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《伪满洲国首都规划》是东京大学教授越泽明所著的关于长春作为伪满洲国首都期间的城市规划的历史书籍。越泽明曾经任职于神奈川县政府，住宅宅地分科会长、都市计画·历史风土分科会长，因此其从政和治学的经历使得越泽明的研究不同于往常一直处于象牙塔内的学术研究，而更加的注重实践和历史对于当今规划实践的影响，因而其所作的历史研究也更具现实意义，比如作者在谈及如何探究城市规划的本质时必然会涉及某些现实问题，“比如在建设道路、公园和广场时，如果不考虑公有土地如何保有、如何配置、如何设计的话，最终规划是无法实现的。”作者甚至直指城市规划跟各个国家所固有的土地形态、税收政策以及城市居民的生活方式密切相关。因此，相比惯常的将日本的城市规划与欧美发达国家的城市规划进行简单的横向比较，作者更加赞赏从各个国家不同的社会制度、特殊性、历史发展等角度进行综合的考量。 越泽明的主要著作有：《东京都市计画物语》、《东京的都市计画》、《复兴计画》、《伪满洲国首都计画》、《哈尔滨的城市规划》。从越泽明的主要著作中可以看出其对于日本近代城市规划的缘起和历史的长期关注，正如作者自己所说的：“对新京城市规划的研究，我个人认为可以得出这样的结论，那就是有关近代城市规划的理念、制度、实施方法和相关技术，日本在20世纪30年代就已经基本确立并趋于成熟了。”“殖民地城市规划可以说是近代日本城市规划的源头之一”。（P59）作者认为对城市规划进行历史性的评价应该从历史遗产的高度，因为这是城市个性和身份的体现，另外“在面对现实中的城市规划和城市问题时，如果能够熟览城市规划史的话，很可能就会找到解决的关键或者得到有益的启示，而且，还可能会预测到城市规划未来的发展方向。” 也许是作者在政府规划行政部门工作的经历，使得作者十分强调规划和政治之间的关系。比如在日本和俄国分别为对方兴建货物站台和事务所时双方的技术较量的事例中，作者总结道：“是否具有规划实施殖民地城市建设能力，可以说是显示殖民统治能力的指针。从这个意义上讲，城市规划不单单是一个工学技术问题。”（P64）作者还谈及政府首脑在东京的城市改造中发挥了领袖作用。越泽明认为近代社会实施先进的城市规划需要有三个必要条件，即行政首长的领袖作用、拥有优秀的设计人员和技术人员以及地方当权阶级（议会）的支持。这个说法套用到中国近代社会，就是政府、专业技术人员（如规划师）和士绅阶层三方的共同合作。 全书关于伪满洲国新京（长春）的内容分为七章，序章和终章是作者后加上去的，将新京长春至于近代日本城市规划的历史背景中，将新京跟昭和时期的东京规划进行比较分析。第一章“前史——长春的起源”简述了在清初清朝实施满洲封禁政策的情况下还是有大龄的汉族人口移居长春、吉林地区。后来长春商人为防匪患，自发集资修建城墙。因此长春是一个自然形成，后来才修筑城墙的城市，其形态也很不规整。1895年俄罗斯在长春宽城子地区修建了火车站，成为“铁路附属地区”，实际上是俄国的租界，但是日俄战争后，俄国将宽城子至旅顺的铁路转让给了日本，从此长春从地方性小站成为连接北面俄国东清铁路和南面日本南满洲铁路的联接点。 第二章“满铁的城市经营与街区规划”讲述了日本通过成立满铁株式会社这样一个公司来承担城市经营的角色，其经营范围包括矿山、港口、钢铁及满铁附属地的城市规划和电、煤气、电车等公共事业。其中在城市经营（城市规划开发和公共设施建设方面的投资）方面占到支出的23%。在征收了大量的土地后，开始着手长春附属地的街区规划。街区规划采用没有采用巴黎和大连那样的多心放射状路网，而是采用矩阵式规划，为了避免方格网式路网的单调，规划建设了广场。道路实行步道和车道分离，甚至规划了合流式的排水管道。东西两侧各规划了一个公园，东公园利用原来的森林建设，西公园（现为胜利公园）充分利用溪流和坡地等现有地形，至今是长春主要公园之一。另外满铁比日本国内还早实行了区划制度（use zoning），即根据用途划分土地的制度，比如满铁附属地就特意规划了粮栈区以吸引更多的粮食批发商来此经营。 