财新网（专栏作家 黄文政 梁建章）前两篇文章解释了，所谓北京人口太多而达到资源极限的说法并不成立，以及北京目前大城市病的主要原因是规划失误和管理不当。这篇文章将探讨北京未来的发展思路。

　　如果没有限制，北京的人口会一直增加吗

　　一个城市的人口规模由两种相反力量决定：一是吸引力，源自人口聚集带来工作和生活上的好处，二是排斥力，源自人口聚集带来居住、交通和环境的代价。如果没有限制，那些认为居住在北京的好处超越代价者会流入北京，持相反观点者则会流出。北京面临人口膨胀表明，认为流入的好处胜过代价者多于持相反观点者。在此情况下，人口增加给社会带来的好处整体上要大于代价；人口控制政策由于阻止了自然平衡从而给社会整体造成损失。

　　如果没有限制，北京的人口会一直增加吗？答案是否定的，因为随着规模扩大，聚集的边际好处会递减，而边际代价则会上升。比如来回5小时的通勤时间可能是上班族的极限，要是工作地点和居住地点相距单程超过2.5小时，两点处于同一城市也体现不了聚集的好处。如果没有限制，人口规模最终会平衡在边际好处等于边际代价的水平上。经济技术的改变会带来平衡点的漂移，而城市人口在控制之下依然面临膨胀则表明，现有经济技术下的平衡点还未达到。推动技术变革的核心动力是需求，这种需求只有在接近平衡点时才会更突显。在远离平衡点时就严格控制人口，是将技术进步的动力消弭于无形。

　　如果没有限制，不同城市会稳定在不同平衡点上。愿意为更多好处付出更大代价者会流向大城市，持相反观点者会流向小城市乃至乡村，导致人口向规模不等的城市聚集。一个国家人口众多的优势之一是，不同规模等级上可形成更多城市让人们有更多选择。在中国，建成区聚集人口超过千万的就有上海、北京、广州、深圳等；希望到这个规模级别的城市奋斗但不喜欢北京的人，可去上海、广州或深圳。而在地域广袤、资源丰富的俄罗斯，聚集人口千万以上的只有莫斯科，别无选择。

　　在世界范围内，只有中国和朝鲜等极个别国家限制国内人口迁徙。我们使用最具经济学意义和国际可比性的Demographia数据集的2013年版，去掉中国、朝鲜和人口千万以下的国家，根据每个国家的总人口、人均GDP和土地面积来拟合该国人口排名第一和第二城市的人口数量，并考虑被拟合城市是否为该国首都。根据此拟合模型，作为中国人口排名第二且是首都的北京的人口预测值为约3000万，远高于目前北京建成区（不含远郊区）的1800万。该预测值可被认为是从国际比较角度对北京无限制下自然均衡人口的估算。此外，更富裕的国家，其大城市人口占全国总人口的比例也更高。如果中国的人均GDP是现在的3倍，北京的人口预测值则是3700万。

　　在深受计划生育宣传影响的人看来，即便3000万人口也会压垮北京。但实际上，没有任何一个城市曾被人口压垮。相反，城市的兴盛往往表现为人口增长，而衰败才恰恰表现为人口萎缩。北京的市区人口在1984年仅500万，那时的人们很难想象1800万人的北京。但30年来，市区人口从500万增至1800万，北京并没有被压垮，而是变得更好：人均住宅面积从不到7平方米增至近30平方米，地铁线路从2条增至14条，机场年客流量从100多万增至8500万，去上海的航班从每天几班增至上百班。在30年前，从北大乘公交车到王府井要近2小时，而现在乘地铁不到1小时。

　　当然，这些进步很大程度是得益于经济发展。但如果北京这30年成功地把市区人口控制在900万以内，即便全国经济发展水平与现在一样，北京会比现在更好吗？可料想的是，北京的财政收入会不到现在的一半；公共福利和社会保障会因为人口更老化而更差；地铁里程会因为财力和需求较小可能不到现在的一半，平均行车间隔时间更长；北京不会拥有现在客流量全球第二的机场，去外地的航班密度会小一半多；空气质量也未必更好；事实上，建成区人口仅北京1/6的石家庄的空气污染就超过北京。

