——专访国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成
 

   “我担心北京的大饼会越摊越大，交通会更拥堵，生态会更恶化。所以，需要强有力的措施，不痛不痒的规划和措施都是没有效果的。”

                                                                           ——肖金成
 

    京津冀一体化风声再起，据了解，京津冀一体化发展规划整体方案已初步形成，根据各方意见，国家发改委近日刚刚对该方案进行了为期10天的封闭式修改，这也将是此次规划方案的最后一轮修改。更有消息称，该规划将于7月正式出台。

    北京的空间规划有过怎样的争鸣？京津冀一体化背景下，北京如何转移人口，转移产业？河北、天津如何发展？《东方早报·上海经济评论》记者4月1日就上述京津冀一体化过程中绕不开的焦点问题，专访国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成。

    肖金成认为，放眼30年到50年，北京五环以外将会被填满，他现在的担忧是形成一个更大的大饼，交通会更加拥堵，环境会更加恶化。他希望在这个空间范围内，不要加任何东西，而是要做减法。

    他强调，需要强有力的措施才能改变目前的局面，不痛不痒的规划和措施都是没有效果的。

    北京功能定位不是很明显

    上海经济评论：北京市各个区目前有没有一个明确的功能定位？

    肖金成：原来，北京市的各个区确实是有功能分区的，比如说，西城区和东城区主要是商贸区，西城区还是中央办公区。海淀区聚集了众多科研院所，朝阳区最早是化工区，石景山区是钢铁功能区，丰台区物流比较集中。这是原来的北京功能分区。我认为，原来的功能分区还是比较明确的，但是后来不断地调整，目前北京的功能主要是中央、国务院各个部委办公，北京市各个厅局办公，还有文化、学校、科研院所、医疗机构、商贸居住等，多种功能叠加一身，功能比较多，比较集中。原来北京市在城八区还有一些工业，后来“退二进三”，工业都转移出去了，城八区目前基本上没有工业了，但是在郊区工业企业还比较多，尤其是一些县镇还有工业企业。这些工业多数都是轻型的，但房山区有石化工业，顺义区、昌平区、大兴区还有汽车工业。所以，功能区分已经不是很明显。

    上海经济评论：通州2012年升级为“北京市副中心”，这个副中心目前的发展如何？

    肖金成：2004年的规划，实际上通州和顺义是作为重点新城来定位的，2012年北京市党代会明确通州为北京的副中心。也计划搬迁一些机构过去，但实际上，这个进展是比较缓慢的。倒是居住功能得到了释放，早上大量的人来北京市区上班，晚上再回到通州去住，导致八通线地铁非常拥挤。

    上海经济评论：通州目前就成了北京的“睡城”？

    肖金成：通州其他产业转移得比较缓慢，居住的人口转移得比较快，居住功能比较明显，变成了新的“睡城”。原来的“睡城”是天通苑、回龙观、望京，这是北京地区三大有名的“睡城”。现在，又增加了通州，此外，河北的燕郊也是北京的“睡城”。

    争鸣北京空间结构调整

    上海经济评论：您此前提出过，北京应该跳出主城区之外发展独立的新区，目前官方的规划思路和您此前的想法差距大吗？

    肖金成：还是有很大的差距。我们2004年提出，北京功能的疏解要建“反磁力中心”，要建一到两个新区。我们建议建两个新区，一个是以亦庄为中心，西至大兴城区，东至通州城区，并起了一个名字，称作“大亦通”；一个以顺义为中心，东至密云县城，北至怀柔城区，也起了一个名字，称作“密怀顺”。两个新区一个在北京的东南方向，一个在北京的东北方向，面积各500平方公里，聚集人口各500万。建设这样两个新区，主要考虑规划比较大的空间用来聚集产业，集中人口，疏解北京市的各种功能。

    第二，通过规划与建设，使这两个新区交通更便捷、设施更完善、生态更美好、经济更繁荣，才能吸引产业与人口。

    第三，和天津、和沿海有一个对接，北京的功能可以向这两个地方转移，形成三足鼎立的状态。由“一”变成“三”，这样可以有效疏解北京市主城区的功能，尤其是产业和人口能够融合，变成三个城市组团，而不是新的功能区，实际上是三个城市综合体。但北京市出台的城市规划，却变成了两个重点新城，一个是通州，一个是顺义。其他还有若干一般新城，就是各个区县的县城。

    上海经济评论：这样看来，在北京空间结构调整上是有很多争鸣的？

    肖金成：是的。有代表性的是“两轴、两带、多中心”，这是北京市规划的主导思想，两轴指北京市的中轴线，南至永定门北至地安门，中间是天安门，是纵轴，横轴是长安街的东西延伸，东到通州，西到石景山。两带是从顺义到通州到亦庄，是一个产业带，西面是生态带，从房山到石景山和门头沟，再到昌平、怀柔。所谓多中心，就是朝阳区的CBD、金融街[3.30% 资金 研报]、中关村[0.19% 资金 研报]、奥运村等，实际是北京市主城区里面建立的功能区，这种多中心，严格意义上不能算是多中心。

