核心提示

　　新城市规模划分标准将城市类型由四类变为五类，增设“超大城市”

　　1978—2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城市数量从193个增加到658个

　　社科院报告显示，当前全国287个地级市中，处于健康发展状态的不到十分之一

　　大城市与小城镇：“门槛”提高意味着什么？

　　【政策】《通知》明确，新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档：城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

　　对比原有标准，此次城市人口规模的“门槛”有了普遍提高。其中，小城市人口上限由20万提高到50万，中等城市的上下限分别由20万、50万提高到50万、100万，大城市的上下限分别由50万、100万提高到100万、500万，特大城市下限由100万提高到500万。

　　“门槛”提高的背后，是我国城镇化发展的新形势和新要求。

　　改革开放以来，伴随着工业化进程的加速，我国城镇化快速推进，城市数量和规模都有了明显增长。在这种背景下，原有的城市规模划分标准已难以适应城镇化发展的新形势要求。

　　事实上，这并非我国首次对城市划分标准作出改变。

　　1980年，我国首次对1955年国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中城市划定标准作出改变，将城市规模分为四个等级：城市人口100万以上为特大城市，50万以上到100万为大城市，20万以上到50万为中等城市，20万和20万以下为小城市。但并没有对城市人口作出清晰界定。1989年出台的《中华人民共和国城市规划法》再次进行修改，增加对城市人口界定，取消对特大城市的认定标准。

　　专家表示，此次调整城市规模划分标准，有利于更好地实施人口和城市分类管理，满足经济社会发展需要。

　　“我国原有的城市规模划分标准还是20多年前制定的，当时的城市化率不到27%，仅为现在的一半。此外，当时的城市规模普遍较小，各个城市存在的问题普遍是发育不足的问题。”中国社科院副研究员陈飞分析说，当前，随着人口流动和聚集，部分城市因规模过大出现了城市病问题，部分城市因资源枯竭等出现衰退问题，出现结构性失衡问题，原有城市规模划分标准因此缺乏针对性，亟须调整。

　　同旧的划分标准相比，重新调整的城市规模划分标准越发清晰。“新标准更能适应当前城镇化实际要求，与一些政策的对应性更强，以户籍管理制度为例，标准对什么城市需要限制人口，什么城市需要适度放开，都一目了然。”中国人民大学公共管理学院副院长许光建说。

　　当前，我国城镇化进入深入发展的关键期，中小城市具有巨大的发展潜力。“新标准的出台对城市发展规划更大的意义在于一种导向，而非简单的行政划分。”国家行政学院经济学部主任张占斌认为，新标准的出台体现了城镇化发展的新思路，不仅有利于城市的发展模式优化，更体现出国家加快发展中小城市和小城镇的长远思路。

　　大城市梦与大城市病：城市发展如何理性定位？

　　【数据】 据北京市水务局统计，近年来北京市水资源总量约25亿立方米，2012年全市用水总量约为36亿立方米，十多亿立方米的用水缺口不得不依靠超采地下水、增加从外省调水才能“解渴”。目前，北京每年增加20多万辆机动车，2013年底机动车总数超过540万辆，北京地铁开通里程2013年底达465公里，位居世界大城市前列，但高峰时段北京地铁仍较为拥挤。

　　北京市的现状映射出我国很多特大城市发展正在面临的困境。

　　改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。

　　统计显示，1978—2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的全国人口，创造了36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

　　在城镇化快速发展过程中，也出现了一些突出矛盾和问题。

　　“一方面是城市规模的急剧扩张，另一方面则是大城市病的整体爆发。”同济大学副校长伍江指出，一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重。

　　统计显示，截至2013年，全国城区人口超过1000万的城市已达7个，包括北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉，按照新标准，这些城市已经达到“超大城市”标准；城区人口达到500万—1000万的有11个城市，包括成都、南京、佛山、东莞等。

　　今年9月，中国社会科学院城市发展与环境研究所发布了第7期《城市蓝皮书：中国城市发展报告》，报告指出，总体来看，当前全国287个地级市中，处于健康发展状态的不到十分之一，包括北京、天津等在内的近九成城市处于“亚健康”发展状态。