　　控制政策到底带来了什么

　　北京目前建成区人口是1800万，远低于上述根据国际比较估算的3000万的自然均衡人口，这很大程度可归因于人口控制政策。接下来的问题是，控制政策到底带来了什么？

　　宏观上，北京实行人口控制不仅伤害了国家的整体利益，更伤害了北京自身的利益。经济发展的本质是需求和供给的匹配以及达成这种匹配的技术进步。人口聚集可诱发新的需求并催生相应的供应，也有利于信息和创意交流。用人口控制来限制聚集会造成社会效益的巨大损失。

　　对产业来说，人口控制会消减各种机会。研究表明，产业聚集可刺激创新、提升效率、促进创业，并带来更高薪的职位。由于行业集聚，就业者即便失去当前的工作，也较易再找到类似工作。中国许多电视剧都在北京拍摄，重要原因就是产业集聚导致专业分工更细、配套更全、成本更低。此外，在各行业更专业化的同时，不同行业之间的互动也会产生新的机会，如电子商务对传统行业的改造。人口聚集的大城市拥有更容易促进这种不同行业间的互动。产业聚集伴随着人口聚集，控制人口则在阻隔集聚力的作用，降低企业本来可享受的额外收益。

　　人口控制的后果对无数家庭更是切肤之痛。北京工作人口中，外地户籍者已占46%，其中很多人长期缴纳北京社保，孩子也一直在北京上学，与原籍已没多少联系。但收紧非京籍学生升学的政策，却在逼迫他们考虑把孩子送回原籍上学，这种骨肉分离是人伦亲情的悲哀，其原因北京教育资源不足。实际上，北京从2000到2008年就关闭了800所小学，而高考报名人数已连续下降八年。损人害己的人口控制政策在不断制造悲剧和仇恨。

　　人口控制政策也在阻断不少年轻人的梦想。根据智联招聘《2013 春季职场才情报告》，求职者中居住地与期望工作地一致的比例在一线、二线、三线和四线城市分别是82%、80%、70%、54%，说明三四线城市留住人却留不住心。各地求职者中，户籍不在工作地的比例在一线城市最高，达70%，即外地户籍者是一线城市求职者的主体。户籍政策严重滞后于人力资源优化的需要。

　　该数据集还显示城市越大竞争压力越大：一线、二线、三线、四线城市的竞争指数分别是30.48、15.8、8.11和2.38。但压力并不能阻止求职者对大城市的向往，因为大城市有更高的薪酬和更大的发展空间。在报告所列的24个城市中，上海、深圳、北京和广州等一线城市的薪资最高，是其余20个城市平均一倍以上。

　　控制人口能否将这些高薪职位转移到规模较少的城市呢？这点可从很多逃离“北上广”的年轻人最后又回到“北上广”的经历中看出端倪。同样的年轻人在不同环境会有不同的机遇和成就。如果李彦宏不在北京，而是回到家乡山西阳泉创业，他难以成功创建中国最大的网络搜索公司。马云在家乡杭州创立了阿里巴巴，但杭州本身也是一个创业中心，而被迫离开一线城市的年轻人大部分来自更偏僻的地方。如果一线城市成功实行了严控人口的政策，很多高附加值的企业和高薪工作乃至相应的消费都会消失于无形，这种损失对迫切需要创新和创业的中国经济转型来说难以估量。

　　如果北京的建成区人口达到前面估算的3000万，而非目前的1800万，人均GDP应该更高。但即使假设人均GDP依然是2013年的9.2万元，人口控制给北京所减少的GDP也有（3000-1800）*9.2 = 11040亿元。当然，北京的减额会部分成为外地的增额，但由于被阻止流入北京的人口在外地创造和消费的价值要低于在人口更聚集的北京，外地的增额要小于北京的减额，从而对国家在整体上造成损失。根据目前北京一般预算收入与GDP的比例，人口控制让北京减少了约2000亿元的地方财政收入。尽管北京也因此节省了支出，但因为本来要流入的更多是劳动人口，人口控制带来的收入减少要大于节省。

　　在以个人所得税为主要税种的国家，上述结论不言而喻；少一个人就少一份税收，所以各地会竭力吸引人口，特别是劳动人口；人口增长是政绩。但在中国的税制下，人口规模与城市发展的正面关系并不直观，长期的计划生育宣传更让地方政府把人当成负担。这种观念的偏差在北京尤其突出。

