——关于云南保护坝区农田、建设山地城镇的调查与思考

调查人：秦光荣（中共云南省委书记）

　　在云南这样一个农业人口众多、环境十分敏感、耕地资源十分有限的山区农业大省推进城镇化，实非易事。通过最近的调研，我更加坚定了推动破解传统城建方式的决心，就是把保护坝区农田、推进山地城镇建设作为转变发展方式的突破口和关键点，加快走出一条集约节约利用土地的新路子。我认为，这个思路切合云南实际，符合云南各族人民的根本利益，是云南未来发展的必然选择。

2009年4月，秦光荣在红河州调研统筹城乡发展、推进城镇化建设工作。管昕摄

　　城镇化是经济社会发展走向现代化的必由之路，也是结构优化与升级在地域空间上的一种必然反映。云南作为一个“边疆、民族、山区、贫困”省份，迫切需要依托城镇化来聚集发展要素、实现集约化发展，从而有效推动云南的科学发展和谐发展跨越发展，奔向全面小康。在我任云南省政府常务副省长和省长期间，一直把云南城镇化建设作为落实科学发展观的一个重大课题，不断进行调研和思考。最近几个月，又赴大理、普洱、保山等州市进行了专题调研。总结几年来的探索实践，我对有着特殊地缘条件的云南城镇化发展有了更深的认识和体会。我认为，切实转变云南的经济发展方式，必须转变用地方式，推进保护坝区（云贵高原对山间盆地的称呼）农田、建设山地城镇，走出一条符合云南实际的城镇化科学发展之路。

　　人类社会依靠土地的承载之厚德而生生不息。俯瞰云南，全省总面积中山地占94%，平地仅有6%，这种山多坝少的地貌特征，毋庸置疑地告诉我们，保护耕地与满足城乡建设用地需求这对矛盾非常突出。因此，加强耕地保护、转变城乡建设用地方式，切实保护坝区农田、推进山地城镇建设，对云南具有根本性的战略意义。

　　转变方式——突破城镇化发展之困

　　保护坝区农田、建设山地城镇，是云南落实科学发展观的具体行动。对云南省情的研判，近年来，我归纳为三个方面：集“边疆、民族、山区、贫困”四位一体的基本省情；发展不快、发展不充分、发展不协调、发展不平衡的现实省情；发展潜力巨大、发展特色突出、发展优势明显、发展前景广阔最具潜力的发展省情。我感到，这种发展优势与发展劣势交织、发展潜力和发展现实问题叠加的省情，迫切需要以科学发展观为指导，来加快消除瓶颈制约，不断释放发挥潜在优势，扬长补短、扬长避短。

　　同时，我们的前期研究表明，“十二五”时期是云南加快转变经济发展方式的攻坚期，是加快建设“两强一堡”的黄金期，是全面建设小康社会的关键期，是工业化和城镇化发展的加速期，只有从根本上准确把握面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，正确处理好加快工业化、城镇化发展与保护农田的辩证关系，未来云南发展之路才会越走越平坦而宽广。

　　保护坝区农田、建设山地城镇，是云南转变发展方式的重要途径。2003年，我曾带领相关部门对云南省城镇体系建设进行过调查研究，随后，省委、省政府提出了包括现代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自区域中心城市，州市所在地和设市城市，县城，中心集镇，边境口岸城镇6个层次的全省城镇体系建设构架；提出了“做强大城市、做优中小城市、做特乡镇、做美农村”的工作思路。2006年，我在大理市城市规划建设专题调研会上，提出滇西中心城市建设要突出抓好“两保护、两开发”的工作思路，即：保护洱海、保护海西，开发海东、开发凤仪，这也是对云南发展山地城镇最早的探索。

　　这几年，云南城镇化建设取得了较大成绩，全省城乡面貌发生了较大变化，城镇化率从2005年的29.5%提高到2010年的36%，年均提高1.3个百分点。但与全国相比，云南城镇化水平仍然较低，城市数量少、结构不合理，东西差异大、发展不平衡。

　　在推进城镇化的过程中，我感到云南面临的最大问题就是土地开发与保护越来越突出的矛盾。省国土部门向我反映，2010年，云南省新增25万亩建设用地中，占用耕地达12.4万亩，近50%；全省面积在10平方公里以上的坝子，目前已被建设用地占用近30%。

