不久前，上海新一轮城市总体规划编制工作正式启动了，新一轮总体规划的期限确定为2040年。按照新版的规划方向，将设置规划建设用地的“天花板”，将“总量锁定”，实现建设用地规划总量的“零增长”。由此来看，2014年也许就是上海城市规划的转折点。由这个转折点开始，上海从新开发为主转入再开发为主的空间发展模式。而且，不仅是上海，今年公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出了“管住总量、严控增量、盘活存量”的原则，而且特别指出京津冀、长三角、珠三角三大城市群的城镇建设用地要“以盘活存量为主”，不能再无节制地扩大建设用地。

    上海今天遭遇的这个问题，伦敦其实早就遇到了，其他中国城市迟早也会碰到这个问题。刚刚公布的新一版《大伦敦空间发展战略》提出了一个重要理念：要以可持续的方式来容纳城市的增长；　要在既有的城市发展边界之内容纳伦敦的增长，但要更多地利用废弃场地，不能侵占绿带和其他开放空间。由此，大伦敦空间发展战略将由三个“策略区”(机遇区、强化区和复兴区)构成。其背后的城市更新理念颇有深意，对我们也不无启发。

    城市更新的三种模式

    更多的城市更新实践，需要采用市场和政府合作的模式。旧区更新和新区开发是两个完全不一样的概念。旧区更新涉及更多的利益相关者，必须得到全面、审慎的考虑

    具体来说，“城市更新”通常包括三种模式—

    第一种模式是市场驱动的城市更新。这种模式以新古典经济学原理为指导，涉及地块的潜在价值和地块上既有建筑物的价值。该理论认为，当建筑物价值越来越贬值，而地块价值不变甚至上升，以至于既有的建筑物价值低于潜在的地块价值时，这个地块就要更新了，因为这个建筑物的“经济寿命”已经终结。

    生活中我们也碰到过，有些建筑物刚造了15年，就拆了。为什么？因为尽管建筑物的物质生命没有完结，但它的经济寿命已经到了。于是，这块地块会被推入市场，其在用途上的更高价值有待被进一步挖掘。这就是市场驱动的城市更新。它是基于建筑物经济寿命的城市更新。其目的很清楚，就是经济利益导向。当然，地块存在机会成本，只有拆掉地块上的建筑物，它才能实现更高的价值。

    第二种模式是政府主导下的城市更新。众所周知，促进经济效率和维护社会公正是政府的两个重要使命。一方面，城市更新可以使土地和空间资源得到更为经济、有效的再配置，如黄浦江两岸用地从工业仓库用途变为生产性服务业用途；另一方面，我们拆了很多棚户区，则能使越来越多的老百姓得到更好的居住条件。

    但是我们也看到，更多的城市更新实践，需要采用市场和政府合作的模式。因为，市场也会失灵。比如，无论是工业用地还是棚户区，城市更新会遭遇非理性的价格预期，当市场机制解决不了这个问题时，就不得不通过法律途径予以推进，否则就会阻碍城市发展。另一种情况是有些地块的产权比较分散。通过市场机制的话，可能需要几十年才能完成土地收购。碰到这类问题时，就需要政府干预。这就是我们说的第三种模式，即市场和政府合作模式。

    需要政府干预的例子还真不少，否则，就容易出现经济学中的“囚徒困境”。比如，在一个地区衰败的过程中，如果政府不干预，很少会有业主愿意率先更新。因为假如你率先更新了，其他人就会搭便车。而你把环境搞好了，他的地块也升值了。于是，你就不乐意了。于是，城市的衰退地区就常常会处于一个恶性循环之中。这就需要政府的干预。又如，很多更新地块将用作公共绿地和公共服务设施。通常来说，市场是不会参与到这一类更新中的，只能靠政府进行干预。所以，很多城市更新项目，尤其是规模比较大的，都有赖于政府和市场的合作。

    围绕城市更新的利益纷争是相当普遍的。有人支持，有人反对，国内外都是如此。支持城市更新的理由，有刺激城市经济发展、优化土地使用、改善城市面貌和提升居住条件；反对的，则认为城市更新会导致地产资本获利、未能延续城市肌理、影响传统社区结构。所以，旧区更新和新区开发是两个完全不一样的概念。旧区更新涉及更多的利益相关者，必须得到全面、审慎的考虑。而且，正因为城市更新（旧区更新只是其中一种形态）涉及更多的既得利益者及社会各方的合法利益，其作为公共政策的价值取向就更加重要了。价值取向会决定我们最终选择怎样的公共政策，并以何种方式将其贯彻、实施。

    如何有一个更包容的社会

    任何社会的发展都需要精英引导，也需要满足大多数人的利益诉求；　既要兼顾不是多数、而是少数的弱势群体，也必须以社会各方都能够广泛参与的方式达成共识。这才是一个具有包容力的社会

