看过川剧“变脸”节目的人，无不为演员精湛娴熟的技巧钦羡赞叹。然而，时至今日，随着我国城镇化步伐的加快，这项舞台上的节目却经常在一些城市规划的现实中上演。宏伟建筑刚建好不久，就面临被拆迁的命运；大型广场刚铺设完毕，又传来要被改建的声音；此起彼伏的拆迁让一些文物古迹永远消失在人们的视野中，一些不伦不类的复古建筑却拔地而起……城市规划让群众目不暇接的同时，带来的诸多弊端也日益凸显。

　　专家指出，规划浪费现象令人痛心，不仅直接造成了建筑寿命的缩短、巨额资金的损失以及由兴师动众引发的纷纷扰扰，而且也给政府信用带来深远的负面影响。

　　规划是城乡建设和管理的重要依据，在经济社会发展中发挥着重要调控作用。小到一座村庄，大到一座城市，都离不开规划先行。如果没有科学合理的规划，浪费必然随之而至，破坏也不可避免。规划浪费的原因何在，背后是否有腐败黑洞，城市规划到底由谁说了算……本期专题报道试图破解这些困惑我们已久的问题。

　　有多少建筑可以推倒重来

　　拆了建，建了拆，规划怎能像“变脸”

　　今年上半年，南京市有关部门宣布城西干道即将“变脸”的消息，顿时引起多方争议。除了“800多棵大树搬家”“私家车可能禁行”等话题外，争议的最大焦点是：一条设计寿命50年的道路何以在仅仅使用了10年之后，就不得不重修？

　　也有声音解释说：南京城西干道当年是低造价解决了大问题，但现在噪音大、污染大、堵车多、事故多，政府就想到用改建地下隧道的方式，来彻底缓解这些问题。据悉，这一改造所需投资大约为23.5亿元。

　　而就在一年前，上海市有关部门宣布拆除素有“亚洲第一弯”之称的延安路高架外滩下匝道。当时，这道独特风景线的“拆”与“不拆”，同样引发了激烈论辩。但在打了一番“口水仗”后，许多人发现：起初“亚洲第一弯”的设计寿命长达50年，却只使用了11年就宣告寿终正寝。于是，质疑的声音随之高涨，有人称：“这是不是一种变相浪费呢？”

　　事实上，像南京城西干道、上海外滩下匝道这样的“短命道路”还有很多，许多城市近年来相继拆除了部分高架桥和立交桥，均远远低于其起初的设计使用寿命。上世纪90年代初，为配套广西南宁邕江大桥修建的一座立交桥，由于设计不科学，非但没有缓解交通拥堵，反而成了更大的瓶颈。在勉强运行17年后，当地政府不得不忍痛将这座原规划设计运行时间为40年的立交桥拆除。

　　同样的故事在不同的地方“接力上演”。2005年末，东北某大城市有关部门宣布，该市中心休闲广场将重新建楼。5年前，位于此处的一栋危楼被炸掉，随后投巨资建设了一座可供市民休闲的现代化大广场。然而，仅在5年之后，这座广场上却又要重新建楼。

　　武汉市总占地10.8万平方米的洪山广场也很典型。为给新建的地铁站让路，武汉市轨道交通建设单位于2008年9月宣布将拆除这座华中地区最大的城市广场。有资料显示，8年前，洪山广场改造修复所花费的资金超过1亿元。加上洪山广场1992年的建成开放，这块土地在不到20年内已经历了3次大规模“折腾”。

　　相距不到3个月时间，武汉市再次发生了“搭积木”风波：仅仅因为新建的武汉长江隧道拦住了入口，被誉为“城市名片”的汉派特色风情美食街――吉庆街东段几乎成了一条死胡同，导致客流量急转直下，当地政府为此不得不斥资4亿元将这条改造不到6年的新街搬迁。

　　拆拆建建中的“浪费账”触目惊心

　　更耐人寻味的是，武汉长江隧道通车不到一年，不仅位于江北的吉庆街要整体搬迁，而且位于江南的11家汽车4S店也接到了洪山区三角路村综合改造领导小组限时搬迁的通知，可谓两头不得安宁。