第三章“长春的街区与城市发展”记述了满铁在完成了附属地基础设施建设和主要公共建筑后，将土地采用有偿租赁的方式租给普通民众使用，即土地公有化制度下的城市经营策略，因此吸引了大量的中国人进入满铁附属地粮栈进行经营活动。针对一战后大量新建和改建房屋的热潮，满铁制定了一系列的建筑条例和规定来控制土地建筑物的形态，比如规定了建筑面积率的最低限度从而避免空地现象，控制建筑高度来美化街区。当然建筑规范的实行也不是一帆风顺，比如在日本人的一般观念中，“在自己的土地上建房屋，房屋的大小和构造还要受到限制？”但是经过满铁和日本工商业者的妥协和博弈，满铁附属地的城市建设还是得到了较好的控制，人口不断增加，到1930年，人口已经达到35000人，其中日本约为10000人。由此可见，满铁附属地先进的城市经营和城市规划吸引了大量的中国人，中国当地官员为了跟满铁抗衡，制定了“商业区”的街区规划，特别是在高官和巨商联合成立的一个民间开发公司的影响下，大马路两侧商家林立，成为远超长春城内部的新的商业区，并且成为联接满铁附属地和长春城的重要组成部分，三个区域相互补充，成为现在的长春的雏形。 第四章“伪满洲国的首都规划”分析了新京长春首都规划制定的经过和原委。1934年，“满洲国”成立，因为相比奉天和哈尔滨被俄国占据的影响和便宜的地价有利于城市规划，长春成为首都，并称“新京”。而早在1932年，伪满洲国政府就设立了国都建设局（没有官制），开始了调查和立项工作，并很快于1933年颁布了《关于国都建设事业计画执行的根本方针》。由于首都规划是在关东军、满洲经济调查会合伪满洲国三方参与的情况下制定的，因此在具体的方案制定过程中也充满了三方的争论和博弈。最后规划区域面积200平方公里，其中近郊用地100平方公里，国都建设规划事业面积100平方公里。国都建设规划事业区域的土地又分为官公用途和因私用途，分别占47%和53%，其中道路用地占比达21%，公园和运动场占比达7%，可见新京首都规划的高规格和对其政治城市的定位。新京首都计划中的财政计划是首先统一征购土地，让后将这些土地改造成住宅用地后再出售，所得的收入作为城市开发建设的资金。也就是后来在中国大行其道的土地财政的政策。但是由于日本大藏省（日本财政部）对于城市规划方面的财政支出采取消极的态度，又加上新京是日本本土外的城市规划，因此伪满洲国转而向法国辛迪加财团贷款，但是最终使用法国贷款的只有政府办公楼项目，新京的建设最终还是凭借日本的技术和资金完成的。 第五章“国都建设规划事业的实施1922~1937”是全书的重点部分，具体介绍了新京规划和建设的全过程。从最初成立国都建设局等机构，进行规划前的地形勘测，建筑材料的囤积，到用地的征购和土地经营，再到具体的路网和广场的规划和建设、给排水管网、公园绿地以及建筑活动的管理。1932年，国都建设局成立，专门负责新京的城市规划和建设。建设局职员大多是40岁左右的壮年，团队年轻而富有活力，每天建设局科长以上人员中午在局长室举行午餐会议，对工作进行汇报，因此建设局高效的工作使得建设局1932年12月5日负责国都建设项目实施规划（国都建设规划纲要及项目预算方案），同月27日就上报审查。国都建设局在土地经营上采用的是利用出售价格上涨的土地所得的开发利润，来作为公共投资的资金。甚至在1932年颁布了《国都建设局土地建筑物卖却及贷付规则》，规定了有关土地转让、租赁的标准和实施方法。而土地转让原则上此采用普通竞标的方法，所有已转让土地的用途都是明确的，比如居住、商业、工业和其他用途区域，规定用途以外的建筑是被禁止的。因此国都建设局是一个集土地所有者、开发商和政府角色于一身的“三位一体”式的机构。新京的道路系统是综合了放射状、环状和矩阵状的优点，主干道呈放射状有利于表现求心性和通景的（vista）的效果，支路路网呈矩阵状则有利于土地分块出售和开发。新京规划还体现了许多国际上都是比较新型的规划策略，比如规划了直径达300米的大型圆形广场来分散中心区的机能，并兼做公园；道路交叉要求采取直角式；公园和公园之间规划具有公园性质的宽幅道路（parkway）；通讯、电话、给排水、煤气、电等地下管网沿着支路直通各家各户，防止干线道路由于铺设管网而反复填挖，保证大街道路的美观。