当前，中国处于向城市化的转轨时期，在各地纷纷提出“经营城市”的理念和背景下，城建规划腐败的迅速滋生和蔓延，成为一种令人深思的腐败现象。由于城建规划的特殊性，规划领域一旦产生腐败，导致的恶果往往可能伤及一座城市的长远发展，所以有人是这样描绘城建规划腐败的严重后果：“一支腐败的规划之笔，可以使一座城市畸形发育；一支腐败的规划之笔，可以使巨额国有资产灰飞烟灭；一支腐败的规划之笔，可以使不法开发商转眼之间大发横财；一支腐败的规划之笔，可以使规划官员一夜之间暴富。总而言之，“规划腐败”是损害国家和人民利益的毒瘤，是构建社会主义和谐社会的大敌。不久前国家8部委联手出击，对房地产开发、建设、交易以及中介服务环节的违法违规、权钱交易行为进行全面整治。在整治行动中，“规划腐败”是其中的重要内容，这让人们对专项行动充满期待。向“规划腐败”开刀正在进行中。
　　揭开规划腐败的重重黑幕
　　作为城市的设计者、规划者，规划在政府部门中的地位是十分显赫的，特别是在大拆大建的年代，规划部门更是举足轻重。于是，结交规划局，拉拢手握规划大权的规划官员，对于开发商来说，对于企业来说，对于某些投机者来说，就是发财的机会、机遇。有人说，规划部门是真正的财神爷。规划部门猫腻太多、名堂太多，弹性太大。让我们从以下重重黑幕中窥斑见豹。
　　“面团式”的容积率。所谓“容积率”，就是一个小区的总建筑面积与用地面积的比率。建筑面积越大，房地产利润越多，因此，提高容积率、实现可售面积最大化，是地产开发商孜孜追求的目标。对商业开发来说，容积率就是面积，面积就是钱。以一块占地1万平方米的土地来计算，假使容积率是3，意味着可建3万平方米，容积率提高到3.5，则可建3.5万平方米。如果以3000元/平方米的价格出售，可以多得1500万元。握有规划实权的官员只要笔下稍稍一松，把容积率提高一丁点，对开发商来说，可能就是几百万、几千万甚至更多的利润，就有可能让许多人发财，让许多人成为百万甚至千万富翁。有人说，“容积率在贪官手中好比柔软的面团，想怎么捏就怎么捏。昆明市原规划局局长曾华，就是运用手中的规划权，多次帮助开发商更改容积率而收礼受贿，大发横财。2000年至2006年10月期间，分别收受14家房地产开发公司和3家园林绿化等房地产项目相关公司的多次贿赂，共计人民币47万元、美元14.56万元、港币9.5万元、欧元8000元、日元16万元及价值人民币9.056万元和价值港币4.71万元的手表、项链、翡翠等贵重物品。2007年4月6日，昆明市中级人民法院以受贿罪一审判处曾华有期徒刑13年，并处没收个人财产30万元。
　　扬州市原规划局局长张杰，利用手中的规划权，多次为开发商改动容积率，为超面积搞建设的开发商开绿灯，只要送钱就可以改动容积率，容积率给张杰带来了不义之财，也将他送入了牢狱。2007年3月1日，法院认定张杰利用职权收受贿赂65.3万元、美金300元，判处其有期徒刑12年。容积率的意义不仅是保护国家的合法收益不受损害，而且还体现了对居民生存空间的关照。允许建6层高楼房的土地转让价必然要比可以建十几层的土地转让价低，住宅楼和商住楼的土地转让价格也不一样，因此，违章超建、改变业态，实际就是减少了国家收益，肥了私人腰包。同时，容积率的改变，不仅影响到了居民的采光、绿化等生活环境，甚至会影响到住宅安全。
　　不带电的“高压线”。城建规划一旦经法定程序审定后，谁也无权随意改动。道路、绿化等公共设施的宽度、建筑物的高度、面积是不能擅自变更的。但是，这些刚性的规划，一旦到了规划部门腐败分子手中就成了不带电的“高压线”。2001年4月，时任成都市规划局副局长的袁锋和时任建管一处处长的徐俐无视已定规划，在审定成都迎宾大道旁的“红枫半岛”总平面图时，擅自更改建设红线”侵占绿地面积1.09万平方米，使迎宾大道本来规划的20米绿化带缩水至10米，影响了迎宾大道作为成都市窗口大道的景观效果。作为全国首例的城建规划腐败案，不仅使展示成都形象的窗口通道迎宾大道缩水走样，而且还导致两幢新修高楼被炸毁，直接经济损失3000多万元。据查，这几名规划官员都是在接受了不法开发商贿赂后擅自改写区线的，难道是中医院（笔者注）？