　　“通知”的理由是市政府关于城中村综合改造的工作部署。但就在2003年前后，原洪山区三角路村成立武汉三角汽车贸易城园区对外招商，武汉友芝友、湖北绅宝、湖北三环华通等11家汽车销售服务企业先后与三角路村签订了为期18年的土地租赁合同，每家企业平均投资3500万元。

　　据了解，经营至今，这11家企业提供就业岗位2000余个，年销售额达20亿元，年纳税额约2000万元，为5万余名客户提供汽车消费服务。湖北三环华通的一位负责人在接受记者采访时忧心忡忡：如果全部一拆了之，数千万元的固定资产投资无法挽回，同时会产生一系列连锁反应。

　　在我国中部一座城市，一个新建的居民小区恰好成了当地轻轨规划的必经之路，涉及的4栋楼必须拆除。一旦成行，这意味着住了不到3年的近200户业主将面临拆迁之忧。据了解，小区规划在2005年完成，而国家发改委对这一轻轨工程的批复则是在2007年，小区规划显然要早于轻轨。无论结果如何，这件事情都没有赢家，一方面业主需要重新购买装修房子，另一方面建设单位要付出一笔巨额赔偿费用，其中的浪费可想而知。

　　国内生活在城市里的人们，大都留有道路“开膛破肚”的记忆：刚铺完供暖管线，又被拉开铺设供水管线，不久再次拉开铺设煤气管线。以东北一省会城市为例，2004年全市挖掘道路114条，铺设了119公里长的地下管网；仅隔一年，又完成229公里长的地下管网建设，挖掘道路达214条，许多才填实的道路又被拉开。

　　武汉科技大学城市建筑学院院长符永正教授说，“拉锁路”的出现，主要是受城市经济实力和管理体制因素的影响。特别是后者，各种专业管线管理部门体制不一，其投资计划、时间、资金来源同地方政府不一致，进而导致各管线专业部门盲目建设情况严重，在规划的源头上就已经造成了浪费。由于国内地下管道都采用埋填方式，一旦坏了就要全部挖开，而国外很多地方是开放式的隧道，随时可综合修理。

　　各地城市建设起初都遵循“规划”，问题的关键在于这些合法的“规划”可以随意更改，最终造成了巨大浪费。东南大学建筑学院周琦教授仅以拆除一栋楼为例：直接成本包括建筑材料、人工成本、建设的能源消耗等，以及拆迁时需要消耗的能源、材料、人工、建筑垃圾的运放、空气污染、水电资源等；在城市变成一个大工地后，对老百姓生活质量的影响，以及改善这些环境需要付出的种种间接成本则难以计数。

　　规划浪费背后的行政成本不容忽视

　　2002年初，武汉“外滩花园”这一经过有关部门立项、审批的住宅开发项目，因违反了国家有关防洪法规被起爆拆除，政府为此付出了数倍于其上亿元投资的代价；几乎就在同时，备受关注的南京紫金山“观景台”被人工爆破，数百万元的国有资产白白流失……多少年过去，这些远去的爆破声犹在耳际，警醒各地的“规划之笔”。

　　近年来，由于规划问题引发的群体性事件出现上升的苗头，各地规划建设系统的“群体性上访事件应急预案”也随之出炉。南方一特区城市的法制局曾在一份文件中提到：我市发生的多起住宅小区业主因不满市政道路建设规划而到市政府、省政府、北京市上访，甚至还发生了游行示威、堵塞交通干道的事件。

　　由规划浪费引发的拆拆建建，使老百姓和纳税人的血汗钱打了水漂，也给各地政府带来了高昂的行政成本，进而影响政府信用。周琦还有一个身份是美国建筑师协会会员，他说：“我在美国芝加哥市住了6年，芝加哥现在的城市规划是1887年做的。芝加哥之前是个小镇，1887年被一场大火给烧了，后来就做了一个城市发展规划，现在建设还是依照这个规划，没有大的变化，那张规划大图至今还挂在市规划局里。”

