深入推进遥感督察工作 促进城镇可持续发展

　　住房城乡建设部总规划师 唐凯

　　同志们：

　　这次会议的主要任务是：贯彻落实全国住房城乡建设工作会议精神，总结交流并研究部署利用遥感监测辅助城乡规划督察工作(以下简称“遥感督察工作”)。下面，我讲三点意见。

　　一、进一步提高对遥感督察工作重要性的认识

　　在去年召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出，目前城市规划工作还存在不少问题，空间约束性规划无力，各类规划自成体系、互不衔接，规划的科学性和严肃性不够。最近，习近平总书记在北京考察时又指出，城市规划在城市发展中起着重要引领作用，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。李克强总理强调，要维护规划的权威性、严肃性。这要求我们不仅要科学编制规划，也要建立有效的规划实施监督机制，严格实施规划。在党中央、国务院刚发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中，明确要求“运用信息化等手段，强化对城市规划管控的技术支撑”。遥感督察工作作为我部规划层级监督的重要组成部分，是落实中央领导指示的具体举措，各级主管部门和主要领导要进一步提高认识。

　　(一)遥感督察工作是促进新型城镇化健康有序发展的现实需要

　　城镇化是现代化的必由之路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。但是，传统城镇化模式重速度、轻质量，重外在、轻内涵，城镇建设用地使用粗放低效，城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，“摊大饼”式“造城运动”引发的交通拥堵、环境恶化、市政基础设施短缺、公共服务滞后等“城市病”日益突出，严重制约了城镇可持续发展。因此，我们必须转变发展模式，积极稳妥推进新型城镇化，进一步提高城镇化质量。

　　中央城镇化工作会议从战略和全局上对推进新型城镇化作出了一系列重大部署。为保障新型城镇化健康有序发展，我们必须要坚持规划先行，以科学规划为龙头，充分发挥规划在城镇空间布局、基础设施、生态文明、文化传承、产业发展等方面的引领作用。习近平总书记强调，“一分部署、九分落实”。规划工作更是“三分规划、七分管理”。为保障依法批准的规划有效落实，我们务必要加强监督检查。遥感督察工作相当于定期为城市进行全面体检，可以及时发现并纠正规划实施中的偏差，促进地方政府依法实施规划，保证实现规划在新型城镇化发展中的宏观调控目标，保障城镇化沿着既定轨道推进。

　　(二)遥感督察工作是落实规划强制性内容，保护不可再生资源的重要保障

　　规划强制性内容，是规划的底线，是城市建设不可逾越的红线。落实规划强制性内容，才能坚持生态文明，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，才能保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。但当前一些城市违反规划强制性内容进行建设的问题仍比较突出。据不完全统计，2011年、2012年、2013年所有遥感督察图斑中涉及总规强制性内容的比例分别达到22.5%、25.1%、17.8%，擅自在风景名胜区核心景区内建设宾馆、酒店、会所，对历史文化街区大拆大建，挤占绿地进行商业开发的违法建设行为仍未得到有效遏制。

　　通过遥感督察工作，一是可以发现总规编制过程中存在的现状调查不清、强制性内容界限不明等问题，督促地方严格按照有关规定科学准确确定规划强制性内容，提高强制性内容的可实施性、可检查性。二是可以督促地方加强对“三区四线”的管制，将规划强制性内容和要求落到实处，避免出现违反规划强制性内容审批项目的问题。三是可以督促地方依法严查侵占绿地、水系、历史文化街区、风景名胜区及市政基础设施用地等进行开发建设的违法行为，提高社会各界对规划强制性内容权威性、严肃性的认识，严格实施规划。

