诸大建 管理学博士，同济大学特聘教授，经济与管理学院博士生导师，联合国-同济环境与可持续发展学院绿色经济责任教授，国务院政府特殊津贴专家。同济大学学术委员会副主任、可持续发展与管理研究所所长、公共政策与管理系主任。主要研究可持续发展与绿色经济、城市与区域发展、企业社会责任、公共服务与合作治理等。兼任瑞士达沃斯《世界经济论坛》全球议程理事会城市化委员会理事和循环经济咨询专家、国家社会科学规划管理学科专家、教育部社会科学委员会管理学部委员、科技部创新型城市专家委员会专家、建设部可持续发展与资源环境专家委员会委员、上海市政府决策咨询特聘专家。

　　《国家新型城镇化规划（2014—2020）》（以下简称“规划”）终于问世。研读这份3万多字的规划，很多人关心这样两个问题：一是新型城镇化到底指什么，在理论上如何与过去30多年常说的“城镇化”形成区别；二是到2020年，新型城镇化的阶段性目标是什么，从行动上如何去实现。针对这两个大家关心的问题，我谈谈自己的看法。

　　新旧城镇化的差异在哪儿

　　如果说中国以往的城镇化，是人口进城与城市发展系统不匹配的城镇化；那么，如今的新型城镇化，就是倡导人口进城与城市发展系统相匹配的城镇化

　　新型城镇化到底指什么？在这个问题上，有一种比较流行的说法：把新型城镇化简单说成“人口的城市化”，将过去30年的城镇化说成“土地的城市化”。我不大认同，因为在理论上，根本就没有类似“土地城市化”这样的说法，城镇化从来就是以人口进城为判断标志的。在我看来，更准确的表述是：如果说中国以往的城镇化，是人口进城与城市发展系统不匹配的城镇化；那么，如今的新型城镇化，就是倡导人口进城与城市发展系统相匹配的城镇化。

　　当前，在中国一些地区，城市建设的规模大大超过了人口进城的规模，而在大多数沿海城市，其城市供给系统的发展跟不上蜂拥而至的人口进城。对此，前一个问题的改进方向是吸引人口的进入；后者的改进方向，则是中心城区要控制人口规模。

　　研读规划的指导思想、基本原则以及相关的解释，我认为，可以用十八大所强调的“五位一体”概念作为分析工具，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等角度，梳理出几组对照项，由此识别出所谓新、旧城镇化之间究竟存在哪些差异。

　　差异一：人口的户籍与常住问题。

　　中国以往的城镇化是人口进城但不落户的城镇化，导致亦城亦农、非城非农的“第三种人口”规模持续扩大；新型城镇化是人口与户籍相匹配的城市化，目的是让上亿的“第三种人”真正在城市中安居下来。

　　差异二：人口进城的公共服务均等化问题。

　　如果说，以往的城镇化是城市内部二元分化、基本公共服务对外来务工人员没有包容性的城镇化；那么，新型城镇化就应该是消除城市二元结构、基本公共服务实现包容性的城镇化。

　　差异三：城市从工业化驱动向服务经济驱动转变。

　　以往，我国的城镇化是工业导向的，城市发展热衷于建设各种工业园区。新型城镇化应是服务经济导向的：通过服务经济，解决城市新增人口的就业需求，改变我国服务业增加值占GDP比重仅46.1%的问题。这一水平不仅低于发达国家的平均水平74%，也低于发展中国家的平均水平53%。

　　差异四：农业经济的规模化问题。

　　在以往的城镇化中，由于不少农民进城不离地，土地规模化经营难以开展，农业生产方式无法摆脱低效率的传统窠臼。新型城镇化，应促进农村人口真正向城市转移，促进土地的规模化经营；在从实质上减少农业人口的同时，大幅度提高农业生产率，实现中国农业生产的现代化。

　　差异五：人口进城与土地资源消耗之间的关系。

　　以往的城镇化，不管大城市、中小城市还是小城镇，不管东部、中部还是西部，均是大手大脚地消耗土地资源。城市建设用地的速度和规模，远远大于城市常住人口增长的速度和规模。针对这种状况，新型城镇化提出人均建设用地严格控制在100平方米以内，要实现人口规模与建设用地相匹配的土地集约型城市化。

　　差异六：城市发展的空间形式问题。

　　以往的城镇化是大城市、特大城市导向的城镇化，主要靠沿海大城市吸纳从农村到城市远距离穿行的人口。而新型城镇化，是不同规模的城市集群发展、协调共生的城镇化。要通过中心城市经济功能以及相关功能向周围中小城市的转移和扩散，提高城市集群形式的人口吸引力。

　　差异七：城市的功能布局与交通问题。

　　以往的城镇化是空间蔓延、功能分离、交通拥堵、通勤时间较长的城镇化。例如，如果住在北京燕郊的外来务工者到城里去上班或打工，要花上6、7个小时。而新型城镇化，应是空间紧凑、功能混合、交通合理、通勤时间减少的城镇化，要实现工作、居住、商业与生态空间、交通站点的综合开发。

