城市成长痛

　　策划 本刊编辑部 执行 杨敏 王运宝 付倩倩

　　策划人语

　　7·21北京水灾、广州地陷、哈尔滨塌桥，接连发生的城市灾难，让城市人变得“步步惊心”，这一切不禁令人生疑：“城市究竟是让生活更美好，还是更糟糕？”

　　2012年8月18日，清华大学第七届公共管理高层论坛在合肥举行。主办方将论坛主题确定为“城市成长与政府创新”，旨在提醒人们，在中国城市化率已经突破50%的当口，城市成长的“烦恼”其根源所在是“心情太急”、“功能太全”、“变化太快”。

　　“成长痛”，是中国城市青春期必然遭遇的生命洗礼吗？是城市化的步履躲不开、绕不过的沟坎吗？是城市人期许美好生活的一个梦魇吗……

　　城市化像一场瑰丽的绮梦，然其成长之痛，会不会让更多的城市管理者在梦醒之后，去思考如下命题：快与慢、取与舍、得与失、奖杯与口碑、任内与将来。

　　规划为何这样痛

　　本刊记者 杨敏

　　每天早上，69岁的鲁老太，都要过条大马路去超市买菜。八车道的路幅，绿灯设计成36秒。“每天过马路都心惊胆战，我一个老太太腿脚不灵便，只有站在马路中间喘口气，等下一个绿灯才过得去”。

　　回迁户鲁老太所在的小区，原是她所在城市最大的一个城中村，5年前，这里的村民“被城市化”，有了大马路、大广场、大片绿地。但是，鲁老太还是怀念以前的生活。

　　鲁老太的城市，经几代规划师之手，不断扩容长大。规划师关注的是如何拓展这个城市的物理空间，而鲁老太关心的则是过马路能否更安全，暴雨后小区会不会积水，最小的孙子能不能上得了一墙之隔的小学。

　　城市规划理性的图面功夫，与寻常百姓感性的市井生活，似乎很难在某种程度上耦合。不仅如此，规划绘就的城市未来蓝图，也时常与现实发展需求摩擦碰撞，于是，中国规划人有了一份“遗憾的事业”。

　　体制之痛：遭遇“首长规划”

　　退休之后，旬凯最大的爱好就是旅游。这位曾经供职于中国城市规划院的规划大师，在规划自己的旅游目的地的时候，把广东沿海的一个地级市画上了“红叉”。

　　这是一座他永远都不想再去的城市。20年前，旬凯主持编制这座城市的“城市发展总体规划”，20年后，旬凯发现，这座城市的“城总规”早已面目全非。

　　旬凯的遭遇，是中国规划人普遍的角色尴尬。而这尴尬的根源，是城市规划永远跑不赢城市的变化。

　　中国城市发展到底是怎样一种惊人的速度？

　　近日，有媒体利用一项国家自然科学基金项目研究成果，对中国城市建成区的扩张进行分析和排名。

　　研究显示，从1990年到2000年，中国城市的建成区面积从1.22万平方公里增长到2.18万平方公里，增长78.3%；到2010年，这个数字达到4.05万平方公里，又增长85.5%。20年间，扩张面积最大的省份分别是广东、山东、江苏、浙江和辽宁。

　　1990年，中国省级行政单位城市建成区超过1000平方公里的只有北京。到2010年，已有7个城市越过这道标杆。

　　这20年，正值中国城市化的青春期，“旬凯们”为城市勾画的发展蓝图，往往七八年就被提前突破。

　　以北京为例，从1993-2012这20年间，北京经历1993、2005两次大的城市总体规划修编。2013年，又将启动新一轮修编工作。

　　谈及修编的原因，有关负责人称因2005版规划的人口目标和人均GDP目标提前突破。北京常住人口已达1961.2万人，提前10年突破了2020年控制在1800万人的目标。2005版总体规划中2020年人均1万美元的GDP指标也于2009年提前实现。

　　城市总体规划由于人口规模和用地规模的提前突破，往往成为“短命”规划。按此逻辑，是否人口规模一旦被突破，城市总体规划就要随之修编？规划的标准和准则到底是什么？

　　目前，通行的规划标准是假定常住人口规模，即根据具有公民权利的城市人口的正常的家庭生活，来设计城市功能和设施配套，可是这些假定在城市化的脚步冲撞下，越来越站不住脚。