同时干线道路虽然呈直线设计，但是保留了许多或上或下的缓坡，即道路纵坡设计得很大，给人一种在广阔无垠的大陆地带奔驰的感觉。同时新京的规划理念也体现在每一个细节，比如新京的街道禁止户外随意张贴广告，仿照欧洲城市在街路树旁设立广告专用的广告塔。新京建设了净月潭蓄水池来解决水源问题，排水方面则要求新街区强行推行水冲厕所，因此新京成为亚洲首个全市全面实现水冲厕所的城市。排水管网采用当时日本国内也没有先例的雨污分流式设计，收集的雨水则注入规划的人工湖，成为亲水公园。因此新京这个没有较大河流的城市，“在某种程度上给人一种非常干燥的感觉。但是，我们把公园的小河改造成人工湖后，这个城市随之也就朗润起来了。”新京的公园绿地规划的特点是新街区预留地内的小河及湿地都被规划为公园，伊通河支流也被规划为带状公园，小河用堰堆成人工湖，成为亲水公园。比较知名的有大同公园、牡丹公园、南湖公园等等。此外，建设法规还对建筑的构造、形态等作出了详细的规定，比如规定了建蔽率的最低限度以避免土地的浪费，规定建筑的高度不超过23米，住宅间要保持一定的间距，建筑后退红线和强制规定对建筑门前的空地进行铺装，从而创造出宽敞舒适的空间。最后，一期工程（1932年3月~1937年12月）完工后，国都建设局在1938年“悄无声息得解散”，建设工程移交给新京特别市负责实施管理，特别市设立了临时国都建设局，进行为期三年的二期工程的建设。 第六章“国都建设二期工程与末期的百万人口城市规划”就是对二期工程的具体介绍。相比“开疆拓土”的一期工程，二期工程则更多的是“修修补补”，或者用当今的话说，是从增量规划向存量规划的转变，因此公园被列入主要规划建设项目，比如新京在城市规划顾问的眼中是“应该把首都建设成为充满鲜花绿色的公园城市。”为了缓解人口增长所带来的压力，二期项目还对“三不管”地带的中国人村落进行搬迁，开辟新的住宅用地，扩充公园绿地和展开地铁的前期调查。到1941年二期工程完工，新京人口突破50万人，人均用地200平方米，并将其总人口控制在100万，在规划区外围规划有环状绿化带，如果人口超过100万，则考虑在绿化带外围建设卫星城市。后来修订的百万人口城市规划方案对国都规划进行了修改，比如引入美国在1920年首次提出的邻里单位的理念（neighbourhood unit）以及将邻里单位跟环线地铁相连接，设想到地铁站最长时间为15~20分钟，到邻里单位内部公共和商业设施最长时间为7~10分钟。而末期工程随着人口的进一步增加，城市建设也逐渐偏离原来的城市规划构想，比如强制推行水冲厕所的政策也不得不放宽。比较一期、二期和末期的规划建设，一期偏重城市基础设施建设的设计人员，二期偏重公园、文化设施建设的造园方面的设计人员，末期则是负责调控民间建筑活动和整合住宅理论等建筑方面的设计人员为主，即“城市建设的发展阶段是与设计人员的业务职能密切相关。”“城市规划的课题随着城市建设的历史阶段而不同，而且，所涉及的领域、人才及技术要求都有所不同。 第七章“新京的建筑风格与建筑的政治表现”探讨了建筑形式和伪满洲国的政治体系、意识形态以及列强对华政策之间的关联。比如新京的官厅建筑被定为兴亚式而没有选择欧美的古典样式或者当时流行的现代风格就是出于伪满洲国的五族（日、汉、满、蒙、鲜）的“民族协和”的政治策略。同时， 最后终章“新京与东京”探讨了在项目资金及开发利益返还，以及规划的实施方面分析了新京（长春）的城市规划跟同时代的城市规划的联系。对比当今日本东京都的地价上涨所导致的不劳所得和开发利益不仅没有转化成完善城市基础设施的资金，反而成为阻碍城市规划发展的问题，作者转向对历史的追溯，将欧美、日本国内和满洲城市开发方式进行对比分析，从而找到问题的所在。欧美城市自古采用的就是“区域征用”（zone condemnation）的办法，即将土地统一征购，修建道路后将沿途地块进行平整后出售。