　　2000年，四川省南充市顺庆区确定对原人民影都等地实施整体改造，当地政府相关部门在未引入竞争机制的情况下，同意由四川泰升集团开发。在该集团的运作下，南充市规划局原局长等官员竟让这名为“南充大都会”的一期工程违规审批、违规放线、违规施工，成了超道路红线1.62米、超高1.5米、超面积9000平方米的“三超”式的“大肚会”工程。
　　据检察机关指控，在成都迎宾大道的“成都红枫半岛花园和锦城豪庭腐败案”中，徐俐先后收受了36万元人民币和2万美元以及其他财物。袁锋收受贿赂3万多元人民币，而南充泰升集团在工程审批和建设过程中，也直接向南充市原市委常委、副市长李斌，市规划局原局长邬大渊等15人送钱送物，总额达440余万元。涉及这两个典型规划腐败案件的相关人员现已全部受到了法律制裁。
    爆破声中的悲哀，规划不科学，规划不慎重，规划缺乏前瞻性，导致许多建筑物短寿夭亡，有的设计寿命100年、50年的大楼、桥梁、场馆，十几年、甚至几年就被炸毁，纳税人的钱在此起彼落的隆隆爆破声中灰飞烟灭。
　　2002年1月25日，位于武汉长江河道内的“外滩花园”1号楼爆破拆除。2002年2月1日，备受关注的南京紫金山“观景台”被爆破。2007年1月6日，号称“西湖第一高楼”、建成至今才13年的浙江大学湖滨校区教学主楼实施爆破。2007年1月7日，青岛市的标志性建筑之一，才使用15年的铁道大厦被爆破拆除；刚改扩建才十多年的青岛火车站也推倒重建。更有甚者，刚通车不久的新长线上的三个火车站刚使用不到二年，2006年底前已全部拆除重建，还有三峡口花费3000多万元巨资兴建的“三峡微缩人工景观”，由于少有人光顾，说炸就炸掉了……据报道，以上这些诸多建筑设施之所以被爆破拆除，太多都是规划腐败和长官意志的“恶果”。
　　变“性”的土地。我国现行的房地产开发用地制度采取双轨制，即国家对商品房开发用地等实行国有土地有偿出让，同时保持少量的行政划拨用于国家机关用地和社会公益用地。行政划拨用地只有补办土地使用权出让手续，交纳土地出让金后才能变更规划为商品房用地。但如果能在土地用途上动些手脚，直接将行政划拨用地变为商品房用地，则不但可以为开发商省下一大笔本应支付的土地出让金，而且往往能拿到黄金地段的好地块。
　　南京市规划局城南分局原局长曹友楠看中的就是这一点。他利用手中的职权变更公建配套土地性质，从而为自己和开发商谋取暴利。南京市茶花区有一块公建配套用地，规划用来建设小区幼儿园所用。当政府换届，熟悉这块地使用性质的分管市长换入后，曹友楠迅速出手。此时，曹友楠已经升任南京市城南规划分局局长，一把手的权力足以让他在这一块地的规划上悄悄动些手脚。
　　曹友楠精心设计了一个三步走的连环交易。首先，他让北方小区在别处另建一所幼儿园，堂而皇之，掩人耳目。接着，将原本属于幼儿园的公建配套用地变更规划为商品房用地，规划建设4幢住宅楼。曹友楠将这块变更了规划和使用性质的土地给了一位开发商，条件只有一个，要开发商将这4幢住宅楼的销售权低价转给他的另一位盟友。于是，在这笔连环交易中开发商不花分文就拿到了一块商品房用地，盟友则赚得4幢楼花。而在此过程中牵线搭桥、苦心经营的曹局长自然也狠狠收了一笔。曹友楠略施小计，土地一变“性”，便从中得到了230万元贿赂。
　　另据报道，昆明市三任规划局长 “前腐后继”的一个共同特点是：大玩特玩“土地变性“，把许多公益用地偷梁换柱、瞒天过海地改变成商业用地，同开发商勾结起来牟取暴利。
　　规划腐败除了上述重重黑幕之外，还包括变更户型和行政处罚一言堂等。将大户型变更为小户型是一种隐蔽的犯罪，在这一过程中，受益的是开发商，损害的是国家的利益。根据我国现行的法规，出让土地时户型是规划好的，价格也是定好的。可擅自变更规划更改户型后，开发商的收益率大幅提高，却不用向国家补交这一笔收益。两相比较，房地产商的腰包鼓了，但国家出让土地的收益被侵蚀了。