　　(三)遥感督察工作是促进依法行政，提高规划管理水平的重要手段

　　中央城镇化工作会议要求，推进新型城镇化要用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市，城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。但当前各地规划实施管理情况并不十分理想，一任领导一任规划、不履行控规审批手续、违反法定规划核发规划许可、不按法定权限和程序随意调整规划、违规下放规划管理权、对规划行政行为监督不到位、对违法建设行为查处不力等问题还不同程度存在。这些问题不仅影响城镇化的健康发展，而且容易滋生腐败，损害党和政府在人民群众中的威信。

　　开展遥感督察工作，一是可以避免领导干预项目审批以及规划部门违法行政和不作为，提高规划执行力，压缩权力寻租空间，预防腐败；二是可以督促地方政府规范规划编制、审批、修改和实施管理工作，促进各地健全规划管理体制机制，加大控规编制力度，完善规划许可制度、规范项目许可程序，强化城市规划管理职能，集中统一规划管理权限；三是可以与各地日常开展的规划实施检查工作有效结合，构建天上看、地上查的立体网络，提高规划稽查执法水平。从工作实践看，遥感督察对督促各城市政府依法行政，规范规划管理工作具有重要作用。

　　二、遥感督察工作取得明显成效

　　我部遥感督察工作目前已扩展到103个国务院审批城市总规的城市，工作程序不断完善，职责分工进一步明晰。在总结过去工作的基础上，结合当前实际，我部出台了《住房城乡建设部利用遥感监测辅助城乡规划督察工作管理办法(试行)》(以下简称“《管理办法》”)。在各级主管部门和督察员的努力下，遥感督察工作进展顺利。

　　(一)提高了规划督察工作质量

　　遥感督察工作具有全面、准确、客观的特点，督察员可以借此掌握城市总规实施情况以及在建项目整体情况，易于发现规划实施中整体性和趋势性问题，解决了督察员单打独斗、精力有限、难以掌握全面情况的困难，也避免了个别城市绕过督察员违规审批项目的问题，提高了规划督察工作的权威性。规划督察侧重保证规划依法实施、避免政府决策失误，遥感督察侧重制止并依法查处违法建设行为，两者实现了“事前、事中、事后”、“点面结合”的全时段、全方位监督。同时，遥感督察工作可以督促督察员履职尽责，主动开展督察工作。遥感督察工作开展以来，已为督察员提供督察线索2400多条，超过1/3的督察文书是依据遥感督察线索发出的，遥感督察对提高规划督察工作质量起了至关重要的作用。

　　(二)加强了违法建设查处工作

　　我部自2011年开始逐步落实遥感督察属地管理责任，构建部、省、市分级分类查处违法建设的工作体系。三年来，遥感督察工作共推动有关城市查处违法建设项目3000多个，有效震慑了违法建设行为，维护了规划的权威性和严肃性。如，广东利用遥感督察加大违法建设查处力度，仅2013年就拆除违法建筑33.8万平方米，没收74.6万平方米，罚款477万元。南京查处了某公司擅自侵占542亩防护绿地建设厂房的案件，保留了具有安全防灾、生产防护隔离廊道等重要作用的绿地。郑州查处了占压城市高压走廊违法建设建材批发市场的案件，清理各类商铺1700余间，遣散人员3万余人，保护了人民群众的生命财产安全。银川查处了占压规划市政主干道违法建设住宅小区的案件，拆除违法建筑1.6万平方米，恢复了市政道路功能，并对县级规划主管部门领导予以惩戒，维护了公共利益。遥感督察工作已成为各级主管部门开展规划稽查执法的重要手段。

