党的十八届三中全会对财政职能进行了重新定位，明确了财政是国家治理的基础和重要支柱。今年以来，中央和财政部围绕财政改革、建立现代财政制度，出台了许多新的财政法规和新的改革内容，包括《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》和《深化财税体制改革总体方案》等一系列法律法规。

    刚刚闭幕的中央经济工作会议指出，我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。

    在上述宏观大势下，如何为公共治理提供与实际发展状况相匹配的公共财政制度保障；如何通过税制、体制、管理机制等改革，促进我们整个社会的经济转型、政府转型、社会转型？借此机会，以上海的转型发展为例，谈一下我对这些问题的思考。

    以三大税制改革促进经济转型

    从深层分析，上海近年来在全国率先进行的三大税制改革试点，不仅代表了中国未来税制改革的方向，也对上海向全球城市转型、发展成为更具竞争力的全球城市具有重大意义

    近年来，上海在全国率先进行了三大税制改革试点，即始于2011年的房产税试点、2012年的营改增试点以及2013年的自贸区税收试点。从表面上看，这三大税制改革在上海进行试点有很大的偶然性。但从深层分析，三大税改不仅代表了中国未来税制改革的方向，也对上海向全球城市转型、发展成为更具竞争力的全球城市具有重大意义。

    首先，以营改增试点为例。为何说它能助推上海面向全球城市这一目标，向服务型经济转型呢？因为“全球城市”最为重要的典型特点，就是不但经济高度发达，且代表经济发展方向的现代服务业在其整个经济中占比较高。

    全球城市本质上就是服务型城市。2006年，在全球最具影响力的三大城市纽约、伦敦、东京，第三产业占GDP的比重已分别达到了86.7%、85.3%、74.5%。纽约、伦敦的服务业就业人数在总就业人数中的占比皆达到70%以上，服务贸易占到贸易总额的四分之一，服务消费占到所有消费的二分之一左右。由于服务业高度发达，全球城市自然也就成为具有国际影响力的服务中心。

    上海正处于向全球城市转型的发展进程中，理应率先形成以服务经济为主的产业结构。为此，上海通过建设国际经济、金融、贸易、航运四个中心，促进服务业发展，以此来实现经济转型。2013年，上海第三产业比重占62.2%。这个占比虽在全国名列前茅，但若与处于前沿的全球城市相比，差距甚远。面对服务业短板，上海提出了建立以服务经济为主体的经济结构，但在发展现代服务经济上，仍然面临体制、机制和税制等方面的制度性障碍。其中，首当其冲的是税制障碍。于是，2012年1月1日，上海率先启动了营改增试点。

    目前，营改增已扩大至全国交通运输、技术研发、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁、鉴证咨询、邮政电信、广播影视等现代服务业，并力争在“十二五”期间全面完成营改增。这场由上海先行试点，然后以异常迅猛之势向全国推进的营改增，有望成为我国近年来影响最为深远的税制改革。

    在助推上海向全球城市的目标实现经济转型的道路上，营改增可以起到以下几方面的作用：使服务业避免重复征税，减轻负担，对于加快服务业发展，形成以服务经济为主体的产业结构起到重要作用；　使产业层次高的现代服务企业，尤其是通过互联网为客户提供各种服务的网络服务、以现代技术手段为支撑的技术服务平台，可以从中获益最大，有利于产业层次提升；对于服务贸易实施免税和零税率，既有效提高服务出口企业的国际竞争力，也增强了企业参与全球资源配置的能力，对于我国贸易结构合理化，逐步形成以服务贸易为主体的国际贸易也将起到积极的促进作用；有利于上海向“两头服务在内，中间加工在外”的服务经济模式转型。

    其次，以房产税改革助推城市财富合理配置。税收历来是实现收入公平分配的重要手段。但我国由于纳税主体为企业而不是个人，纳税环节又主要集中在生产经营而不是收入分配，从而形成了以间接税为主体的税制结构。这种结构虽然有利于税收稳定增长，但难以进一步发挥公平分配收入、合理配置财富的作用。从长远来看，税收制度面临由企业向个人、由生产经营向收入分配的转变。而上海房产税试点，正是顺应全球城市财富集聚大势、希望通过税收进一步调节收入分配和财富配置的举措。

    2011年，上海试点房产税。征收对象为本市居民新购第二套及以上住房和非本市居民新购房，参照应税住房市场价格评估值的70%予以计算缴纳，适用税率为0.4%和0.6%两档。虽然，此次试点的征税范围相对较小，在增加地方税收入、促进收入和财富合理配置、调控房价等方面效果相对有限，与既要增加地方收入、替代土地财政，又能调控房价、抑制投资过高的预期效果形成较大反差，但仍具有开创性意义。