　　南京市规划局城南分局原局长曹友楠，曾为一个开发商将大户型变成了小户型，开发商发了财、曹友楠也得了30万元人民币的厚礼。
　　行政处罚权是规划权的四种权力之一，虽然根据城市规划法，严重违反规划的建筑要拆除，但那毕竟是少数。对于大多数违反规划的“既成现实”，还是采取罚款了事。
　　城市规划法对罚款数额并没有具体规定，根据各个城市的规划条例看，处罚系数在土建工程造价3%至15%之间。而相对于罚多罚少来说，开发商更看重罚快罚慢。原来的条例对处罚时间虽有规定，但操作起来并不严格。7天是罚，15天也是罚，动不动还来个材料不全，时间重新计算。在更多的时候，开发商更希望从快处理。一些掌握处罚权的规划官员，便利用处罚权来寻租，通过少罚来谋私，不法开发商再从少罚的大笔收益中，拿出一部分来回报腐败的规划官员。
　　认清规划腐败的不同特点
　　规划腐败，是整个腐败体系中的一个重要组成部分，它同其他腐败既有共同点，又有不同点。本文侧重从不同特点的层面来进行疏理。
　　1.规划腐败的隐蔽性。昆明市前后三任规划局长为何都被地产商“公关”落马？房地产业界人士透露说，容积率、建筑密度和绿化率，这三个决定房地产项目赢利与否、赢利多少的指标就掌握在规划局手中。容积率高一点点，规划红线退一点点，对房地产商来说却可能是数千万的利润。一般人根本觉察不出来，具有隐蔽性的特点。
　　据媒体报道，昆明某地产商曾以296万元/亩的价格拍得一块土地，而当时那里的土地均价仅5060万元/亩。如果在规划时不提高容积率，很有可能血本无归。于是，该地产商在向曾华“示好”后，如愿以偿地把容积率提高了。
　　2.规划腐败的危害性。规划腐败使少数贪官和开发商结为利益共同体，他们联手牟利，从一定程度上导致房价居高不下，许多百姓买不起房，使全国几千万人成了“房奴”；规划腐败使一座座城市千城一面。全国661个大中城市中，竟有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的规划，30多个城市规划要建中心商务区；规划腐败使一个个建筑千奇百怪、恣意横生，有的成了不伦不类的“丑八怪”；规划腐败使一条条道路铺了挖，挖了填，一幢幢高楼建了拆、拆了建，其理由是“决策失误”，是决策失误付出的“必要学费”，决策失误是不会有人被问责的。据世界银行估计，在“七五”到“九五”期间，中国的失误率就高达30%，资金浪费约4000亿元5000亿元，远远高于发达国家平均水平的5%左右。2006年国家审计署在对10家央企原领导人任期经济责任审计报告中披露，经济犯罪金额16亿元、决策失误、管理不善造成损失145亿元，其主要原因是规划腐败；规划腐败使百姓的采光权、城市绿化率、居民舒适度大打折扣，国家和人民的利益蒙受损害，肥了开发商和少数贪官，其危害实在太大。
　　3.规划腐败的破坏性。规划腐败的最大破坏性在于催生了“城市乱象”。擅自变更规划审批内容，超越面积加层，越线移位，挤占道路红线等等是我们常见的腐败。这些看似细微的规划变更，一旦汇聚起来，将会产生“裂变”效应，从这种角度来看，规划腐败导致“城市乱象”完全具有“因果关系”，至少可以说，正是规划腐败催生了一个个畸形发展的“城市怪胎”。我国的每一座城市都是巨额国有资产。由于背后经济利益的作怪，原本捏在城市规划建设部门手上的规划大笔，在某些地区变成了开发商手里的橡皮泥。在这种“权”和“钱”的交易之中，开发商手中金钱砸倒的不仅仅是规划建设部门的官员，而且导致国有资产的大量流失和城市价值的贬值。还有那些因规划腐败而制造的“城市怪胎”，既造成巨大经济损失，又让国人蒙羞。我们现在缺少的就是城建规划的有效监督。得不到监督的城市规划成了腐败发生的温床。规划腐败浪费的不只是纳税人的血汗钱，还有由规划腐败“孵”出的畸形城市。“计划不如变化快，变化成就丑八怪”。这种感叹和质疑，值得我们反思。