　　反观我国绝大多数城市，都或多或少发生过历史建筑在“规划”中被拆除的事例。南宁市规划局局长封宁说，当初“为了发展”，根据“规划”大拆大建，哪想到今天保留老建筑老景观才是最大的发展，有一些地方保留下来了，“硕果仅存”，或被评为世界遗产，或被列为景观胜地，财源滚滚，这让那些拆除老建筑的个别地方眼红了，又开始投巨资恢复重建。如此不负责任的拆拆建建，难道不需要深思吗？

　　江苏省海门市委书记曹斌对此表示：“规划浪费是最大的浪费！”近年来，海门十分注重城市发展规划，斥资5000万元做了28个规划，从城市建设到建筑风格都涉及，以“多留遗产少留遗憾”为目标，要“建一栋大楼树一块丰碑”。更令人可喜的是，这里的规划都以法规形式固定下来，专门提交人大审议，确保从源头杜绝“规划规划、墙上挂挂”的现象。

　　需要指出的是，城市发展规划与中国的城市化、工业化进程之间的矛盾，也是当前造成规划浪费的一个客观原因。周琦教授说，我国近30年间，城镇人口由15%左右增长至45%左右，速度之快令人惊讶，决策层、学术界对此都没有充分的思想准备。上世纪80年代，我国很多城镇大规模建设五六层的房子，没有电梯、没有停车场、不节能，可现在城镇要发展，便面临拆迁，大量设计寿命七八十年的房子，还不到20年就要推倒重来。其中的浪费惊人，留下的教训惨重！本刊记者戴劲松何丰伦王骏勇

　　不科学、不合理的城市规划造成了社会资源的巨大浪费。究竟是什么原因导致了这些“规划”的出笼？又是谁作为“幕后推手”导致了规划浪费现象频频发生？诚然，我国城市化速度之快在世界上没有先例的特殊国情是一个重要的客观因素，但也不能否认那些造成规划浪费的主观原因。有关专家对此概括为：长官意志导致的“政绩规划”、利益驱动导致的“商人规划”、盲目崇洋导致的“过度规划”和缺乏法制意识导致的“随意规划”。

　　长官意志过强导致“政绩规划”

　　记者发现，时下，在一些城市，不具备相关专业素养的市长俨然变成了“首席规划师”。有关专家指出，权力凌驾于科学之上，地方决策者的长官意志过强，导致“城市发展观”出现偏差，形成所谓的“政绩规划”，是当前规划浪费的关键原因。

　　东南大学城市规划设计研究院总规划师段进教授认为，城市规划容易出政绩，政绩驱动型的规划又难免不科学，由此造成的浪费比建设中的浪费要大得多。一些地方决策者也想把城市经营好，但其发展观、政绩观出现偏差，对城市的性质、功能定位、发展目标等存在认识误区，贪大求洋，而对城市的品质、品位以及市民的舒适度缺乏应有考虑。

　　为了追求政绩，许多地方不顾实际盲目跟风严重。段进介绍说，规划领域在全国范围内已先后经历了几次跟风。一开始是搞开发区，一哄而上；接着搞大广场、大草坪，互相攀比；后来又搞大学城，大中城市都上马；再后来就搞国际化大都市，纷纷喊出豪言壮语；后来又搞CBD，连中小城市都在跟风，有的小县城规划CBD动辄就搞一两个平方公里，而国外真正国际化大都市的CBD也不过三四平方公里。前段时间流行玻璃幕墙，一些日照强烈的城市也在跟风，带来很多光污染。眼下又开始流行城市生态区建设，一挖几个平方公里的水面，号称“水生态”，其实很多地方是不切合实际的，完全没有必要。

　　在一些城市，城市规划犹如某些领导手里的橡皮泥，想怎么捏就怎么捏。一些地方政府领导为了追求政绩，盲目扩大城市规模，急功近利，造就了诸多劳民伤财的“政绩工程”“形象工程”“短命工程”，甚至出现边规划、边设计、边施工的“三边工程”。段进为此深感痛心：“这样单纯为了政绩而出台的规划怎么可能会符合科学发展观呢？而且，把每个城市都弄得千篇一律，缺乏个性，难以做到因地制宜，从而造成了巨大浪费！”