　　欧洲一些国家的城市规划几十年甚至几百年不变，而国内的城市往往是一届领导一个规划。住房和城乡建设部副部长仇保兴认为，在中国，地方行政首长换届之后，城市发展总体规划需要修编、调整的案例很多。在建设系统内部，这种情况被称为“首长规划”。

　　由此可见，规划标准不是问题关键，发展冲动才是核心所在。

　　频繁变脸的“城总规”，俨然成了中国城市化高歌猛进的一个注脚。但是，中国城市中也有五十余年坚守“城总规”，发展不越雷池的一个特例。

　　石河子，就堪称中国规划界的一个经典之城。

　　1958年，来自上海的规划师赵琛领衔编制石河子城市总体发展规划，他没想到的是，40多年之后，当他再次来到石河子，惊喜地发现他的规划几乎百分百实现，“甚至连一条道路的位置都没有改动”。

　　上世纪90年代，石河子跟其他城市一样面临城市发展空间问题。“那时我们的城市总体规划也承受了很大的压力，但好在还是兵团体制，控制得非常严格，没有因为政委换了，规划就作废。”石河子建设局一位负责人回忆。

　　为了保住1958年制定的城市总体规划，石河子多年坚持专家评审制度的方式，以确保城总规不因个别领导人的意志转移而改变。

　　这是以军人执行命令的方式，成就的规划经典。

　　遗憾的是，特殊管理体制下的石河子模式，是不可复制的。这样一个孤零零样本城市的存在，越发让人看到“规划”与“首长”两者之间力量的悬殊。

　　理念之痛：碎片化格局形成

　　2006年，有这样一本书，让深具焦虑感的中国规划人和城市研究者有种醍醐灌顶之感。

　　简·雅各布斯的《美国大城市的死与生》，被评为100年来影响美国人最重要的100本书之一。从某种意义上说，这本书堪称西方城市规划思想的一个分水岭。

　　在此之前，城市被理解为建筑的延伸，城市规划仅是物质空间的设计，是一个纯技术的过程。雅各布斯颠覆了传统规划思想，她告诉人们，规划是一个建立在对城市的理解基础上的系统的调控过程，是城市中复杂关系和不同人群利益的协调过程，更多的是一个政治过程。

　　问世40年才有了中译本，有人感叹它来得太晚，也有人说来得太及时。当人们回味这位妇人“唠叨”的时候，发现中国城市现在所面临的问题正是40年前美国遇到的。

　　在雅各布斯的笔下，城市不再只是建筑、道路和桥梁组合而成的水泥丛林，她更关心下水道是否堵了，自来水是否干净；孩子们是否安全，公园里的路灯是否可以照见黑暗的角落……

　　站在雅各布斯的立场，去审视当下中国城市，人们会问城市规划仅仅是物理空间的问题吗？城市的社会意义在哪里？

　　雅各布斯曾经左右开弓批判过的强势规划理念：城市美丽运动和现实主义，正徘徊在中国城市上空。前者以美化、亮化，改造、重建之名，拆掉原本活动充沛的旧城区。今天，推土机变成城市规划师延伸的手臂，辉煌的建筑景观、广场草坪，满足了好大喜功者的审美需求。后者则以吞山襟海的大气势，罔顾现实需求搭积木似地让一座座现代新城拔地而起。据相关统计，目前全世界在建的摩天大楼87%在中国，但是中国却没有一个城市有像样的下水管道系统。

　　著名媒体人、《城记》的作者王军认为，如果把城市问题只看成一个物质问题，而不是一个社会问题，希望用推土机来解决这一问题，结果社会矛盾只会被推土机越碾越多。

　　现在许多城市要消灭“城中村”，这正是简·雅各布斯当年批评的美国现象。“城中村”所存在的问题关键，所谓的物质问题的背后是非物质的。

　　站在雅各布斯的立场，去审视当下中国城市功能定位，不禁会问，单功能的街区还是多功能街区更能带来城市活力？

　　纵观中国，有183个提出建设国际化大都市目标，这些城市都是按照“功能纯化”的理念去分割城市肌体的。雅各布斯认为，城市之所以生动，一个重要原则是多样性，或者说一个区域不能只承担单一功能，无论是CBD(中心商业区)、市郊住宅区和文化密集区，实际都是机能不良的地区。