　　4.规划腐败的暴富性。我们在透视规划腐败过程中，发现一个重要细节是，在规划部门当中，几乎没有一个负责规划控制的工作人员不与开发商有着紧密的关系，也没有一个开发商不绞尽脑汁与规划部门负责规划的工作人员拉关系，而在复杂、暧昧的关系中，一出出的黑幕出现了，一笔笔的交易也完成了，不法开发商和腐败的规划官员共同暴富的状况便出现了。在许多城市，都有一批“专职”炒规划的，这些专职炒规划的人，往往比炒股票、炒期货“富”得更快，而且没有任何风险。因为，他们炒的是规划部门的“内部消息”。而在规划部门透露的“内部消息”中，受到损失的是普通群众、普通老百姓和政府利益，因为，这些普遍百姓不知道什么时候他们居住的地方会拆迁，会升值。在规划部门的“内部消息”中，许多本应该流入普通百姓的口袋之中的钱。许多地方政府在拆迁过程中本应该节约的开支，都无情地流入了投机者的口袋之中。而规划部门的一些工作人员，也在出卖的“内部消息”中，发了横财，一夜暴富的大有人在。
　　根治规划腐败的几味“良药”
　　规划部门虽然已成为腐败的“重灾区”，规划腐败已成为顽症，但绝不是无药可医的不治之症。笔者以为如果用上以下几味“良药”，规划腐败之顽症是可以根治的。
　　一是用好法制“良药”。《中华人民共和国规划法》中都有明文规定：任何单位和任何个人，都必须严格按照法定的规划来使用土地和进行建设。《城市规划法》第43条规定：城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　但是，我们目前规划法制还是不健全的不完善的，目前适用的《中华人民共和国城市规划法》1990年开始施行，在很多方面已经不能适应现实的需要。比如，《城市规划法》对违法建设的处罚仅做了原则规定，导致在实践中大量的违规建筑被轻罚了事。而不是像国外那样，对违规建筑重罚，罚得房地产商倾家荡产。现在是违反了规划，开发商就四处找门路，结果受贿、渎职行为高发。另外，表现在制度设计上缺乏明确的“警戒线”界定和惩处措施的规定：在履行《规划法》的职责要求中，尽管有不能擅自更改规划的规定，但并未能“若更改规划应经过哪些程序”作出具体而严格的界定，更未对“一旦违反规定将受到何种惩处”作出明确规定。因此，修改完善规划法规迫在眉睫。
　　二是用好阳光“良药”。实践证明，阳光是最好的防腐剂，要有效斩断权与利勾结的罪恶之手，关键在于全面推行城建的阳光规划，之所以这么说，是因为我们并不缺少制度，缺少的是公开透明，缺少的是有效监督。
　　纵观诸多规划腐败案例，发现规划腐败的根源在于规划是“封闭循环”的、“自产自销”式的公共事务，缺乏来自公众、来自人民代表的广泛参与。欧洲一些具有悠久规划历史的国家，任何规划出台前都会有法定的公示日期，而民众一旦对规划有质疑，可以通过法定的形式提出，并且可以通过法定程序推翻和否定政府的规划方案。
　　在阳光规划方面，我们应该做到，在规划上尽量满足公众的知情权，规划前公示，规划中征求意见，建设中请民众代表监督，建成后请民众评估评分等等措施，有些阳光措施比一些看似严密的制度都有效，这样的“阳光规划”既能采集民智，又能预防腐败。
　　三是用好“中西结合”“良药”。要根治规划腐败，必须结合中国实际，引进一些成功的国外经验，用好“中西结合”这味良药。首先是制订刚性的建设规划。所谓刚性规划，就是城市的每一寸土地的性质、用途、容积率、绿化覆盖率等等都有明显标识，一旦固定下来，决不允许更改，要改必须走法律程序。在国外刚性规划定下来后就是法律。政府以此来约束开发商，开发商也以此来要求政府提供服务，老百姓也以此来监督政府和开发商。哪一方违法都要受到法律制裁。其次，国外要修改规划的程序也是刚性的，就像修改其他法律一样，要经过很严格的程序，要经过听证，要向议会和市政厅说明理由。再次，要学习国外规划编制部门同执法部门分开的做法，编制规划部门不执法，执法部门不能动规划。要坚决克服规划部门集“编规划、改规划和执法”于一身的现象。最后，还要学习国外综合监督的经验。实行行业监督、群众监督、媒体监督、舆论监督等等，监督范围一扩大，处处都是雪亮的眼睛，规划腐败的空间就小了。在新加坡，每天都有手拿规划图的市民在监督政府和开发商，谁还敢搞背后交易呢？（钱莹 老言）中国规划网北京8月26日电