　　地方利益驱动导致“商人规划”

　　一些地方迫于城市发展和市场竞争的双重压力，再加上利益驱动，一味迁就投资商、开发商，不惜降低规划门槛甚至牺牲规划来换取引资，任由开发商左右城市规划，这是造成规划浪费的又一大原因。

　　隶属中治集团的国家一级注册建筑师徐祖麒认为，某些地方政府以及相关部门为一时的GDP千方百计地迎合开发商，甚至出于私人利益考虑与开发商沆瀣一气，导致招商引资和城市开发缺乏统一规划。“一些地方哪块地可以拿出来开发是由开发商说了算，一些地方的工业用地和居住用地混在一起，有的高污染企业甚至就建在两个别墅区之间，把城市面貌搞得乱七八糟，城市功能也紊乱不堪，如此怎能保证规划的科学性？”徐祖麒说。

　　东南大学建筑学院周琦教授说，因规划布局不合理造成巨大浪费早有教训，上世纪80年代的长三角地区以及现在中西部不少地方，为经济发展在短期内提速而降低规划红线、忽视产业布局，一些高污染、高耗能的企业纷至沓来，看似解决了就业，拉动了市场，但等到企业要转型升级、合并淘汰时，却又带来了难以估价的经济损失。

　　2004年，台湾一家大型开发公司到某市考察投资，当地政府承诺“要哪块地都可以给”。公司老总却寻思：地方重视倒是重视，但也说明这里容易“朝规夕改”，让人不放心。后来这位台商最终选择在苏州工业园区投资开发，他认为这里讲规矩、重规划，值得信赖。

　　盲目崇洋思想导致“过度规划”

　　在规划领域，崇洋的思想作祟，信奉“外来和尚会念经”，也在很大程度上助长了规划浪费。

　　当前国内不少城市几乎成了外国建筑师的“试验场”，由他们主导的一些标志性建筑至今仍存在争议。武汉大学城市设计学院院长张在元教授曾表示，国内规划领域有个奇怪现象，一些地方凡是重大规划动不动就要举行国际性的招标会，这本身没有什么问题，但是有的地方仅仅是把“有外国人参加”当作基本要求。为此还曾闹出笑话：一家外国规划设计公司受邀参加一个规划评审会，会上发现该公司派出的一名参会人员竟然对规划一问三不知。原来他是这家外国公司从大学“租用”的留学生，单纯出来撑场面。

　　段进说，国外建筑师不熟悉国内各地的具体情况，大都迎合地方决策者的口味。比如景观设计，我们崇尚的是尊重自然，而外国公司可能会花很多钱玩噱头，搞“过度设计”，大量使用昂贵的花岗岩、大理石，搞豪华喷泉、华丽灯具等，看起来是富丽堂皇，实际上铺张浪费，而且还在一定程度上破坏了生态环境，变相造成浪费。

　　法制意识缺失导致“随意规划”

　　由于缺乏法制保障，规划变动的随意性太大，一任领导一个规划，也是导致规划浪费的一大“祸因”。国务院发展研究中心研究员林家彬认为，我国城市规划正面临的一大困境就是城市规划科学性很难保证，特别是对政府作用和市场功能的模糊界定阻碍了城市发展，在城市建设中的公众参与机制不够完善，导致审批程序与实效性存在矛盾。

　　段进指出，城乡规划法的出台，可以说从法制层面上有了遏制规划随意性的抓手，但一些地方决策者“把规划当政绩”的观念还根深蒂固。每个领导都想有所建树，首先想到的往往是在城市建设上寻求突破。几乎每个领导上台，都要有重大的城市发展结构调整，久而久之，就会引发浪费。换一任领导就变一次规划，今天决定城市重心向南边发展，明天又说要向北扩张，规划一变，基础设施建设投资方向就跟着变，带来的浪费就不可避免。