    目前，国家已对房产税改革作出了重要战略调整。党的十八届三中全会明确提出，将加快房地产税立法并适时推进改革。从房地产税由授权地方行政部门颁发行政法规进行试点，在取得成功经验以后再扩围推广，改为由全国人大制定房地产税法，国务院根据房地产税法制定实施细则，各地人大再根据全国统一的房地产税法和实施细则制定地方操作办法实施征税，说明房产税已是大势所趋。而针对上海城市收入和财富分配差距日益扩大化这一趋势，适时推出房地产税改革试点，对于促进上海成为更具影响力的全球城市意义深远。

    第三，以自贸区税收改革，助推上海进一步加大对外开放。

    在当今的全球城市体系中，纽约、伦敦和东京是公认的全球城市。这些全球城市不仅是连结全球经济的重要节点，对外经济联系非常密切，还是所在的都市圈的重要辐射源，是带动本地区卷入全球经济体系中的首位城市。2013年中国（上海）自由贸易试验区的成立，意味着上海对外开放进入新的阶段。

    在自贸试验区崇尚制度创新而不是政策洼地的背景下，税收政策已经不再是人们的关注焦点。但税收在促进自贸区贸易、投资、金融方面依然是政策重点，也是政策动力—

    在贸易税收政策方面：沿用综合保税区境内关外税收政策，货物在自贸区与境外之间自由出入，免征关税和进口环节税，并将该政策扩展到服务贸易；　将在自贸区内注册的融资租赁企业纳入融资租赁出口退税试点范围；　对自贸区内国内租赁公司从境外购买空载重量在25吨以上并租赁给国内航空公司使用的飞机，可以按照航空公司和境外融资租赁公司待遇。

    在投资税收政策方面：注册在自贸区内的企业或个人股东，非货币性资产对外投资而产生的资产评估增值，可分期缴纳所得税；对试验区内企业以股份或出资比例等股权形式给予企业高端人才和紧缺人才的奖励，可分期缴纳所得税。

    在金融税收政策方面：在符合税制改革方向和国际惯例以及不导致利润转移和税基侵蚀的前提下，积极研究、完善适应境外股权投资和离岸业务发展的税收政策。

    以财政体制改革促进政府转型

    随着经济运行机制渐趋成熟，在以经济建设为中心的同时，逐步强调经济、社会协调发展和可持续发展，由传统的效率激励型财政管理体制转向公平有序型财政管理体制，就成为经济社会发展的内在要求和必然趋势

    城市政府的首要财政目标，就是让有限的资源得到最有效合理的配置。但这不仅取决于政府职能定位，同时与财政体制有重要关联。

    从财政体制分析，可分为效率激励经济建设型和公平有序社会服务型两种模式。效率激励经济建设型财政体制的最大特点是通过体制激励，动员政府把主要资源用于经济建设，促进经济发展。而公平有序社会服务型财政体制的最大特点则是通过体制安排，促使政府把主要精力用于公共服务，保障社会秩序。从发达的全球城市的财政体制来看，都属于公平有序社会服务型，而上海现行体制依然是效率激励经济建设型。由此看来，上海未来的城市财政体制发展之路，应由效率激励经济建设型向公平有序社会服务型转变。

    上海现行市区两级财政体制是有优势的：一是使市与区县分税制财政体制与中央对上海市分税制财政体制相适应，保持体制上的一致性；二是市与区县两级政府、两级管理，市与区县均具有相对独立的事权和财权，财政体制与行政管理体制相匹配；　三是能激励市区两级政府将主要精力和资源用于经济建设，促进市区经济快速发展，并通过发展经济、增加税收来提升提供公共服务的水平和能力。

    但这一财政体制的局限也是明显的：由于以收定支，就会出现财政收入不足时政府没有足够财力来履行公共服务职能的情况，而大幅度超收时则增多少用多少，导致国家财政资源较大浪费，与建立高效、廉洁的新型政府的运行机制发展要求也不相适应；由于收支挂钩，只有通过增加收入才能增加支出，促使各级政府不得不将主要资源放在招商引资、发展经济上，而不是履行公共服务上，与建立服务型政府的政府工作职责和目标发展要求不相适应；由于分级管理，使上海市辖区内区县之间由于财政能力差异导致财政收入差异、支出差异，并最终导致区县之间在公共服务的水平和质量上存在较大差异，与我国提出的基本公共服务均等化的财政体制发展要求不相适应。换言之，现行效率激励型财政体制虽有利于经济增长，但不利于更进一步的社会公平和秩序。从上海的长远发展来看，市与区县财政体制应由“以收定支、收支挂钩，分级财政管理”相对分权的财政管理体制，转向“以支定收、收支分离，分级预算管理”相对集权的财政管理体制。

    通过财政体制改革，有望解决以下三方面的问题—

    一是促进政府职能转型。收支挂钩的财政体制在强化政府发展经济职能的同时，也在淡化政府的公共服务职能，弱化市场对经济资源的配置功能。如果将收支挂钩财政体制转为收支不挂钩或不完全挂钩的目标财政体制，既有利于减少政府对市场的不必要干预，促进市场经济的发展，也可以引导政府将更多精力和资源用于公共服务，促进政府职能转型。