　　城市人经常埋怨是汽车多引起了交通拥堵，雅各布斯则认为是城市规划将许多区域生硬地隔离开来，人们才不得不更多地依赖汽车。

　　北京的天通苑和回龙观，是两大功能纯粹的“睡城”。那么，与“睡城”相应的肯定是“堵城”。

　　雅各布斯强调城市规划必须以理解城市为基础。只有从一个城市居民的生活体验出发，规划师才会发现城市社会经济的活力，在于城市功用的综合性，而不是其单一性。

　　站在雅各布斯的立场去审视中国城市，就会发现，一直强调对外开放的城市内部，正被规划分割成一个个孤岛状的封闭单元。

　　“创建一个对所有人都开放的公共空间”的现代城市理想，已经宣布破产，城市开始碎片化。从行政中心、到单位大院，再到高档住宅小区，封闭式管理是最重要的价值取向。食堂、会所、超市、保安，都只有自我服务功能，这一现象被媒体称为“资源的俱乐部化占有”。

　　孤岛围墙之外的街道，尽管越做越宽，但只剩下交通功能，逐步丧失社会交往功能。所以，有人诟病中国城市，没有街区文化，只有大院文化。

　　孤岛化和碎片化的城市，难以凝聚居民共识，形成共同利益，让市民找不到归属感和安全感。

　　生态之痛：从规划到反规划

　　或许城市碎片化给市民带来的安全感缺乏，还远远不及城市生态问题带来的危机感强烈。

　　2012年盛夏，北京暴雨成灾，73条鲜活的生命逝去；北京、哈尔滨等地屡屡发生的道路塌陷事件，让城市人的出行变得“步步惊心”。

　　城市为何变得如此脆弱？从规划角度来讲，很多时候中国城市建设已经偏离常识。

　　先秦时代，中原人选址筑城的原则是：“高毋近阜而水用足，下毋近水而沟防省”。就是说筑城向上不要靠近高地，就可以有充足的水源；向下不要靠近潮湿低洼的地方，就可以省去排水的沟渠。

　　这是法道自然、趋利避害，最淳朴的生态观。但是，今天，我们发现所谓半山别墅、观澜公馆成了规划人最得意的作品；而城市的扩展也呈现海拔越来越低的趋势。

　　根据卫星遥感监测数据显示，过去20年间我国多数城市的扩张都是越来越低。天津市的建成区在1990年的平均海拔为5.95米，到2000年降到4.12米，2010年下降为3.26米；宁波市建成区的平均海拔在上世纪90年代为7.99米，到2000年降为6.11米，而到2010年变成4.82米。

　　此外，广州、北海、连云港、汕头以及上海等诸多城市建成区的海拔高度，最近20年都在持续下降。

　　专家认为，城市建成区的平均海拔明显下降，说明两个问题，第一是抵御自然灾害的能力会有所下降，在灾害面前更加脆弱；第二说明城市越来越多地占用了更优质的耕地。

　　为什么一场雨就会有水灾？就会有人被冲走、房子被冲塌？清华大学地球系统科学研究中心教授宫鹏认为，一个重要的原因就是我国现在的城市扩张不断往低处走，河边、湖边都开发了建设房屋。

　　反生态的城市，需要用反规划去纠偏、去矫正。那么，何谓“反规划”？

　　北京大学教授俞孔坚，从2006年起，在中国诸多城市推销他的“反规划”理论。

　　他认为，反规划不是不规划，也不是反对规划，而是“强调通过优先进行不建设区域的控制，来进行土地和城市空间规划的方法论”。

　　俞孔坚在他的《回到土地》一书中，用两个比喻直观而简明地概括出“反规划”的精髓。

　　第一，先画“绿线”，再画“红线”。俞孔坚认为，传统的城市规划是先用“红线”划定“城市建设边界和各个功能区及地块的边界，剩下的才是自然的地方，才是农业，才是林业，甚至连绿地系统也是在一个划定了城市用地红线之后的专项规划”。而“反规划”则是先画“绿线”，重在规划和设计“城市生态基础设施”，先做保护规划，再做建设规划。

　　第二，市长管“底”，市场管“图”。因为“反规划”颠倒了“城市建设与非建设区域的图底关系”，非建设用地是“底”，建设用地是“图”，俞孔坚强调以公益为己任的市长的责任，不是“扩图”而是“保底”。