　　我想，如果不改变传统的用地方式，也许不到十年，作为全省人民“米袋子”“菜篮子”和民族文化“摇篮”的坝区可能被占领殆尽，我们衣食之源的“口粮田”将不复存在。那么，我们将无法向历史负责。

　　保护坝区农田、建设山地城镇，是云南城镇建设规划指导思想的重大调整。改变城镇用地方式，关键是调整规划、调整布局。近年来，有许多老同志向我反映，坝区耕地占用的情况越来越严重，村民对土地被占用意见比较大，他们认为来自土地的收入正在减少，生活将会没有保障。我在调研过程中也发现，一些地方，在规划城镇发展时，过量规划、过度超前、求大求快、盲目扩展；在推进城镇建设时，过多占用坝区耕地、“摊大饼”式发展，这将使坝区优质耕地资源急剧减少，最终也会影响城镇化健康发展。我想，在现行的征地制度还存在着一定的缺陷，被征地农民的合法权益得不到充分保护的情况下，“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”会越来越多，我觉得改变云南城镇用地方式已刻不容缓。所以，今年1月，在省政府常务会上，我强调云南城镇建设规划指导思想必须有一个重大调整，如果抓不住规划这个灵魂和龙头，就难以改变用地方式。从近段时间到部门和基层调研的情况来看，全省上下的认识是统一的。

　　现在提出“保护坝区农田、建设山地城镇”的思路，其目的是要推动城镇规划实现三个大的转变：一是从主要占用耕地、平地搞城镇建设，转变为向山地坡地要建设用地，实现城镇上山、工业上山；二是从“摊大饼”式建设城镇，转变为建设山地城镇、实现城市组团型发展；三是从粗放扩张向亲近自然、打造与自然地貌有机结合的城镇风貌转变，让“城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中”的理念体现在现代城市规划的指导思想中。通过以上“三个转变”，使云南省未来城镇发展真正能做到土地资源节约、经济文化繁荣、生态环境优美、人与自然和谐。

　　保护坝区农田、建设山地城镇，是云南土地管理制度的重大创新。针对云南的特殊情况，今年初，省政府成立了云南省调整完善城乡建设发展思路加强耕地保护综合调研领导小组，领导小组及时协调组成了8个专题调研组，分赴全省16个州市37个县（市、区）进行了调研，掌握了大量的基础信息资料，基本上摸清了全省城镇化发展与耕地保护的现状。从这次调研的情况看，全省各级干部和人民群众对保护坝区农田愿望强烈，以“保护坝区农田、建设山地城镇”来推动土地管理制度创新的时机已经成熟。

　　今年7月，在省政府城镇化工作会议上，根据前段时间的调研基础，我们对云南保护坝区农田、建设山地城镇的具体目标，调整完善土地利用、林地保护利用、城镇近期建设3个规划和加快编制山地综合开发利用规划，以及合理划定永久农田保护线、实施差别化土地政策、促进土地资源节约集约利用、建立健全激励约束机制等措施，进行了认真的研讨。经过反复论证后，我们出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》，明确了“保护坝区农田、建设山地城镇”的具体目标和要求。

　　通过创新城镇化发展理念，引领创新土地管理制度，这是我们解放思想、创新实践的大胆尝试，也是走可持续发展之路的有益探索。

　　立足省情——努力实现土地高效利用和城镇化科学发展

　　云南的特殊省情决定，必须统筹好保障科学发展与保护耕地红线的关系。一方面，坚持保障云南科学发展，通过转变土地利用方式，使城镇化成为未来一段时期全省加快发展的一项重大战略和重要抓手；一方面，坚持保护耕地红线，通过转变城镇化方式，使有限的土地资源顺利承载起云南实现科学发展、和谐发展、跨越发展。基于这样一个认识，我认为，推动云南城镇化科学发展，应牢牢把握好“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”四个方面的重点。

　　守住红线，就是要坚守基本农田保护这根红线。中央下达云南省的目标任务是：到2015年，全省耕地保有量保持在9015万亩以上，基本农田面积保持在7431万亩以上；到2020年，全省耕地保有量保持在8970万亩以上，基本农田面积始终保持在7431万亩以上。这是中央给云南省划定的耕地保有量和基本农田面积的两根红线，是确保全省经济发展、社会稳定的根本保证。这两根红线必须坚决守住，不可触碰，更不可跨越。