    这一规划思路和我们的思路不一致，我们的观点是跳出主城区，建立两个新区，谓之“多中心组团式”。

    还有一种思路是，北京的北部和西部建生态带，东南部是产业带，与京津唐发展轴形成一个“弓箭式”的空间格局，这是我听到的北京市城市规划学家们的思路。这个思路倒是比较符合北京的现实。

    但我不太同意在北京这个小区域内搞带状发展，实际上还是要组团式发展，中间要有生态区相间隔，我尤其反对“摊大饼”发展模式。我们当初提出要锁定四环，在四环之外建立“绿圈”，我们的说法是“镶绿边，嵌彩珠”。所谓“镶绿边”，就是在四环到五环间建立一个生态带，建设一个绿色走廊；在五环之外，规划产业集中区，并留下绿色的空间，用规划的办法强制保留绿地和农田，这样使城市和产业发展不至于影响北京的生态环境。我们的思路也部分地被纳入到规划，但是，“摊大饼”过程没有被终止，四环至五环之间很快被填满，“大饼”还在继续向外摊。

    北京市域范围内不要加任何东西，而是要做减法

    上海经济评论：《北京城市总体规划（2004年－2020年）》已出台10年，新的增补和调整工作也正在进行，它的调整方向是怎样的？

    肖金成：当时的规划人口是到2020年达到1800万人，但是，到2009年人口已经超过了1900万，超过了2020年的规划目标。所以，北京市的人口压力越来越大，所以必须再修编规划。未来的修编方向还不是特别明确，但习总书记的讲话实际上给北京市定了调，就是“保留首都功能，疏解非首都功能”。

    上海经济评论：关于北京首都功能的疏解问题，有人提出了一个成立跨省市的“畿辅新区” ，您认同这个规划吗？

    肖金成：这个“畿辅新区”规划我听到过。就是在北京的大兴、河北的廊坊、天津的武清，靠近北京的新机场，规划几百平方公里的航空服务区，因为在北京附近，所以叫“畿辅新区”。

    如果是在十年前，这个设想是不错的，但现在已经不是2004年了。2004年的时候，四环以外是空地，北京市区到大兴之间都是空地，现在北京市区到大兴已经没有多少空地了，我们说大饼已经摊到了大兴。四环以外是空地，如果规划为绿地和农田，那么五环以外，就可以布局一些产业和人口。但现在五环之内已经填满了。北京市区到大兴，到顺义，到昌平的中间地带已经很满了，再往外发展，会不会连成一体？

    我个人的观点，放眼20年到30年，北京五环以外也会被填满。我现在担忧的是形成一个更大的大饼，交通会更加拥堵，环境会更加恶化。我希望在这个空间范围内，不要加任何东西，而是要做减法。

    关键是北京的产业转移

    上海经济评论：“畿辅新区”是围绕北京新机场建设的，北京新机场到天安门的距离是46公里，到廊坊只有20多公里，这是否更有利于人流向河北疏导呢？

    肖金成：人流很可能是从外面聚集过来，而不是北京市范围内过去。河北的产业和岗位对于在北京的常住人口来说，应该没什么吸引力。恰恰是河北的人、西部地区的人、中部地区的人会去。几百平方公里，可聚集几百万人，很快就和北京连成一体。

    上海经济评论：如果实施行政干预，强制北京人外迁呢？

    肖金成：当然会有些作用，但市场规律是难以违背的，市场会起决定性作用。

    上海经济评论：目前有说法称，部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校等将迁出北京。

    肖金成：我认为，这还是比较困难的。北京并不是人占用了很大空间，而是功能和产业占了很大空间。关键是产业转移，尤其是工业的转移，物流的转移，而不是人的转移。比如一个科研院所，就是一幢楼，并没有占据多大的空间，把它疏解出去，也起不到多大的作用。

    还是以疏导产业为主，主要是第二产业。未来的发展，应在京津冀范围内，在20万平方公里的范围内考虑，要发展城市群。北京市的产业应转移到另外的城市，而不是转移到北京的周边，搞“见缝插针”，把所有的空间都填实，搞成“密不透风”。

    北京的产业要转移到保定、廊坊之外，而不是塞在这个中间，如果在这中间塞很多东西，那北京会不会和保定连在一起，会不会和廊坊连在一起，会不会和张家口连在一起，会不会和承德连在一起。未来，要避免在这中间增加东西，尤其是产业，要跨过另一个城市去发展。现在北京的城市规模很大，天津城市规模也很大，但河北的城市规模都不大。所以，要增加这些城市的产业，集聚更多的人口。这是一个比较合理的选择。