　　差异八：人口进城与文化传承之间的关系。

　　以往的城镇化大多是千城一面、忽视中国文化的城镇化。有的旧城改造毁坏了历史文化和自然遗产；为了搞旅游，制造出了各种没有文化内涵的“假古董”、“假文化”；有的新城建设无视对中国文化的传承，盲目照搬欧美的城市模式或建筑模式。对照起来，新型城镇化应强调的是有中国文化、记得住乡愁的城镇化，强调文化是中国城市历史传承、彰显特色的精神基因，要加强包括自然遗产保护、文化基础设施、体育休闲设施建设等在内的人文城市建设。特别是在旧城改造中，要注意保护历史文化遗产和传统风貌；在新城建设中，要将传统文化因素融入现代化。

　　差异九：城市发展的资金来源和体制安排问题。特别是要回答好：用于基础设施和公共服务的钱从哪里来？

　　以往的城镇化依赖土地财政，通过大规模出售土地，搞房地产导向的城镇化。新型城镇化是金融创新的城镇化，要求中央与地方间的转移支付与进城人口的情况相匹配；与此同时，培养新的地方税种或允许地方发行城市建设债券，通过公共部门与私人部门间的合作，来建设城市。

　　差异十：人口进城与城市管理之间的规划协调、合作治理问题。

　　以往的城镇化是规划有冲突、部门有分割的城镇化。中国当前存在着不少城市病，其从源头上来讲，很大程度与体制和规划上的互相“打架”有关。而新型城镇化应是规划整合、合作治理的城市化，强调城市发展要加强包括规划、建设、运行全过程的政府间合作。国家层面的新型城镇化规划要整合各种专项规划，推动由发改委主持的经济社会发展总体规划、由住建部门主持的城市规划、由国土部门主持的土地规划等实现“三规合一”，甚至是包括交通规划、环境规划在内的“多规合一”。

　　城镇化转型面临哪些挑战

　　我们既要控制单一特大城市的膨胀式发展，也要防止远离城市群的小城市的分散式发展。但是，不要反对在大型城市集群中，围绕中心城市，发展1小时交通圈之内的中小城市

　　那么，如何实现“规划”中所述的具体目标？我认为，在以传统城镇化为当前既定基础的情况下，新型城镇化这一“升级版”若要到2020年获得初步的成功，取决两个方面：第一，目标是合理的；第二，改革力度是足够的。从人口进城落户的规模、结构、效率、质量这四大方面来看，新型城镇化的美好蓝图与行动实施的可操作性之间，仍然存在着严峻挑战。因而，强有力的改革措施对于新型城镇化蓝图的实施而言非常重要。

　　从人口进城落户的规模来看，规划设想到2020年，常住人口城市化率（60%）与户籍人口城市化率（45%）的差值减小为15%，比2012年的17.3%减少2.3%。粗看起来，这好像不是一个很大的数字。但是，户籍城市化率要在8年内从2012年的35.3%提高到45%（即大约有1.3亿多人进城落户），却是一个较高的目标。对照过去10年里户籍人口城市化率的增长是8%左右（即新增1亿左右人进城落户），可以想到，这需要相当大的增量政策和改革力度才能够达到。

　　更进一步来说，我们经常假定外来务工人员对户籍好像很在乎，有成为户籍人口的强烈需求。但是，这样的需求是否真有那么大，却是需要好好研究的。事实上，现在有不少来自农村的进城打工族，虽希望在城市打工和居住，但是骨子里不一定想要放弃农村户籍。我经常在打车或者理发的时候与一些外来务工者攀谈，有些人就更乐意在赚够钱了后回到老家、住在县城里。他们认为不一定要换成城市户籍，因为农村户籍还是有不少好处的。如果持这种想法的人不在少数，想在短时间内实现很高的户籍人口城市化目标，就会遇到较大困难。

　　从人口进城落户的结构来看，规划强调要实现差别化的落户政策，500万以上的特大城市人口要严格控制，500万以下的各类城市则不同程度放开。但具体如何操作，是需要思考的。2010年，中国1000万以上人口城市有6个，500万以上人口城市有10个。现在已经超过了这个数。挑战在于，中国大多数500万人口以上的城市，实际上一个是行政区的概念，而不是建成区的概念；是城市的集群组合，而不是单个的城市。如果单一地强调严格控制500万以上人口城市，那就意味着，要控制整个城市集群的发展。

　　事实上，对于这些城市，真正的问题在于应该对中心城区的人口过度拥挤问题予以控制，而郊区城市应该允许合理、适度的发展。我的看法是，我们既要控制单一特大城市的膨胀式发展，也要防止远离城市群的小城市的分散式发展。但是，不要反对在大型城市集群中，围绕中心城市，发展1小时交通圈之内的中小城市。无论在理论上还是现实中，这样的城市是具有人口吸引力的。

