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章轲 “天灾总是在人们将其淡忘时来临。”这是一个在日本家喻户晓的警句。 日本是世界上发生地震最多的国家。日本及其周边大陆架的面积，只占全球总面积的0.1%，但是这个地区却积蓄了占全世界10%左右的地震能量；全世界的地震，约有15%发生在日本。 统计显示，日本每年发生近千次有感地震，强度在7级以上的大地震，大约每年发生一次；强度在8级以上的强烈地震，大约每10年发生一次。 1994年至2003年之间全世界发生了960次震级为6级以上的地震，其中220次发生在日本及其周围地区，更占到世界总数的22.9%。 日本大地震后，有专家评论说，在人类的抗震史上，日本“3·11”大地震必定是又一个可供科学研究的经典案例。 中国 健全的抗震救灾法律 有这么几个时间点值得高度关注： 3月11日北京时间13时46分，日本本州东海岸附近海域（北纬38．1度，东经142．6度）发生9．0级强震。日本气象厅迅速向北海道太平洋沿岸、青森县、岩手县、宫城县、福岛县、茨城县、千叶县发出大规模海啸警报，并同时向周边国家发出海啸警告。 日本国土交通省气象厅发布余震警告，呼吁民众警惕余震尽快逃往高处避难。 几分钟后，日本全国已发布大海啸警报，冲绳县称，在宫古岛可观测到4米高海啸。东日本铁路公司随即宣布，其下属所有新干线停止运行。 15时许，日本NHK电视台的航拍画面上已经显示，海啸正急速奔袭冲向日本本岛。 15时20分许，日本首相菅直人在首相官邸发表讲话，希望日本全国团结一致，政府将会尽全力救灾，以帮助灾区民众，并呼吁民众冷静、互助，共同度过这场灾难。 15时25分，日本政府告诉民众，已派遣所有停泊在横须贺基地内的舰艇出发，前往宫城县附近海域。 在仙台等地的民众纷纷向高处撤离的同时，东京等大城市的民众也从摇晃的大楼中走出，从停驶的地铁上下来。电视画面显示，乘客从地铁尾部下来，先出来的是老人、妇女和孩子，人们在警察引导下，有序地沿着铁路高架步行走到地面。 这是140年来日本发生的最大的地震，强度超过了1923年9月1日关东大地震。而当时的关东大地震，震级为7.9级，造成东京地区逾14万人死亡。1995年1月17日清晨5时46分发生的“阪神大地震”（震级为7.9级），也造成6437人死亡或失踪。 截至记者发稿时，在此次地震以及海啸中丧生和失踪的人数已经超过5000人。而如果没有海啸，死伤人数会少得多。 日本华人教授会议支援抗灾委员会成员、日本神户大学研究生院教授王柯对日本的地震和抗灾有过深入的研究。他告诉记者：“日本作为一个地震大国，千百年来积累下许多抗震救灾的珍贵经验。” 面对着突然袭来的巨大震灾，受到巨大冲击的地方政府和当地居民没有惊慌失措，而是沉着应对。王柯对记者说，之所以出现这样的奇迹，首要原因就是因为日本制定了涉及社会、经济、金融、文化、教育、生活、福祉、国际交流等各个方面，而且互相具有整合性的复兴政策体系。 而上述时间点的准确把握和信息及时公开，也是民众“淡定”的重要原因。 王柯以“阪神大地震”为例，对记者说，地震以大自然的猛烈威势，迫使人们不得不改变传统的认识，知道了无论具有如何发达、如何高度机能的现代都市，都有它脆弱的一面。 据王柯介绍，在“阪神大地震”后，日本政府和当地政府建立了一个为期10年的复兴计划，其基本理念是建设一个人与自然、人与人、人与社会和谐的“共生社会”。 记者注意到，在这个复兴体系中，包括了“建设21世纪福祉街区的各项措施”、“建设拥有丰富文化内涵并向世界开放的街区的各项措施”、“推动产业升级，促使下一代产业活动具备竞争力的各项措施”、“建设多中心、网络化都市圈社会的各项措施”等。 据介绍，防震救灾经验丰富和健全，首先体现在立法上。日本关于抗震救灾的立法涵盖了地震如何预防、地震发生后如何救灾、灾难过后如何重建等关键环节。 1947年，日本制定了《灾害救助法》，这是最早的应对灾害的法律。1961年，制定《灾害对策基本法》。这两部法律不是专门针对地震灾害而制定，但其中包含有应对地震灾害的内容，比如明确了日本各级政府在抗震救灾中的责任，其他公共组织应扮演的角色，规定了应对灾难各个阶段的财政金融措施。 1978年，日本制定《大规模地震特别措施法》，完善地震预警系统，同时强化地震后的救援措施，希望以此实现地震损失最小化。1995年，制定《地震防灾对策特别措施法》，主要是规定如何建设避难地点、避难路径以及建设消防设施等，同时规定日本应建立地震调查研究推进本部，加强对地震的调查研究。 