法国在1841年开始了区域征用制度，后来在拿破仑三世时期的奥斯曼的巴黎改造就是在这种简单明了的土地经营原则（开发利益返还）和建筑规则的法律制度下完成的。越泽明认为巴黎城市改造的本质是极力推行区域征用制度的行政官（城市规划官员）与地主之间的斗争。此后，英国、比利时等都引进了区域征用制度。德国因为地主阶层的反对，1875年颁布了相对折中的普鲁士建筑线法，即由政府来确定街道的路线，道路、公园、学校等基础设施修建的费用则由周边的住宅开发商和地主承担。但是在1910年后德国也采用了区划调整的开发办法，采用土地增值税政策，即在进行城市开发或者预期土地升值之际，对其升值步伐进行课税的一种税制。美国采用的则是受益者负担金制度（Special Assessment; Benefit A ssessment; Betterment）受益者负担金制度源于1662年的英国，后来在1666年的伦敦大火的街区重建中全面采用。美国到了1875年就有15个州采用了这一制度，比如开发街道、公园绿地时，周边的收益者交纳一定的负担金来承担大部分的建设和维修费用，而不是采用普通的财政预算。对比日本，像欧美城市的区域征用（超过征用）、特别税（土地增值税、空地税、营业附加税）、建筑线及全面的国库补助等都没有被纳入，没有制度化。但是在松村光磨的推动下，日本在战后的复兴规划中开始实行既不同于区划制度，又不同于土地国有化的地契制度，即有政府部门出面将所需土地一并征购，征购的同时向原土地所有者发行地契，带基础设施建设和复兴计划完成后，依据地契将土地进行再分配，同时，地契允许自由买卖，但是1946年松村光磨被解职，地契制度也最终夭折。新京长春的开发模式则是在土地公有化的基础上进行城市规划。正如书中第一二章所述，满铁将经验港口和矿山所得利润用于城市的开发和经营，城市居民不承担城市开发和基础设施建设的费用，满铁后期则采用住宅用地租恁的方式。伪满洲国在新京则采用出售住宅用地的方式，因此城市建设初期兴建基础设施的费用直接转嫁给了初期进驻的居民和企业，伪满洲国利用利益返还政策，可以上马投资相当于运转资金4倍的大项目。 最后作者在本书的后记中叙述了成书的初衷，即讨论城市规划人员为什么进行这样的规划，其理由、背景、政治和经济背景、项目实施的过程以及未完成部分的情况，还有资金问题、有影响人物和土地所有者们有何反应等有关问题。 通观全书，在越泽明对新京长春的首都规划的历史溯源中给人最大的感受就是感叹当时先进的城市规划理念和规划师对长春规划的热情，姑且不论日本建设长春的初衷，最后的结果的确是让人叹服，比如对比伪满洲国首都规划图和现在的长春城市总体规划图，可以发现当时的首都规划对于现在的城市骨架和基本格局的巨大影响力。特别是作者在最后讨论的欧美、日本和新京的不同土地开发模式带来的城市规划能否实施的问题可谓一语中的，土地和资金的运作可谓是城市规划实施的基础和制度保障，因此不同的土地产权制度、流转制度将带来不同的规划方式，进而带来不同的城市面貌。作者在书中盛赞新京的土地公有制使得城市规划得以让规划师的蓝图成为现实，并且哀叹日本国内的城市规划地位自1919年以来的降低，比如东京在20世纪90年代的经济全盛期，未能在这次关键时期进行城市改造，以致在世界城市的竞争中失去了本可以获得的城市繁荣、城市美观和社会资本储备。但是在城市建设的初期，城市形成基本骨架的时候，也就是赵燕菁所说的增量规划的时候，也许土地公有制和土地财政能够最大限度得为城市规划的实施提供制度保障和资金支持，因而也是高效和最优的方式。但是当城市基本的基础设施建设完成，政府的土地也出售得差不多的时候，城市进入的建设和管理的完善期时，也就是进入存量规划的时候，城市规划的实施如何获取后续的资金，规划的重点应该从基础设施建设转向何方，城市规划人才的知识结构将进行怎样的调整来适应新的发展时期，而这些规划的转型问题也是城市规划年会上的热点问题，因此要厘清这些问题，在未来的规划实践中摸着石头过河是一种方式，从过去的历史中去寻找答案也是另外一种方式，也许对于中国近代城市规划学科和行业的历史，我们的确是了解得太少。
城市格局 (责任编辑：白雪松) |