    从政治学的视角来看，城市更新的价值取向通常需要同时兼顾三个维度：精英的价值取向、民主的价值取向、公正的价值取向。

    什么是“精英的价值取向”？这里所说的精英，包括政治、经济和技术精英。这是许多城市的主导价值取向。精英的价值取向通常具有三大倾向：

   “技术权威”倾向。因为城市规划和城市更新是非常复杂的问题，需要相当全面的专业知识，必须由受过良好专业教育的精英人士来主导规划和决策。我们以前做规划也是这样的。这次我们提倡“开门做规划”，说明我们的观念也在变化。

   “价值中立”倾向。技术精英不仅掌握了专业知识和技术，而且是面向公众利益的。我们通常是价值中立的，不偏向任何利益群体，既不偏向富裕群体，也不偏向弱势群体，认为规划是为全体市民服务的。

   “物质决定论”倾向。物质决定论的逻辑是，一个地方的物质环境更新了，就会自然而然地促进社会改良和经济增长。但是，其实在很多情况下，未必如此。传统的城市更新常常就具有注重物质环境更新的倾向。从上述三大倾向，我们可以看到精英的价值取向的特点及其局限。

    什么是“民主的价值取向”？城市更新作为公共资源的空间配置，涉及社会各方的利益分配格局。它不仅需要技术理性，也是需要政治理性的。既然城市更新涉及社会各方的利益分配，而社会又是非常多元化的，利益也是非常多元化的，于是，我们就应当注重“多数人”的“公共利益”，也就是现在所提倡的“寻找最大公约数”。城市更新也要寻找最大公约数。城市规划的责任，就是要满足绝大多数人的利益诉求。但这说来简单，其实很复杂。

    许多国家的法律都有规定，城市更新中产生的拆迁，必须符合公共利益。关键问题是，什么是公共利益？

    公共利益有直接利益和间接利益之分。举个例子，原来是一个棚户区，城市更新以后将变成一个高端的商业地产。这是不是公共利益？美国也发生过类似的城市更新案例，把贫民区改造成了综合型商场，但老百姓说这不是公共利益。最后，美国最高法院的裁定认为这符合公共利益。他们认为，商场创造了大量从低端到高端的就业岗位，并为城市带来税收，因而是公共利益。

    公共利益还有小众利益和大众利益之分。小众利益可能就是解决了一部分人的住房问题，大众利益则包括手机基站放在哪儿、菜场放在哪儿。大家都需要这些公共设施，但又都不愿意它被放在自己的家门口。

    公共利益还有短期利益和长期利益之分。习近平总书记曾说过，作为领导者，要树立正确的政绩观，要有“功成不必在我”的境界。对我们所有从事规划研究和制定的人而言，就是我们今天做的很多事，也许我们这一代人享受不到，但这些事是为了下一代人而考虑，这也是公共利益。所以，要正确、全面地理解公共利益，否则，难以指导城市更新的价值取向。

    那么，何谓“公正的价值取向”？说得形象点，如果说，精英的价值取向来自于总人口中5%的人对规划决策的主导，民主的价值取向至少必须满足51%以上人口的利益诉求，那么，公正的价值取向特别强调了社会公平正义原则在城市更新中的重要性。

    由于城市更新往往涉及更多的弱势群体，城市更新的公正取向具有三个要点。其一，城市更新应当特别关注弱势群体；其二，城市更新是财富再分配的公共政策工具；其三，城市更新不仅要注重物质环境改善，更要追求社会改良的目标。

    显然，城市更新的公正价值取向并不是说城市更新不需要精英参与，不需要民主协商。任何社会的发展都需要精英引导，也需要满足大多数人的利益诉求；既要兼顾不是多数、而是少数的弱势群体，也必须以社会各方都能够广泛参与的方式达成共识。这才是一个具有包容力的社会。这才是我们应当怀抱的价值取向。

    上海城市更新面临的挑战

    城市规划不能仅仅提供空间方案，画一张最美的图画。这张图画确实是我们的目标和愿景，但也应当寻找实现这一方案的制度路径。否则，规划只能在墙上挂挂，到实施的时候又不得不调整了

    随着上海的后工业化进程不断推进，工业用地会越来越少。尽管大量的工业用地面临再开发的机遇，但那些工业用地存量如何退出？

    其实，无论是计划经济时代的划拨工业用地，还是改革开放以后的出让工业用地，都面临着如何“退出”的制度困境。而在此过程中，并非等到城市规划师在规划图纸上改变工业用地的颜色，市场机制已经会自然而然地完成其中一部分的更新过程。

    根据新制度经济学，尽管初始产权安排（如无使用期限的划拨工业用地或使用期限为50年的出让工业用地）未必是资源配置的最优制度，但是既成事实，不可能通过无交易成本的方式向理想中的产权属性转化。出让工业用地的使用期限为50年，但很多出让工业用地不到50年就已经停产了，面临既收不回来、又不让改造的问题。所以，在存量工业用地难以收归政府的情况下，如果不把一部分权益让渡给既得利益者，就会导致这些用地长期处于闲置状态。一些工业厂房虽然被改造为创意产业园区，但由于其建筑主体结构不能变化，更不能拆除，因而这并非最优的土地使用方式，只是一种过渡性安排。