　　守住红线的中心工作，就是要保护好坝区的良田。进一步落实基本农田保护责任制，强化坝区耕地保护，做好四个方面的重要工作：一是调整完善土地利用总体规划，将原来已调整到山上的基本农田重新调回坝区来。二是原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行特殊保护。三是建立基本农田保护的重点区、集中区，健全永久基本农田相关图表册、基本农田数据库，设立统一标识牌并落实到地块。四是转变城镇发展思路，对城镇人均建设用地标准实行分别控制、分类管理，避免对良田好地的过度侵蚀。

　　统筹城乡，就是要消除城乡二元结构。城乡一体化不是“城乡一样化”，城镇化不是简单地“化掉农村”，而是要逐步改变城乡二元结构，使城乡居民共享现代文明成果。统筹城乡发展，要求我们把城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，在工业化和城镇化进程中统筹谋划，实现城乡经济社会的共同发展、共同繁荣。

　　我们要坚持推进城乡规划、产业发展、市场建设、基础设施、公共服务、管理体制的一体化，尤其要努力推动公共财政向农村倾斜，公共服务向农村覆盖，社会事业向农村延伸，全面提升农村公共服务水平。

　　根据云南特点，我们还应把农业产业化作为工农衔接、城乡对接的有效形式，结合集体林权制度改革、中低产田地改造、山区综合开发等重大举措，重点培育特色突出、优势明显的产业，努力构建互补互惠的城乡产业格局。同时，要加强社会主义新农村建设，以“水、电、路、气、房”为重点对乡村进行改造提升，统筹推进城乡之间公共设施连接，推动农村民居配套化、管理社区化，让农村面貌“亮起来”、交通“快起来”、居住“宽起来”。

　　统筹城乡，就是要求我们全面增强中小城市的辐射带动作用。云南山多坝少，大中城市的辐射带动力明显弱于平原地区。因此，云南的城镇化应高度重视和突出中小城市的建设，以弥补因地理分割导致云南城市辐射范围有限的不足。建设中小城市，我们要注意处理好以下四个关系——

　　一是在发展中心城市的同时，把发展中小城镇作为云南的特点和亮点。二是科学确定各类城市的规模和发展定位，逐步形成大中小城市和小城镇比例协调、布局合理的城镇体系。三是紧密结合各地优秀的文化传统，铸就城市的文化灵魂。充分借助云南已形成的历史文化名城、名镇、名村、街区，以及保存的大量物质文化遗产、非物质文化遗产和优秀历史建筑，努力营造优秀传统农耕文化与现代城市文明交融共生的城市文化。四是充分依托各地特有的资源禀赋，在城市的空间形态、经济形态等方面形成自己的典型特征，彰显出有别于其他地区的差异化、个性化特色，进而形成强劲的内在发展活力和竞争力。

　　城镇上山，就是要建设山地城镇。建设山地城镇，并不是到陡峭的高山上去建城市，而是改变现在城市扩张过程中非要集中连片摊大饼占有良田的思路，坚持因地制宜，选择向山坡、丘陵等方向发展，通过交通等基础设施建设将城区连接起来，实现组团发展。

　　从世界城市发展的情况来看，山地城镇以立体化的生态美景、对耕地的有效保护、与自然的有机和谐等优势，能较好地实现城镇与自然的融合，正逐渐成为当代城镇发展的潮流。

　　云南的坝子周边荒山荒坡很多，潜力很大，且多为丘陵，地质条件、生态环境、景观效果都比较优越。显然，城镇上山符合云南实际的城镇发展方式。因此，我们应推动工业项目、城镇建设尽量向山坡、丘陵发展，多利用荒山荒坡搞建设，少占或不占优质农田，努力实现“城镇朝着山坡建、良田留给子孙耕”的目标。

　　建设山地城镇，关键要建得起、建得好、建得美，让人民群众满意。围绕山地城镇建设，坚持做到“四个注重”。一是注重做好规划布局调整。规划具有战略性、前瞻性、导向性作用。城镇发展关键取决于规划思路的确立，思路一调整，很多困难都可以迎刃而解。二是注重加强政策引导。山地城镇的建设成本肯定要大一些，要通过差别化政策引导城镇向山地发展。三是注重山地城镇的安全性能和人居环境。充分利用自然山势、水系，形成高效的城市道路、供排水系统等基础设施，避免大开大挖。四是注重依托自然地形做好“山”的文章。依山就势，借助自然环境、景观特色，建设与自然面貌有机结合的城市环境，形成独特的城镇风貌。同时，做好城镇的绿化工作，动员和鼓励城镇居民绿化美化城镇环境。