在上述法律的指导下，日本建立了一套应对地震灾难的机制。根据1961年《灾害对策基本法》，内阁建立中央防灾会议，由首相担任会长，成员包括内阁大臣和地震方面的专家学者等，在中央救灾会议下面设若干地震预防调查委员会，它们的任务是提供调查报告咨询意见。根据1995年《地震防灾对策特别措施法》，内阁设立地震调查研究推进本部，这个部门下设地震调查委员会，对活跃断层和海沟性地震发生的可能性进行评估。 中国 细致入微的应急体制 每年1月17日前后，日本各区政府检查区内储备食品和物资，如有数量不足或食用时间过期、质量不合格者，即向产业局订购 除了这几部主要的法律之外，日本还通过《建筑基本法》和《建筑物抗震改进促进法》，要求施工方在施工前应向政府提交结构设计报告书，证明准备施工的建筑符合法律规定的抗震强度标准；后者要求学校、医院、商场等公共场所的建筑物增加抗震强度。 据介绍，日本政府早些年就明确规定，学校、政府、体育馆等公共场所，建筑物的抗震级别要达到8级以上。 日本防震有一个基本原则，就是“学校是第一避难所”，要求以“学生的生命维系着国家未来”为最高原则，加强房屋抗震性。1995年阪神大地震后，日本政府开始实施“校舍补强计划”。根据这一计划，全国各中小学校全面进行一次抗震检查，对不符合最新抗震要求（抗震要求为7级）的学校立即进行补强施工。 如在“阪神大地震”后的复兴计划中，就明确提出通过房屋重建，提高地域抗灾能力。为了提高地域抗灾能力，神户地方政府紧密结合和灵活运用城市整体规划，在建设具有高度抗灾能力的街区和消化旧式木质住宅集中街区的同时，通过启发和普及日常维修管理住宅活动，提高包括现有住宅在内的所有住宅的抗震和防火性能。 复兴计划提出，为了防止灾害引起损失或者将其控制到最低限度，同时迅速而准确地对城市进行修复，构建坚固而美丽的城市，要贯彻实施有关治山、治水、防沙、海岸修复等土地保护方案，加强公共设施为主的建筑物的抗震性、耐火性，导入太阳光发电等新能源利用系统。尤其既要考虑减轻对环境的负荷，同自然共存共生，又要把城市基础设施等建设得舒适而有情趣。另外，还要推进交通网及水、电、煤气、通信、运输网络的多重化，构建能够抗击灾害的信息通信网络，确保居民生活后援功能。 此外，日本还特别注重建立和完善灾害医疗体系。以现行的急救医疗体系为基础，在每个二级医疗圈范围内，建立收集和提供受灾医疗信息，对医疗部门和运送部门发出指令，提供急救医疗保障、运送患者、储备医疗用品的综合体制。同时，创建以全区域为对象的灾害医疗核心设施。 日本在防震抗震上也有制度性的安排，《抗灾应急体制手册》就专门就食品和物资供给做了详细的规定：“提供的食品原则上主食为饭团、盒饭或者面包。”“提供食品的标准为每人1200日元/天。”“提供食品的期限，原则上持续到电、煤气、自来水等生命线功能，以及灾区周边的商店的商业机能得到恢复为止。” 为防范大规模灾害（受灾人员20万人）发生，建立健全由一般家庭的“市民储备”、商业机构的“流通储备”、国家及其地方政府的“救援物资”及各防灾点的“现货储备”构成的综合储备体制，确保灾害发生后3天时间所用紧急食品。其中，防灾据点要储备灾害发生后第一天10万人与第二天5万人所用食品。 储备的食品、物资包括饮用水、干化米、咸饼干、罐头等可以长期保存的食品，以及毛毯、褥子、生理用品、纸尿布（婴儿用及成人用）、奶粉（带奶瓶）。 每年1月17日前后，日本各区政府检查区内储备食品和物资，如有数量不足或食用时间过期、质量不合格者，即向产业局订购。产业局在接受任务后，负责对储备食品和物资进行更新和补充。 地震之后，民众又是怎样获得信息的？据记者了解，日本各级政府早就有“如何收集和通报灾害信息”、“如何向居民提供信息”的预案。 在信息收集方面，《抗灾应急体制手册》就规定，在灾害发生后1小时内，收集信息的内容包括区政府周围受害情况（人身、设施、火灾、建筑物、地基等）、派出机构周围受灾情况，来自监视录像的信息（火灾、房屋倒塌等全面的受灾信息）、公共广播电视信息（气象信息，包括有无海啸、受灾全面信息）、防灾中心的信息等。 《抗灾应急体制手册》规定，灾害发生后，政府机关、避难所等灾害应急现场的职员应立即通过所有可能的手段收集情况信息，通过行政信息传达系统及布告栏中张贴的方式提供给居民。并且应积极认真对待大众传媒的采访，尽量提供情况信息；职员应随身携带政府公报等以便能够随时为市民提供情况信息。 