　　当然，政策的目标不应只是发展经济，更应是提升生活品质。如果规划恰当并管理得当，人口聚集在促进经济发展的基础上更能提升生活品质。北京等一线城市在医疗、教育、文化环境和基础设施上通常好于一般城市，这很大程度得益于人口聚集。聚集的规模效应除了促进经济发展增加城市财力外，还直接有益于各种设施的提升。比如更多医治对象涵盖更多疑难杂症，促进不同医院走向更高的专业化，也帮助医生积累更多经验，最终带来整体医疗水平的提升。

　　法律意义的“二等公民”会有什么后果

　　严厉的落户限制和将各种权益与户籍挂钩，是人口控制的主要手段。十八届三中全会确定了市场在资源配置中的决定性作用，但同时却提出严控特大城市人口规模，这相当于否定了让市场来决定人口的流动。相对于庞大的体量，中国在种族、语言和文化上的内部差异性很小，但在隔离性的户籍制度下，中国的城乡和地域差距不仅远大于发达国家，也远高于印度等发展中国家（国际食物政策研究所）。这种现象对中国的整体发展尤其是内需的提振尤其不利。经脉畅通才能健康，各种要素的充分流动才能促进经济结构的优化。比起财和物，人是更核心的要素，人的自由迁徙对经济的健康发展更重要。

　　与其他城市相比，北京的户籍限制更极端。曾有北京市政府工作人员感叹，要是每月办理几十个海外回国人员落户，北京根本无法承受。这是一种典型的视人为洪水猛兽的思维；其实几十人只是10年来北京每月正常流入人口的千分之一。又如2013年10月清华大学城市规划专家文国玮称，“外来人口想要取得北京户口，可以考虑进行考试审核……也可以建议参照所谓的国际经验，要有‘工作许可制度’，没有工作许可就是‘非法打工’，就要处理。”

　　这完全是混淆视听。在国际上，“工作许可”针对的是外国人，哪有针对本国人的？相反，一些国际性都市甚至对来自国外的非法移民也网开一面。比如，纽约市在2003年发布的第41号行政令就规定，如果非法移民申请市政服务或福利，寻求警察帮助、或作为犯罪行为的受害者或证人，除非法律专门要求，市政公务员和警察不得询问其移民身份。

　　纽约的做法未必值得借鉴，但不论贫富贵贱，给所有居民提供尽量公平的环境确是纽约成为国际性都市的成功之道。相比之下，北京却嫌贫爱富，一边出资吸引海外高端人才，一边以产业调整为名驱赶所谓的“低素质”人口。抛开公平和道义不说，即便为了维持健康的发展，比起大力吸引在海外功成名就的高端人才，北京更应善待在本地奋斗的芸芸众生。

　　首先，现代经济技术的发展是一个持续的过程，比不断改变的结果更重要的，是形成能培育优秀结果的环境，特别是公平而有效的竞争和筛选机制。引进海外高端人才如果没有整体环境作为支撑，只会陷入“引进—落后—再引进”的循环。

　　其次，谁是人才应由市场而非政府判定。政府的介入有可能扭曲人力市场，并破坏其公平性。

　　毕业于杭州师范学院和深圳大学的马云和马化腾，在阿里巴巴和腾讯壮大之前大概都不会被政府机构归为杰出人才。

　　第三，行业是否高端也应由市场而非政府判定。比起介入产业布局，政府更应提供和维持公平合理的环境。而且，所谓高低端行业是相辅相成的，金融和高科技行业也离不开餐饮、保洁、安保等服务业的支撑。驱赶所谓的“低素质”人口只会加大高端行业的成本并普遍降低居民的生活水平。

　　第四，雪中送炭远比锦上添花更能带来凝聚力和归宿感。人们与居住地之间的联系，除了经济利益之外还有情感成分。基于情感联系而形成的认同感，是一个城市最宝贵的核心精神之一。在低微甚至落魄时被公平对待所产生的认同感最持久和真诚，也更容易让人们把自己与城市的命运相连。