　　从人口进城落户的效率来看，要解决土地城市化快于人口城市化的问题。规划提出，到2020年，人均建设用地要控制在100平方米以内，大幅提高中国城市的平均密度。要实现这个目标，需要有特别强有力的推进政策。因为，1992年，中国已经出现了500多个新城新区规划，规划用地近7万平方公里；加上原有的城市，我国人均建设用地已经达到130平方米。要达到规划中人均100平方米以内的目标，并不是件容易的事，必须加强土地集约化利用。

　　从人口进城落户的质量来看，吸引人口到城市落户的关键，是城市发展的质量，包括就业机会、公共服务、基础设施、环境保护，等等。规划提出了一系列具体的目标和指标，其中有多项强调公共服务对城市常住人口的覆盖率要达到90%以上。要实现这样的目标，需要巨额的增量投资。虽然新型城镇化规划合理堵截了传统城市化进程中的土地财政路径，提出了成本分担、转移支付、地方债券、公私合作伙伴关系等多种资金来源和融资形式，但是，这些新的融资形式能否有效达到所需要的规模，是需要时间的。

　　寻找沟通愿景与现状的通道

　　“愿景建构法”无法解决“现在”向“理想目标”的过渡，“现状外推法”无法实现对未来的非线性变化的想象、把握和预测。最好的研究方式，是用“回溯比对法”将上述两种方法结合起来，从而发现从现在到未来、从问题到解决方案的可行区间

　　《国家新型城镇化规划（2014—2020）》既描绘了新型城镇化的蓝图和原则，又强调了新型城镇化与传统城镇化的区别。但要对到2020年的新型城镇化发展提出具体的阶段性目标和操作性行动，需要“接地气”，更需要有问题导向下的研究策略。

　　通常来说，战略研究会遇到三种情景。换言之，任何一个好的战略规划研究，都需要回答好三个基本问题，即现在在哪里、要到哪里去、如何去那里。但实际操作中，规划常常要么强调外推型的现状解决，要么强调愿景式的目标建构。更好的做法，是运用回溯比对型方法，在“在哪里”和“去哪里”之间发现有效的通道和实践空间。

　　改革开放以来，我国的城市战略和规划研究大多数是“愿景导向”的，即设定未来某个时间上的理想目标，然后推导出现在的发展。例如，以发达国家为追赶对象，设定经济增长或人均GDP到什么时候要达到什么目标，要求每年增长幅度达到或者超过多少。这种导向表现在城市化问题上，就是常常以发达国家成熟阶段的状态为目标，想以最快速度达到常住人口城市化率70%这一美好愿景。于是，经常出现城市化不发达的中西部地区以沿海发达地区为目标，并且希望自己在短时期内实现赶超。这样的战略研究和规划研究，理想化的味道很浓，重点大多集中在强调 “应该怎么样”，不怎么考虑“实际是怎么样”。这正是中国发展经常速度快、但质量不高的思维根源。

　　另一种研究模式则站到了愿景导向的战略研究和规划研究的对立面，属于单纯的问题导向或者现状导向的研究。这种研究方式，强调解决现有的问题才是最主要的，认为战略研究缺乏变革性的蓝图构想。这样的研究具有很重的线性思考的味道，表现为坚持认为“事实怎么样”决定了“未来怎么样”。在这样的思维模式下，研究就没有了非线性的跃升。在当前的新型城镇化规划中，也有这方面的影子。例如，规划中有关人口落户、能源强度、经济增长等问题的论述，基本上沿袭了以往的思维方式和解决路径。

　　以上两种研究方法对于像新型城镇化这样的课题研究而言并无不可，但“愿景建构法”无法解决“现在”向“理想目标”的过渡，“现状外推法”无法实现对未来的非线性变化的想象、把握和预测。在我看来，最好的研究方式，是用“回溯比对法”将上述两种方法结合起来，从而发现从现在到未来、从问题到解决方案的可行区间。具体来说，就是要以现状外推线为下界，以愿景构建线为上界，在由这两道界限构成的可能区间当中，寻找可以沟通愿景与现状的通道，从而找到适宜的目标与实施路线。

　　以当前的中国新型城镇化研究为例，假设我们希望到2020年常住人口城市化率达到60%，并设想户籍人口城镇化率要从2012年的35.3%提高到45%，那么在“回溯对比型”的研究方法下，就应当针对现在的人、地、钱、管理等主要问题，提出可实施、可持续的政策，使户籍制度与人口在城市中的居住年限挂钩、建设用地与常住人口数量挂钩、政府财政转移支付与城市实际常住人口挂钩、“政绩考察不看GDP”与单位土地面积上的人口密度、经济产出、公共服务挂钩。

　　总的说来，新型城镇化才刚开始启动、发轫，但是它的实现却是一个需要20—30年的坚韧努力的过程。如今，我们国家有了第一个具有战略意义的新型城镇化规划，其意义不可低估。通过这个规划，我们清晰地看到了一幅关于新型城镇化的蓝图构建，也看到了它与传统城镇化的区别。下一步，我们期待看到一系列强有力的改革措施和行动方案，从而推动2020年新型城镇化目标得以顺利实现。