    上海经济评论：那目前北京的二产比重是怎样的？

    肖金成：二产的比重，目前有20%左右。也是不少的。

    上海经济评论：对于二产转移问题，河北会不会拒绝承接高耗能、高污染的产业？

    肖金成：实际上，北京的产业没有太多的污染，恰恰是河北的产业结构偏重，有许多导致高耗能、高污染的企业。如果北京的产业转移到河北，或者河北能够承接结构性更高的产业，就没有那么多的污染。所以，北京需要高度产业化，河北也需要高度产业化。

    河北、天津该如何发展

    上海经济评论：目前河北省的压力也很大。根据国家六部委印发的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，河北省2017年要净削减煤炭4000万吨，压缩淘汰钢铁产能6000万吨，“十二五”期间要淘汰水泥落后产能6100万吨。

    肖金成：现在的问题是，河北的经济比较落后，在沿海地区是排后几位的，产业结构也不是很合理。如果没有替代产业，把钢铁、水泥、煤化工等重工业淘汰掉一大部分，虽然完成了节能减排的任务，但GDP、经济发展、就业都会受到很大的影响。河北省是不是会更落后，老百姓是不是会更贫困，是不是和北京、天津的差距更大，这些都是值得考虑的。北京和天津需要好的生态，而河北也需要考虑生存和发展的问题。

    上海经济评论：天津本身发展得是不错的，在未来京津冀一体化过程中，天津会充当怎样的角色？

    肖金成：天津和北京不同。北京未来主要以现代服务业为主，而天津有港口，产业基础也比较雄厚，现代制造业比较发达，未来天津也需要高度产业化。主要发展国际航运业、国际物流业，制造业要高端化，比如汽车，可以把总装放在天津，把零部件生产放到河北。天津需要把产业链条延伸到河北，形成和河北的功能互补，带动河北的发展。因为天津空间也不大，1.19万平方公里，现在也比较满。需要进行产业结构调整和空间布局优化，不要“摊大饼”和“城市连绵化”。

    上海经济评论：现在有说法是，北京的一部分金融机构会转移到天津。

    肖金成：不仅银行，一些企业的总部，也可以转移到天津，但是，这些都需要市场来决定，企业总部转移需要由企业决定，不是政府让它搬就搬。我感觉难度比较大。生产性服务业和为产业服务的金融业是可以在天津发展的。天津市的定位是北方的经济中心、国际航运中心、国际物流中心和现代制造业中心。如果按照这四个中心的定位，它和河北没有太多矛盾，功能是互补的。

    担心北京的大饼越摊越大

    上海经济评论：有学者称，北京与河北已达成一项协议，北京市要疏散500万人口到周边地区，要怎么疏散，疏散哪些人呢？

    肖金成：实际上，疏解人口还是要看产业转移的情况。产业转移了，没有就业岗位了，一些人自然就会走。我们也分析了，产业转移还是比较困难的，已经在北京的人口，转移起来还是很难的。存量的文章很难做，要做增量的文章。增量方面通过规划和政策是可以限制的。产业不再向北京聚集了，人口增长才能够得到控制。

    上海经济评论：对北京未来空间发展您有什么担忧？

    肖金成：我担心北京的大饼会越摊越大，交通会更拥堵，生态会更恶化。所以，需要强有力的措施，不痛不痒的规划和措施都是没有效果的。

    上海经济评论：京津冀一体化会有哪些挑战？

    肖金成：一是各行政区的自身利益诉求，大家互不让步，各打各的小算盘，只考虑自己的“一亩三分地”；二是市场的力量和政府的力量形成博弈，市场的力量是聚集，政府希望分散，而市场往往起决定作用；三是受到体制的制约，如果财政体制不改革，要不打小算盘也难。

   （作者系《东方早报·上海经济评论》记者）
 

    京津冀规划历程

    1986年环渤海地区15个城市共同发起成立了环渤海地区市长联席会。

    2004年2月国家发改委召集京津冀三省份发改部门在廊坊召开京津冀区域经济发展战略研讨会，达成“廊坊共识”。

    2004年6月国家发改委、商务部和京、津、冀、晋等7省市领导在廊坊达成《环渤海区域合作框架协议》，商定成立环渤海合作机制的三层组织架构。

    2004年11月国家发改委正式启动京津冀都市圈区域规划的编制工作。

    2010年8月5日《京津冀都市圈区域规划》上报国务院，区域发展规划按照“8+2”的模式制订：包括北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、张家口、承德8地市。

    2011年3月国家“十二五”规划纲要提出“打造首都经济圈”。

    2014年2月习近平主持召开京津冀三地协同发展座谈会，要求三地打破“一亩三分地”的思维定式，要求抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。