　　(三)强化了规划监督检查工作

　　在部遥感督察工作的推动下，各地探索利用遥感监测加强规划实施监督、评估和稽查执法等工作。北京、辽宁主动利用遥感监测开展违法建设查处工作，有效遏制了违法建设多发易发的态势。重庆利用遥感监测对31个远郊区县公园绿地和广场建设实施情况进行专项督察，督促加强公园绿地和广场建设力度；对世界遗产、风景名胜区、自然保护区等特定管制区进行专项督察，保护城市不可再生资源。浙江、山东积极争取专项经费，对省辖市开展遥感监测，辅助省派督察员工作。河北将遥感督察工作写入《河北省城乡规划条例》，住房城乡建设、监察和人力资源社会保障部门通过遥感督察工作，联合开展地级以上城市规划实施情况执法检查，督促落实《城乡规划违法违纪行为处分办法》。深圳利用遥感监测加强对城市生态线的监督，应用3S技术构建“天上看、地上查、网上管”的立体执法体系，提高了规划执法水平。哈尔滨、武汉、合肥、柳州认真配合督察员工作，将遥感督察工作作为加强规划监督检查的重要手段。

　　在肯定成绩的同时，我们也要看到，当前遥感督察工作仍处于起步阶段，还存在不少问题。一是工作开展不平衡。一些地区未建立长效机制，工作主动性差、效率低，人员和技术力量配备不足。部分省级主管部门只当“二传手”，未能组织、督促有关城市落实部有关工作要求。个别省区连续两年未督促有关城市上报工作情况。二是责任落实不到位。遥感督察工作涉及规划、城管或综合执法等多个主管部门，部分城市未明确各部门在遥感督察工作中的分工，落实工作责任，导致遥感督察发现的违法建设得不到有效查处。少数城市连续两年上报违法建设查处率为零。三是违法问题处理不到位。部分城市尽管作出了行政处罚，但是执行不到位，老的违法问题没有解决，新的违法问题还在不断发生。有的城市连续两年上报处罚执行情况为零罚款、零拆除、零没收。上述问题的存在，既有客观原因，也有主观原因，但最主要的还是对规划权威性、严肃性和违法建设危害性认识不足，对遥感督察工作重视程度不够，流于形式，未将其作为完善自身规划监督检查工作的有效手段。对此，我们要引起高度重视，真正从思想上、行动上着力加以解决，把“要我干”变为“我要干”。

　　三、真抓实干，认真做好遥感督察工作

　　(一)加强组织领导，确保遥感督察工作有序开展

　　各级主管部门要高度重视遥感督察工作，将其纳入重要议事日程，从人员、组织、经费等方面予以保障，创造良好的工作环境。各省级主管部门要全面开展《管理办法》宣贯工作，结合当地实际细化工作要求，有条件的省份应在本辖区内开展遥感督察工作。各城市主管部门要尽快组织落实《管理办法》的要求，向市政府做专题汇报，取得城市政府主要领导的支持，要在完成好我部布置的工作任务的同时，主动开展市域范围内的遥感督察工作。对于规划审批、执法分属不同部门的城市，要强化协调配合，成立专门的领导小组组织实施遥感督察工作。

　　(二)落实工作责任，建立健全遥感督察工作体系

　　要严格落实属地管理责任，部、省、市三级主管部门纵横联动、协同管理，逐步完善分级分类的遥感督察工作体系。部要统一组织部署，对重点地区开展监督检查，查处重大典型违法案件。各省级主管部门要认真组织、督促本行政区域内有关城市按照部里要求开展遥感督察工作，加强指导和监督，定期统计、分析、总结。各城市主管部门要认真核查违法线索，敢于担当、真正承担责任，依法严肃查处违法建设。当前要着重做好以下工作。

　　第一，要依法严肃查处违法建设。遥感督察工作能否取得实效，关键在于违法建设能否查处到位。各级主管部门要把查办案件作为遥感督察工作的核心任务来完成。对于严重违反规划强制性内容、影响城市长远发展的违法建设问题，要做到零容忍、严处罚，该拆除的坚决拆除。

　　第二，要保证上报工作情况的真实性、准确性、完整性。图斑核查、违法建设查处等情况是我们掌握全面、推进工作的基础，各城市主管部门要实事求是，如实上报。各省级主管部门要认真核实有关城市主管部门上报的工作情况，并签署意见。

