩建。曾在广州、南宁多地承担过拆违工程的拆迁公司负责人陈豪指着施工现场说，“根据相关建筑标准，每平方米住宅一般要使用90斤钢筋、一层大概有十多条，但这种违建房屋一层只使用4条钢筋，每平方米使用的钢筋量只有20斤；从总体成本来说，标准住宅一平方米的建筑成本高达一千八九，但违建住宅每平方米的成本多的也只有八九百，少的才五六百，这样低成本‘赶出来’的房子存在严重质量问题和安全隐患。”

　　兰州市七里河区西园街道办事处主任王建中说，违法建筑本身可能存在安全问题，许多超标加盖的房屋地基深度不够，很容易引发塌方等事故，一些违法建设擅自改动上下水系统，使区域内多次出现水管爆裂；同时，违法建设对于其他居民影响较大。除了晚间私自施工噪音扰民外，一些违法建筑还影响其他居民的正常采光，引发当地群众多次上访。当地参与执法的安监部门负责人说，由于违法建设过程中施工队伍不正规，逃避安全监管，发生事故的概率要高很多。

　　昆明市委书记仇和表示，城市违章建筑就像是毒瘤，破坏了城市规划，为城市建设带来的后患无穷。他认为，城乡规划如果不能被认真执行，再好的规划也只能是“纸上谈兵”。

　　南宁经济技术开发区管委会主任韦志鹏认为，违章建筑蔓延将会给今后的征地拆迁带来巨大成本，“南宁经开区还有20多万平方米的违章建筑，如果不依法拆除，按照南宁市的补偿标准需要投入5个亿的补偿资金。”

　　特别需要警惕的是，违建规模扩大、高层违章建筑涌现，甚至出现某些基层领导干部带头违建的情况。在兰州市七里河区，近年来已经建成和在建的10层以上的违法建筑达到15栋，部分违法建筑高度接近100米；南宁万秀村一村干部自家房屋高达17层，被当地人和网民称之为“万秀第一楼”、“中国最牛违章建筑”。

　　南宁市某城区城管部门负责人说，由于处罚手段有限、违建屡禁不止，执法队员到村里贴条等执法时还曾“遭到村民的嘲笑”。“如果不能采取强力措施改变目前的违建局面，政府的执政能力将受到质疑。”一位执法人员这样说。