　　由于人口随经济机会而流动，户籍限制无法阻挡人口迁徙，但让很多人虽然在当地工作和居住，却无法在职业和事业乃至家庭生活上做长远规划，甚至存在捞完钱就走的心态。这些现象不利于当地经济的可持续发展和内需的提振。目前，北京的年轻就业者中，外地户籍者已占一半，很难想象如此大比例的人永远是法律意义的“二等公民”会有什么后果，由此产生的愤懑长期累积只会消耗北京乃至国家的凝聚力。

　　现行户籍政策滋生本位思想。外地人的涌入既带来好处也带来问题，但在把人当成负担的计划生育思维下，本地人更多看到的是代价，因而会把不满发泄到外来者身上。如果没有户籍区隔，这种情绪的对立就不存在明确的界限。而且，人们也会按自己的偏好去选择居住地；如果外地人大量流入，那些更看重人口聚集的代价而非好处的本地人会迁出。但是在当前政策下，户籍与各种福利挂钩，拥有北京户籍的本地人几乎不会改变户籍和居住地，只好承受人口增长的各种代价。

　　户籍政策的改革方向应是逐步放松直至完全取消迁徙限制。实际上，在2000年代中期，随着经济的自然发展，户籍的功能已经开始淡化；但之后更多政策与户籍挂钩，让户籍的限制性功能死灰复燃；现在严控大城市人口的政策，更让基于户籍的控制手段变本加厉。

　　在法律层面，全国人大常务委员会于1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》，是至今依然有效的唯一一部有关户籍制度的全国性法规。该条例第10条规定，从农村到城市居住需劳动部门录用证明、学校录取证明或户口登记机关的准予迁入证明，除此之外并没有对人口迁徙做任何限制。相反，第15条规定，迁入农村和城市地点的公民必须分别在10天和3天内在迁入地申报迁入登记。按照该条例，户籍只是在常住地的登记措施，而非控制迁徙的手段。

　　因此，户籍政策改革并不存在根本性的法律障碍。 由于城市劳动部门不再具有就业审批的功能，原条例第10条已失去意义。改革方向是依法治国，逐步清理与该条例相悖的各种限制迁徙的行政措施和地方规定，最终将各种福利逐步与户籍脱钩。由于牵涉不同地域的政策衔接，改革应在全国范围内进行。

　　实施多年的收容遣送制度在2003年被废除后，原先担心的所谓“流民”失控并未发生。同样，户籍政策改革只是让当前状态正常化，会消除而非引发社会矛盾。比如，目前的医疗和社会保障已基本就是与工作地而非户籍所在地挂钩；基于户籍的某些限购措施是反市场的短期特殊政策，不应成为长期障碍；初等教育按家长居住地来实施本来就是演变的方向，只是被新近的严控大城市政策所阻断，而大学录取可从按学生的户籍地逐步过渡到按学籍地进行，并最终实现全国一视同仁。

　　如果流入的人口能合法生存，他们就应成为法律意义的当地人。在经济社会的持续发展下，改革措施只要设计得当，应可确保当地人原有福利不降低。其实，当地人拥有先到优势，外来移民只更会让当地人的条件水涨船高。消除户籍区隔会缩小城乡和地域差距，促进经济更健康的发展，让所有人成为受益者。现在城市居民的上辈或上几辈来到城里就成了当地人。如果当年也有各种限制政策，中国现在的城市不会这么繁荣，当地居民整体上也不会这么富裕。

　　北京未来如何发展

　　北京未来的发展有三种思路。

　　其一，继续当前思路，根据违反经济规律和不切实际的人口控制目标来规划北京的建设，一边享受人口聚集所带来的巨大收益，另一边却将规划失误和管理不当造成的种种问题归咎于人口太多，同时把教育、居住等权益与户籍挂钩来限制外来人口的流入。这种思路的后果如下。

　　一方面，人口增长将高于控制目标，北京的公共服务和基础设施的建设将长期滞后于现实需要，而流入人口中很大一部分处于无法安顿的状态中，愤懑的情绪不断积累；另一方面，人口规模被控制在均衡水平以下，北京所能感受的只会是人口膨胀的压力，而根本没有眼光看到人口控制所造成的发展机遇和经济效益上的巨大损失。

　　京津冀一体化的设想虽然超越了行政区划，但出发点不是经济发展的互补需要，而是减轻北京因为规划失误和管理不当所导致的压力。不同地区间的户籍区隔及其对人口迁徙的限制会阻碍着三地的自然融合，让画地为牢的思想根深蒂固。如果连天津与河北的车辆都不允许在北京行驶，京津冀一体化就是空话。