　　“城市病”的爆发促使我们重新考虑城市的定位和功能。“无论纽约、东京还是伦敦，这些目前被公认的世界城市，除了具有一般性的城市功能外，无一例外地都具有同一属性：拥有极强的全球资源配置能力。从这些世界城市发展经验来看，这些功能不是依靠城市中心城区来承担的，而是依靠分散在城市的不同区域来实现的。”北京市社科院副院长赵弘说。

　　为推动城市科学发展，此前出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中也明确提出，城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。

　　“这一规划和此次城市规模划分标准的调整，客观上要求很多地方的城市发展规划需要重新调整布局，重新调整理念和思路。”清华大学建筑学院教授毛其智指出，这也意味着，随着内外部环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

　　张占斌则指出，“城市病”的现实也在警示我们，城市的发展应坚持优化布局，科学高效的原则。要根据现实承载能力构建科学合理的宏观布局，合理控制城市开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市实现绿色低炭、科学紧凑发展。

　　城市规模与治理能力：宜居感和幸福感如何提升？

　　【探索】 今年以来，北京市重拳出击，改造燃煤锅炉，压缩小客车年度配置指标，基本淘汰黄标车，将“水影响评价审查”作为建设项目立项的“硬杠杠”，推进教育领域综合改革、科技体制改革、行政审批制度改革、财税体制改革、城市管理体制改革……多个与破解“大城市病”相关的重点领域改革果断“破冰”。

　　与此同时，在京津冀三地共同努力下，京津冀一体化发展正在步入实质实施阶段。不久前，京冀两省市在京签署了七份协议及备忘录，涉及经济合作区、市场一体化、交通一体化、生态环境建设等。

　　推进京津冀区域一体化发展，是北京治理“城市病”的一个重要方向。北京的探索也让我们这样发问：人口的大量集聚和城市规模的扩大一定意味着“大城市病”的发生吗？城市如何才能确定科学合理的规模和发展模式，其根源在于什么？

　　“研究表明，人口集聚与大城市病并没有必然联系。”中国社科院城市发展与环境研究所研究员单菁菁指出，城市发展中，在控制人口的同时，还要下功夫促进产业升级、推动空间结构优化、强化环境治理、着力改善民生等。

　　中国社会科学院城市与竞争力研究中心对中国城市幸福指数的全国性调查发现，全国35个大中型城市居民对本城市交通状况满意率合计仅为25.3%，35个大中城市居民对本城市卫生环境评价满意率仅为38.9%。

　　“城镇化中，我们不应更多为城市贴上大城市、特大城市的标签，而是要努力提高社会治理能力，针对性预防和治理城市病，为所有城市居民创造一种幸福工作、乐在其中的氛围。”毛其智说。

　　上海市政府参事左学金表示，如果要控制特大城市的人口规模，就要改变过多地用行政资源、行政力量把大量的资源配置在特大城市的情况。“对北京、上海、广州、深圳这些特大城市来说，如果要减少人口，要适当减少、分散一些资源。如果不想分散资源，就很难减少人口。”

　　张占斌认为：“中小城市在未来向大城市、特大城市发展的过程中，并不能仅仅依靠人口数量单方面增长，而应当充分发挥各自的区域特色和比较优势，更多依靠产业升级转型和生态环境优化。”

　　国务院发展研究中心社会发展研究部研究员林家彬表示，破解中国的“城市病”，从根本上要求政府转变政绩观，实现从管理到治理的新跨越，建立一个由多元主体、社会各个利益主体共同参与协商和协调的新模式。

　　伍江指出，要让城市更加和谐宜人，就要求我们在城镇化中稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务，覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，让城市的消费环境更加便利，生态环境明显改善，自然景观和文化特色得到有效保护，城市管理更加人性化、智能化。

　　政策链接

　　城市发展更重“内涵”