　　农民进城，就是要逐步把农村人口转变为城镇居民。云南人口过度分散，大量农民广布在近1.3万个行政村和13万个自然村，我们应逐步将分散的农村人口向城市、向宜居地集中，加快培育新的经济增长点。近年来的实践证明，富裕农民、发展农村的一个有效途径在于减少农民，让农民进城。

　　推进城镇化，让农民进城，必须始终把农民利益放在首位。由于相关配套政策措施不到位，目前云南省农民进城落户的积极性还不高。比如，农民工中普遍存在“前瞻有愁”、“后顾有忧”的情况，“前瞻有愁”主要是担心进城租房购房等居住成本高，不能享受与城里人同等的就业、教育、社会保障等福利；“后顾有忧”主要是担心进城后，失去原有在农村的耕地、宅基地、林地、计划生育等权益，进城落户有风险。因此，解决进城农民工的“忧”与“愁”，已经成为推动农民向市民转化的关键。解决这个问题，我们需要采取有效措施，积极稳妥地引导、帮助农民进城发展。

　　农民转变为城镇居民，不仅仅是个户籍问题，还涉及到其他各方面的问题，特别是与政策扶持、社会保障、城镇经济发展等密切相关。云南的农民进城，将是一个比较长的过程，针对农民进城存在的忧虑，我们考虑为农民在城镇和农村发展都留下余地，给进城农民一定的过渡期和适应期，使他们在身份从农民转变为市民的时候，有一个过渡的时间，在这期间既享受农民的身份待遇，又享受市民的身份待遇，使农民“退可回农村，进可入城镇”。

　　达到让农民真正进得来、住得下、留得住、过得好这一目的，不仅需要我们创新农民进城的政策体系，也需要我们充分考虑城镇化扩张的土地利用方式转变问题，利用山地城镇这样的思路和模式，减轻由于农民进城而加速城镇化进程所带来的用地压力。

　　统筹协调——推动保护坝区农田、建设山地城镇工作不断取得实效

　　做好保护坝区农田、建设山地城镇的工作，关系到云南经济社会发展全局，关系到云南粮食安全和民生大计，也是对我们领导科学发展能力的重大考验。从前段时间调研的情况来看，虽然全省上下对做好保护坝区农田、建设山地城镇的认识高度统一，但也反映出一些具体工作需要进一步加强和深化。

　　一是必须加强领导，狠抓落实。要把保护坝区农田、建设山地城镇工作摆上各级党委政府的重要议事日程，党政一把手挂帅，切实加强领导，健全领导机制、决策机制和工作机制，大胆实践、有序推进，及时研究解决工作中的重大问题，努力探索符合各州市县自身实际的农田保护和城镇化路子。领导机构和各级各部门要充分发挥组织协调作用，各司其职、协调配合，把推进农田保护和山地城镇建设的各项工作落到实处。

　　二是必须完善政策，建立激励约束机制。要建立健全与保护坝区农田、建设山地城镇相适应的规划引导调控、激励约束、耕地补偿、农民土地权益保障、土地资源储备和建设用地增减挂钩等机制。积极探索政府主导、市场运作的路子，通过有限的财政资金引导，广开城镇建设资金筹措渠道，为保护坝区农田、建设山地城镇提供有力的资金支持。

　　三是必须求真务实，始终维护群众利益。要坚持从实际出发，尊重客观规律，既积极主动、又量力而行，既要有大思路、大举措，又要科学规划、扎实组织实施，防止急于求成、一哄而上，防止损害群众利益的行为。在引导农民进城的过程中，必须坚持以农民自愿为前提，不得强迫农民，最大限度地维护农民的合法权益。

　　四是必须深入宣传，家喻户晓。保护坝区良田、建设山地城镇的决策，涉及云岭大地的每家每户、每片土地。为了使正确的决策得到应有的正效应，对出台的一系列政策，我们必须进行最充分最广泛最深入地宣传动员，让所有干部群众共知情，让所有干部理解和支持。赢得了最广大人民群众支持的决策，必将会圆满实现。

　　“人法地,地法天,天法道，道法自然”。我们期望，云南的子子孙孙永远生活在天地人和谐环境中。这是我们的期望，更是我们努力工作的方向!  中国规划网昆明11月16日电