    这些实际工作中遇到的问题提示我们：城市规划不能仅仅是提供空间方案，画一张最美的图画。这张图画确实是我们的目标和愿景，但也应当寻找实现这一方案的制度路径。否则，规划只能在墙上挂挂，到实施的时候又不得不调整了。因此，城市规划需要制度创新的配合。比如，城市更新涉及更多的既得利益者，因而必须考虑产权制度问题。

    最近，上海市规划国土资源局推出了两个规章。《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》是针对存量工业用地的，提出统筹规划、提质增效、利益平衡，就是要调动原土地权益人的积极性，健全利益平衡机制。这就是建立在博弈和妥协基础上的双赢。《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》是针对增量工业用地的，主要是实行工业用地的弹性年期出让制度。新出让工业用地的使用年限不再是50年了。原则上，新增工业用地产业项目类的出让年限不超过20年，这有利于政府及时收回闲置的工业用地。

    闲置工业用地面临三种可能。最理想的方式是地块重建，也称为“正式更新”，从而使闲置土地得到更为经济高效的利用。但由于土地退出的制度困境，过渡性方式是进行建筑改造，如一些创意产业园区已采用的办法，也称为“非正式更新”。其间，土地使用并未达到最高的经济效益，但总比保持原状要好。所谓“保持原状”就是土地继续闲置，自然是经济效益最差的。

    上海城市更新面临的另一个挑战，就是棚户区改造。与工业用地更新相比，棚户区更新的难度更大。工业用地更新涉及的既得利益者就是几个机构，而棚户区更新涉及大量的小业主。在此，我对棚户区更新提出几个观点。

    第一，要达成社会共识，采取政府倡导和社区参与相结合、自上而下和自下而上相结合的方式。

    2009年，上海颁布了《关于开展旧区改造事前征询制度试点工作的意见》，征询旧区改造意愿和房屋拆迁补偿安置方案。如果愿意改造居民户数未达到规定比例，就暂停改造项目的启动；如果房屋拆迁补偿安置方案的签约户数未达到规定比例，也要暂停改造工作。可见，涉及大量利益相关者的旧区改造一定要达成社会共识。不能只是政府想改，更要老百姓愿意改。

    第二，旧城更新是公共政策，所以必须要依法行政。

    要进一步完善城市更新的法制建设，政府一定要量力而行，应当保障社会各方的合法利益，而不是个别人的诉求。棚户区更新过程必须是公开和公平的，否则就难以持续。

    第三，在城市更新中，怎样提升被动迁居民的居住福利。

    城市更新后，老百姓迁到中心城区外围或者更外面，住房条件确实是改善了，但居住福利未必改善。有的小区周边没有小学、幼儿园，其他生活服务设施也缺乏。居民原来住在中心城区，尽管住宅面积很小，但周边的生活服务设施、交通配套还是很方便的。所以，一个是住房福利，一个是居住福利，提高了住房福利，未必就是提高了居住福利。因为，基本公共服务方面的均等化也是非常重要的。

    第四，如何避免保障性住房的大规模空间集聚。不断加剧的社会空间极化，可能对未来城市社会管理造成新的严峻挑战。

    第五，要提倡有机更新。大规模的城市更新和城市历史文化传承之间的不协调，是许多城市面临的挑战。但塑造具有地方传统特色的空间场所是很重要的，应当在此过程中提倡渐进式的有机更新方式。

    最后，跟大家汇报一下上海世博会城市最佳实践区的现况。这里曾是传统工业集聚区，经历了两次更新。从“传统工业地区”到“世博亮点展区”是第一次更新。这一过程为该地区的再生创造了条件。从“世博亮点展区”到“城市活力街区”是其第二次更新。这才是该地区重获新生的最终目标所在。

    如今，城市最佳实践区会后改造的各项建设工作正在有序推进中。昔日的南市发电厂曾被改造为世博会的主题馆，会后又被改造为上海当代艺术博物馆。在该实践区内，一些跨国公司的地区总部、外国友城机构、设计创意企业陆续进驻。低碳生态发展和工业遗产利用，是这个城市更新项目的主要特色，已经获得了美国绿色建筑理事会颁发的LEED-ND铂金级规划预认证。这是北美地区以外的街区发展项目首次获得铂金级的规划预认证。

   （本文为作者在“上海2040战略系列研讨会”上的演讲。该系列研讨会由上海市城市规划学会主办、上海市城市规划设计研究院承办。）

    思想者小传

    唐子来　同济大学城市规划系教授、博士生导师。第十一届和第十二届全国政协委员、全国城乡规划学科专业指导委员会主任委员、中国城市规划学会常务理事、上海市规划专家委员会主任委员。2005年9月，在中共中央政治局第25次集体学习中参与讲解　《国外城市化模式和中国特色的城镇化道路》。2007-2010年，担任上海世博会城市最佳实践区总规划师，该项目获得2009年度和2013年度全国优秀城乡规划设计一等奖。
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