　　实施差别化落户政策

　　以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

　　保障随迁子女平等受教育权

　　将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。

　　完善公共就业创业服务体系

　　强化企业开展农民工岗位技能培训责任，鼓励高等学校、各类职业院校和培训机构积极开展职业教育和技能培训，推进职业技能实训基地建设。

　　扩大社会保障覆盖面

　　完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。完善社会保险关系转移接续政策，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。

　　民生观察

　　新标准引领新型城镇化

　　新闻观察员 陈恒

　　国务院日前印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档，增设了超大城市一类，各类城市人口规模的上下限普遍提高。

　　调整城市规模划分标准，有利于更清楚地认识城市的变化，特别是人口规模的变化。1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》对城市标准有所规定，但此后二三十年来，我国城市发展极其迅速，原有的标准已经不能适应新形势：一是原先以非农人口规模来划分，没有考虑到城乡人口频繁流动的现实。二是城市人口急剧膨胀，出现了突出的超大城市、特大城市现象，小城市的数目、规模也发生了巨大的变化。

　　新标准以常住人口来界定，能真实反映城市人口集聚情况，能够确保各个城市在规划基础设施和提供公共服务时最大限度地实现供需均衡。调整城市人口规模上下限，则是为了根据新的统计口径以及经济社会发展现状，更合理地进行城市规划布局，制定更有针对性的城市治理政策。

　　今年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出了新型城镇化的目标：“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口能力明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。

　　当前，我国城镇化正处于深入发展的关键时期，中小城市在面临就业需求量大、产业发展程度低等诸多困境的同时，也具有巨大的发展潜力。新标准的出台不仅要求超大城市、特大城市、大城市的发展应不断优化，更体现出国家鼓励重点发展中小城市的长远思路。

　　一段时间以来，伴随着城市高速发展，大城市出现了人口拥挤、交通堵塞、就业困难、住房紧张、公共卫生恶化、环境污染等问题。一些城市片面追求向大城市、特大城市迈进，已经出现不同程度的自然环境问题和社会问题。一个城市的规模是要靠资源来支撑的，所以必须要考虑资源承载力。新标准对城市的划分更有利于一个城市的可持续发展。

　　依据新标准，超大城市的数量极少，主要是北、上、广、深等这些大家公认的一线城市，精细划分城市规模符合当前需要疏散这些超大城市功能的趋势。对于大城市和特大城市，可以采取与超大城市不同的管理办法，适当提高其人口聚集和产业聚集能力，成为城市群的龙头城市。

　　此次将小城市和大城市分别划分为两档，细分大城市主要是实施人口分类管理的需要，细分小城市主要为满足城市规划建设的需要。

　　考虑到我国现阶段的经济社会发展状况，大城市人口压力过大、自然环境承载力不足等问题已经突出显现，中小城市亟须引进更多的产业和人口，并且担负起农业人口转型、农民工市民化的重要职责。因此，在新型城镇化深入发展的过程中，中小城市应尽快提升人口聚集能力，广泛招商引资、吸纳社会资源和优秀人才，提升发展质量和水平。

　　中小城市在未来向大城市、特大城市发展的过程中，并不能仅仅依靠人口数量单方面增长，而应当充分发挥各自的区域特色和比较优势，更多依靠产业升级转型和生态环境优化。人口数量只是一个衡量指标，其他公共配套设施也应齐头并进。

　　下一步，根据新的城市划分标准，应当结合户籍改革实行人口调控，引导更多的人口向中小城市流动，特大城市则会加大人口的控制，让人口的流动更均衡。同时，从户籍以及公共服务均等化等几个角度，对人的城镇化发展起到推动作用。

　　应该指出的是，以人口作为依据对城市的规模进行划分，并不是说对这个城市的重视或者资源倾斜，而是为城市管理带来可依据的科学标准。这才是其最大的意义。这次城市规模划分标准的调整，客观上要求很多地方的城市发展规划需要重新调整布局，部分省份原计划的大城市、特大城市设想可能因此中止。实际上，城市的发展也不应该贪大求全，吸纳的人口数量、产业规模应与其实际的可承载量相符合，尊重经济规律、自然规律和社会规律，真正走出一条立足地方实际、融合区域特色的可持续发展路径。
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