    二是建立更廉洁高效的政府。只有政府支出受到其职能范围、预算法律和征税权力的约束，取消超越支出需要的税收，实行以丰补歉的周期性预算平衡，或将各区县之间的节余和不足进行调剂弥补，才有可能建立起更廉洁高效、有序运行的现代政府。

    三是均衡公共服务水平。现行分级财政体制名义上是分税制，实际上还是承包制。各区县不但存在较大税收收入差异，同时存在分级承包制导致的财力差异。虽然，通过制定转移支付方式可以缩小各区县之间的财力差异，但在现行体制下，通过转移支付来缩小差异的力度有限，无法有效均衡区域间的公共服务水平。

    在我国经济发展的初期，在以经济建设为中心、以发展经济为首要目标和任务、政府对经济具有较强的支配能力的前提下，效率激励型财政体制有其存在的合理性和必要性。但随着经济运行机制渐趋成熟，在以经济建设为中心的同时，逐步强调经济、社会协调发展和可持续发展，由传统的效率激励型财政管理体制转向公平有序型财政管理体制，就成为经济社会发展的内在要求和必然趋势。从长远发展来看，上海可考虑率先建立统一规划、集中管理、公平有序的财政管理体制。

    以差异化管理促进社会转型

    发达的中心城区和相对落后的郊区处于不同的发展阶段。在这样的情况下，财政体制改革如何由效率激励型向公平有序型转型？我想，答案是：需要针对具体区域特征采取差异化管理

    但是，有人一定会问了：上海幅员辽阔，总面积达6340.50平方公里，拥有17个区县。面积最大的浦东新区1210.41平方公里，是面积最小的静安区7.62平方公里的158倍。发达的中心城区和相对落后的郊区又处于不同的发展阶段。在这样的情况下，财政体制改革如何由效率激励型向公平有序型转型？我想，答案是：需要针对具体区域特征采取差异化管理。

    目前，世界上一些著名的“全球城市”大多实行“市政府一区政府一地方自治组织”三个层次的纵向行政管理体制。但在市区关系处理上，有相对集权和相对分权两种管理类型。

    比如，纽约和巴黎实行的是“强市弱区”管理模式，但在形成背景上不同。前者是在地方自治背景下各管理层级多方参与、制衡有力的产物；后者则是由历史上中央高度集权的行政管理体制所决定的。

    美国纽约市实行“市一行政区一基层社区单元”的行政区划和管理模式。纽约市作为联邦、州、地方政府三级政府层级中的第三级政府而存在，与其他市、县地方政府拥有相同的行政地位，从而使得市下属的区政府无法作为地方独立一级政府，而是作为市级政府的派出机构而存在。纽约在行政上权力高度集中，市级政府拥有影响城市发展方向的绝对主导权，并成为保障特大城市有序发展的重要制度手段。

    法国巴黎实行“市一区一社区”模式。从市区关系看，区级机构是虚体，主要作为执行机关和上级部门派出机构而存在，城市发展与管理权仍呈现高度集中的特征。

    相比之下，日本东京实行的是相对分权的“都一特别区或市町村一地域中心”区划模式和管理体制，但对特别行政区和市町村又实行不同的管理模式。

    东京都对中心城区作为特别行政区实行“都市一体化管理、区级政区相对分权”模式，即特别区政府拥有与市级政府相应的职权，但在许多方面受到都政府强有力的制约。而市町村作为处于中央、都道府县、市町村三级政府层级中的第三层级，不受制于东京都，而是由中央政府直接对其行使财政调剂职能，具有比特别行政区更大的自主权限。东京都之所以对特别行政区实行较为集权的财政管理体制，主要是考虑到中心城区的一些公共工程需要由东京都政府集中处理，以提高效率。

    上海市区财政体制经历了改革开放前后强市弱区相对集权模式，向1994年分税制财政体制改革后的强区弱市分权模式，以及2004年进一步改革完善后的强市强区平衡模式转变。对于未来的上海财政体制改革而言，将主要围绕“市区财政收支关系处理”以及“中心城区和郊区分类管理”两大主题展开。

    根据纽约、东京、巴黎等全球城市的财政体制模式特点，以及上海市区财政体制实践经验，从适应上海城市转型发展的要求来看，有必要在两级政府、三级管理的基本体制模式基础上，实行差别体制模式下的分类管理。比如，针对中心城区，可以实行市强区弱相对集权的财政体制。原因有二：第一，中心城区更具有行政区特点。政府对中心城区主要承担行政管理、市政建设和社会服务职能，较少承担经济管理职能。而行政管理职能更多强调行政秩序、市政建设职能更多强调规划效率、社会服务职能更多强调分配公平，都需要通过相对集权的财政体制来保障。第二，中心城区各区域空间面积较小，但区域之间的空间联系紧密。市政建设更需要相对集权的统一规划、决策和管理。此外，市级政府更多行使决策权，区级政府更多行使执行权。这样一来，市与区财政就可以在收支划分的基础上相应地调整各自承担的事权和职责。 （来源：解放日报）
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