而在传递信息的过程中，尤其需要通过与有关部门合作，对高龄人士、残疾人士、外国人士提供给他们各种具体细致的情况信息。 记者还注意到，日本高度重视灾害发生后媒体的作用。如《抗灾应急体制手册》规定，灾害发生后，政府应立即在大会议室设立媒体发布中心，通过记者会及散发资料等方式，向公共媒体统一提供情况信息；灾害发生最初阶段中抗灾指挥部信息中心收集到的受灾情况信息，要通过媒体发布中心发布；为了应对外国媒体，向总务部要求派遣翻译；发布会后，发布人应留在会场内，以便应对追加采访；建立因特网政府发布系统，灾害发生时如系统没有受损，应积极用于发布和提供信息，政府网页也要起到发布和提供情况信息的作用。 中国 建设防灾抗灾文化 在“阪神大地震”以及“3·11”日本大地震中，每个个人的自助，居民、企业、志愿者、专家、行政人员的互助，以及由行政部门组织的公助，三者的有机结合，发挥了巨大的作用 “在灾害对策上，培养自助、互助、公助意识十分必要。”王柯对记者说，在“阪神大地震”以及“3·11”日本大地震中，可以发现，每个个人的自助，居民、企业、志愿者、专家、行政人员的互助，以及由行政部门组织的公助，三者的有机结合，发挥了巨大的作用。 而这一切都是基于良好的防震救灾全民教育。据考察过日本防震救灾的国内专家介绍，日本在长期的防震救灾实践中积累的首要一条经验，就是加强防震救灾教育工作。 一是全民教育。每年9月1日是日本防灾日，8月30日至9月5日是日本防灾周。在防灾日和防灾周，日本社会各界都要举行防灾知识讲座、防灾演习、防灾新产品推介等丰富多彩的活动，各行各业为抗震救灾献计献策。此外，日本商店大都销售“常备灾害应急物品袋”，袋中有饮用水、压缩食品、收音机、常用药品、常用器械、简易帐篷、便携马桶等。 二是学校教育。日本的成功做法就是从小培养孩子的防震救灾意识和技能。日本的小学每月都要进行防震演习，以便小学生在真正遭遇地震时不但不慌乱，而且懂得如何规避和救助。 三是地震体验。日本全国各地设有许多体验中心，免费向市民开放。中心内有模拟地震的震动平台和模拟火灾现场的烟雾走廊，供市民亲身体验6级地震的状态。 专家指出，正是在这种经常性和专业化的教育之下，日本民众的防震意识已经渗透到工作和生活的各个方面。比如，家里稍高一些的家具，为了防止它们在地震时倒下来砸伤人，都有专门把这些家具与墙壁或天花板固定的装置。摆放的音响、电视或容易损坏的工艺品等，在其四角都有固定防滑的胶皮垫。 记者根据王柯和中国地震局有关专家的介绍，还总结了几条“3·11”日本大地震的抗震救灾经验： 地震发生后，没有因流言谣言而引发混乱。因为在通讯网络混乱、信息难以掌握的情况下，倘若有人听信流言而擅自行动，就有可能引起社会恐慌。因此，不去盲目相信不负责任或出处不明的流言，努力掌握准确的信息非常关键。 非常时期也要考虑到其他受灾者的利益，节制自己的行为。当大规模的灾害或事故发生、都市功能受到损害时，人们的心理会发生动摇，甚至可能发生社会恐慌和暴乱。 这次大地震发生在人们毫无心理准备之时，但却没有发生大的混乱。人们排队等候车辆、排队在超市购物、排队领取救援物资、排队等待供水的场面，感动了全球的观众。有专家表示，地震等灾害发生后，无论在何种场合都不要只考虑自己，还要设身处地理解他人的处境。正因为是在灾害时期，自己处境危险，他人同样处境危险。应该节制自己的行为，相互鼓励和相互帮助，以便共渡难关。 社区与邻居一起进行的救助、消防活动效果巨大。地震发生后，很多人被压在倒塌的房屋下面，需要立刻得到救援。在救援器材和人手都极为不足的情况下，许多人因当地居民的及时救援而得救。为了能够集结地区居民的力量，在地震中和火灾中进行救助活动和初期灭火活动以保护生命，就要在平时多举行和参加自主防灾训练活动。老年人和行动不便的人，无法凭自己的力量避难，也要靠地区居民团结一致进行救助，并把他们送到安全的地方。 企业和店铺很快恢复营业，支撑了刚刚受灾的城镇。地震中，自选商场、便利店等也受到了很大损失。但有一部分店铺，尽管受灾，仍然通过摩托车、小型卡车、船舶等确保货源，马上恢复了营业。卡车协会、出租车协会和许多企业，也积极配合运输救援物资和人员。在灾害发生之后的混乱时期里，企业和店铺很快恢复营业，成了受灾地区居民的心灵支撑，对于早一天开始城市的复兴和受灾居民的生活重建，也是一件非常重要的事。 此外，这次“3·11”日本大地震的经验还包括强化广域防灾体制和灾害体制的建立；迅速地把握受灾状况以及进行受灾认定调查；迅速地确保道路与恢复生命线系统等等。 |