　　显然，在地方政府无法摆脱对“土地财政”的依赖之时，“反规划”从理念到实践还尚需时日，但是已经有城市开始尝试走出这一步。

　　台州、秦皇岛，就是俞孔坚“反规划”理论的试验田。

　　圆桌会议：城市成长与政府创新论坛之一

　　城市成长与规划创新

　　倪虹(国家住房和城乡建设部住房改革与发展司司长)

　　我主要想讲两个问题，一个是关于城市成长当中，特别是城市化到了50%这个节点，我们面临的挑战和机遇；第二个是如何从顶层设计理念出发，创新我们城市规划的理论与实践。

　　关于城市的成长。我想回顾一下中国的城市化进程，1949年，中国城市化率只有10.6%，用了31年时间达到20%；又用了15年，达到了30%；又用了7年，中国的城市化达到40%；又用了8年，中国的城市化达到50%。这就是新中国成立以来城市化率从10.6%到51.27%的发展历程。

　　在这个时候，我们面临着什么挑战？我想用两位著名学者的话来说明，一位是2001年诺贝尔奖的获得者斯蒂格利茨先生说的，“影响二十一世纪人类文明进程的两件大事，一是以美国为首的新技术；二是中国的城镇化”。还有一位是联合国的助理秘书长沃特·恩道先生讲的，“城市化可能是无可比拟的，未来光明前景之所在；也可能是前所未有的灾难之凶兆”。所以未来怎样，就取决于我们今天的所作所为。

　　在这个时刻，我有两点感受：第一，城市化率超过50%是中国人口红利给经济社会发展创造空间的好机遇，科技进步也为推动城市发展和壮大提供了前提和保障。但同时，城市发展也面临着严峻的挑战，资源环境的硬约束，已经使我们不得不思考如何去创新我们城市的规划理念、建设方式和管理机制。第二，“中等收入陷阱”等社会发展“青春期”所带来的矛盾和问题，已经在我们的发展过程中逐步凸显，使我们不得不反思我们城市发展的模式和增长的方式。

　　城市化率超过50%，将对我国社会形态带来新的变革，成为城市社会，如何抓住机遇迎接挑战，规划好我们城市的未来。城市规划的创新，我想第一个是理念的创新，规划是建设的蓝图，规划是资源配置的依据，规划是政府市民共同的愿景，规划是一项公共政策，其中最后两点甚为关键。

　　规划是政府市民共同的愿景。为什么经常有人批评规划滞后？为什么个别城市换了一届政府就要换一个规划？为什么我们有些城市的领导和市民对自己城市的规划和发展缺少认同感？我想这就是在规划的编制过程中，没有真正把政府与市民对城市未来发展的意图和愿景，充分地、智慧地、科学地体现。

　　这就要求市长们和政府的相关部门，要与规划单位的专家很好地讨论，也还要广泛征求市民的意见。现在很多城市建了规划馆，一个重要的意义就是规划让全体市民都看到城市的未来，增加对城市的认同感，同时，也约束政府领导要一任接着一任干。

　　规划是一项公共政策，要有所为有所不为。过去的规划理念是哪儿用地的理念，现在要求我们转变了，是哪儿不能用地的理念，这是一个重大的转变。

　　原来规划局长的任务是把项目放在哪，现在作为一个规划局长，首先要把一个城市划好“几个区”，划好“几条线”。划好什么是禁建区、什么是限建区、什么是宜建区。要划好湖泊、河道的蓝线，划好各项公共设施的黄线，划好城市公共绿地的绿线，还要划好文物保护的紫线。有了这样一些“区”和“线”的规划，才能使我们的城市可持续发展，发展得更加科学。

　　创新还要处理好三个关系：一是经济社会发展规划，二是城市总体规划，三是土地利用规划。这三个规划在政府规划中各有所重，经济社会发展规划定的是“目标”，城市总体规划定的是“坐标”，土地利用规划定的是“指标”。

　　这“三标”还具有“三性”，经济发展具有条件性，城市总体规划具有发展性，土地利用规划具有约束性，也就是我们把它比喻为经济发展的“柔性”，城市规划的“弹性”，土地利用的“刚性”，所以，在城市规划的顶层设计中，把握好“三性”才能使我们的规划更加科学，更加美好。(本文内容根据“城市成长与政府创新”论坛录音整理) 中国规划网北京10月14日电