　　第三，要支持督察员工作。督察员独自一人在地方工作，离不开各级主管部门的支持。各城市主管部门要主动邀请督察员参与图斑核查工作，及时提供相关文件资料；对于督察员发出的督察文书，要按时答复；对于督察员指出的问题，要认真整改。

　　(三)开展自查自纠，认真整改违反规划问题

　　各城市政府及主管部门要按照法律法规及法定规划，认真开展自查自纠，重点检查是否存在控规与总规强制性内容不符、违反绿线、紫线、黄线、蓝线进行规划许可、擅自违反总规强制性内容进行建设等问题。各省级主管部门要对有关城市自查自纠情况开展监督检查，督促整改发现的问题并采取有效措施避免此类问题再次发生。部将适时对各地自查自纠情况进行抽查，约谈工作开展不力的部门领导。必要时，各级主管部门应充分运用《城乡规划法》赋予的责令撤销或直接撤销行政许可等手段，加大纠违力度。

　　(四)完善工作机制，提高遥感督察工作水平

　　遥感督察工作涉及面广、专业性强，贯穿规划编制、实施管理、执法监督各个环节。各级主管部门要健全工作机制，调动各方积极性，形成遥感督察工作合力。《管理办法》确定了挂牌督办、约谈、通报、案件移送等4项工作措施，这是赋予各级主管部门的强有力武器，各部门要抓紧制定工作细则，用好这个武器。

　　第一，实施重大案件挂牌督办。各级主管部门要对侵害群众利益、性质恶劣、影响极坏的案件进行挂牌督办，务必一查到底，严肃惩戒，不能失之于宽、失之于软。对于挂牌督办的案件，要加强集体研判，做到事实清楚、定性准确、处理恰当、程序合法，要经得起历史检验。

　　第二，实施遥感督察约谈。上级主管部门要对违法建设问题严重、查处工作推动不力或存在重大违法行政行为的地区，约谈有关主管部门领导，明确指出工作中的不足，提出具体工作要求，督促及时纠正、整改存在的问题。

　　第三，实施遥感督察通报。各级主管部门要适时采取内部通报、新闻发布、公开曝光等手段，加大对重大典型违法案件的曝光力度，发挥查办案件惩戒功能、治本功能、警示震慑功能，做到查处一案，教育一片。

　　第四，实施案件移送。各级主管部门要加强与纪检、监察、检察、公安等部门的联动，对应当由任免机关、纪检监察机关给予处分或涉嫌犯罪的，按照《城乡规划违法违纪行为处分办法》的规定移送有关案件。对需要由土地、建设、房管或综合执法等部门做出行政处罚的案件，各城市规划主管部门也要及时移送。

　　按照全国住房城乡建设工作会议的要求，今年我部将继续对国务院审批城市总规的城市进行全面监测，完善国家级历史文化名城遥感督察工作。部稽查办、规划司、城建司、规划中心等单位要加强协作配合，统筹部署好有关工作；要进一步明确控规落实总规的要求，细化《管理办法》有关工作内容；要对有关城市涉嫌违反强制性内容图斑数量、涉及违法建设图斑数量、违法问题整改情况等进行排名公示，把遥感督察工作开展情况作为规划编制、审批工作的重要依据；要认真梳理遥感督察工作中发现的问题，适时开展挂牌督办、约谈、通报、案件移送等工作；要探索将遥感督察工作纳入城镇化发展监测评估体系中，实施动态监测和跟踪分析。

　　同志们，城乡规划和城乡建设事关城镇化、工业化、信息化和农业现代化协调发展的大局，事关民生保障和改善，事关自然生态环境和历史文化遗产保护，责任重大。我们要把做好遥感督察工作，作为强化城乡规划管理、加快绿色城市建设、推进智慧城市建设、注重人文城市建设、积极稳妥推进新型城镇化的重要手段，坚定信心，扎实工作，为城镇可持续发展做出贡献。