　　其二，将部分城市功能迁至外地。虽然北京所面临的压力源自规划失误和管理不当，但时至今日确实有点积重难返。从地理和气候来看，北京未必宜居，而人口的不断聚集也增添了保护遍布北京的古遗址的难度。比起严控人口规模，剥离北京的部分城市功能或许更合理。

　　最直接的是把一些中央部委和国企总部迁出北京，但只有相连部门的整体搬迁才能确保未来的行政效率。这么做会产生高昂的搬迁成本并遭遇政府内部的强大阻力。因此，更有意义的也许是另辟蹊径，以市场为基础在北方再造一个“深圳”，即以异地集聚来剥离北京高科技中心的功能。地址可选在自然环境较好的地方，离北京城区有足够距离以免在地缘和思维上受到北京的影响，但可由公交化的高速城际铁路与北京相连。

　　深圳最初就摆脱了旧的束缚，是改革政策的试验田。在作为移民城市的深圳，地域之分和贫贱之差被弱化，竞争环境相对公平。在北方再造“深圳”旨在吸引已在北京或本要移入北京的年轻人，真正以人为本，让年轻人不仅在这里奋斗，更愿意在这里生活。如果能逐步形成一个全国性的高科技业集聚地，或许能缓解北京目前所面临的困境，也为深化改革做出有益的探索。

　　当然，北方“深圳”如果成形会导致北京的高科技产业失血，甚至人均GDP相对下降。但这个后果在严控北京人口规模的逻辑下完全合理，因为提高人均GDP与严控人口规模本来就相互矛盾。既然北京把人口增长当成是痼疾，那就应从根子上消除促使人口增长的内在动力，也就是降低人均GDP并缩小与外地的薪酬差距。按《京津冀发展报告(2013)—承载力测度与对策》所称，北京只能承载现有人口的40%。 既然如此，北京就不该既做政治和教育中心，又做高科技中心。再者，北京对外地户籍存在严重的政策性歧视，以外地户籍者为主高科技企业留在北京会受到极大限制，另移他地集聚或许才能更健康地发展。

　　其三，顺应经济的自然发展，以数千万的人口规模预测值为基础，将河北邻近地区和天津纳入规划，最终成就全球首屈一指的大都市圈。这么做需要开阔的视野、创新的思维和高效的执行力。虽然面临巨大的挑战，但也可能开拓出一条合适的道路，引领世界未来超大城市的发展方向，这也是我们最希望看到的选择。目前，以东京为核心的都市圈目前就有3600万人，占日本人口近三分之一，是全球最大的城市聚集体，其工作和生活环境都在北京之上。

　　那是否有足够的土地呢？其实，即便不算河北与天津，北京行政区划内都还有不少土地可供发展之用。根据2013年《北京统计年鉴》最新2008年的土地数据，全市建设用地、未利用地、农用地分别为3377、2074、10960平方公里，其中农用地含2317平方公里耕地，其余应为林地和草地等。即使在3377平方公里的建设用地中，也仅有不到一半面积可归为城市建成区，其余则是村庄、道路等用地。而在现有建成区内都还存在土地利用不足甚至建筑物废置的情况。图1就是位于四环内的2008年北京奥运会棒球场地，像这种荒废的奥运场馆在北京城区和周边并不罕见。
 

位于北京四环内的2008年奥运会棒球场地

　　在世界几乎所有国家内，人们都可以自由迁徙，去哪里工作和生活完全是个人的选择；政府的职责是按合理的预测来规划和提供公共服务，而不是使用各种强制手段来阻止人口的自然流动。严控北京等特大城市人口规模的政策，没有经过严谨的论证，很可能只是计划生育思维下的一念之差。但其负面效应却在从上至下的机制下被不断放大，不仅破坏无数家庭的幸福，也危害北京等特大城市本身乃至国家整体的发展。
 

　　（作者黄文政为上海交大系统工程硕士和约翰霍普金斯大学生物统计学博士，现为北京某金融公司合伙人和董事总经理；梁建章为“携程旅行网”董事会主席，现兼任北京大学光华管理学院和斯坦福大学经济学教授。）