　　他分析说：“国外很多城市的发展规划数百年没有大的改变，这一方面是因为当初的规划设计科学，另一方面也是更重要的，即执行严格，保障了规划的严肃性。比如美国的华盛顿，200多年都没有大变动，一直按照城市的中轴线在发展，荷兰阿姆斯特丹等城市也是这样。这些城市给人的感觉很协调，古老与现代巧妙融合，层次分明。而国内不少地方，头痛医头，脚痛医脚，像交通拥挤，今天建高架桥，明天改地下隧道，重复建设，劳民伤财。”本刊记者王骏勇戴劲松何丰伦

　　一方面，当前国内许多城市的规划浪费正引发一系列社会问题，另一方面则是与规划浪费密切相关的腐败官员相继浮出水面。无论是众多投入使用时间不长就推倒重来的建筑项目，还是近几年来连续爆出“规划腐败窝案”的现状，无疑都在敲响警钟：要切实推动一个城市的科学发展，就必须从制度上逐步完善，以建立确保城市规划严格遵守和依法执行的“防火墙”。

　　“浪费”与“腐败”往往密不可分

　　随着近年来各地案件查处力度加大，一些城市规划中的浪费现象与官员腐败之间的关系日益清晰。“成都红枫半岛花园和锦城豪庭腐败案”是其中一个典型的案例。位于成都市金牛区的迎宾大道是该市近年修建的窗口大道，可建成后的部分路段却显得怪模怪样：两边的绿化带不对称，一边粗一边细，细的那边正在建两个楼盘，名为“红枫半岛花园”和“锦城豪庭”。这一明显成为城市景观“毒瘤”的建筑规划项目，恰恰是在时任成都市规划局副局长徐俐、袁锋手中审批通过的。

　　办案机关调查表明：位于迎宾大道东段南侧的“红枫半岛花园”项目，其会所超越红线5米；位于迎宾大道西段南侧的“锦城豪庭”项目的1号楼超越红线10米。两个违规项目共侵占绿地面积1.09万平方米，使迎宾大道本来规划的20米绿化带缩水至10米，影响了迎宾大道作为成都市窗口大道的景观效果。在这一城建规划腐败案中，徐俐先后收受了36万元人民币和2万美元以及其他财物，而袁锋收受了3万多元人民币。

　　四川省检察机关一位负责人说：“"浪费"与"腐败"往往密不可分。主宰城市规划大权的官员朱笔一挥，展示成都形象的窗口通道――迎宾大道顿然缩水走样，不仅严重影响景观效果，而且还导致两幢新修高楼被炸毁，直接经济损失达3000多万元。”

　　规划腐败引发规划浪费趋增

　　2008年11月，重庆市规划局原副局长梁晓琦被法院判死缓。他在为官10年中，以增加商业设施用地、减少公共服务设施用地等方式，为多家房地产开发公司谋取巨额利益，受贿1589万元。此外，共有7名厅局级官员卷入此案并先后获刑。

　　原青岛市规划局局长张志光通过“帮助”开发商擅自提升“容积率”大牟私利。“容积率”即总建筑面积与用地面积的比率，建筑面积越大，开发商利润越多。据办案人员调查，张志光于2000年11月至2003年10月担任青岛市规划局副局长、局长期间，利用职务之便，为有关单位和个人在房地产项目建设规划手续的审批等方面牟取利益，先后96次非法收受38个单位和个人送给的人民币、美元、银行卡、购物卡、笔记本电脑等财物，共计折合人民币860余万元。

　　在原云南省交通厅副厅长胡星案中，胡星也是通过“规划之手”来牟取非法巨额利润的。为让其弟的公司拿到“金碧阳光”楼盘，胡星通过规划局在昆明市出台规定：二环路内实行“只拆不建”政策，土地原则上用于绿化、道路、公共设施等，一般不得进行商品住宅项目开发，“容积率不得超过3.0”。但在“金碧阳光”顺利办完各种手续后，便立即大肆违规开发，楼盘容积率高达4.90。

　　不难看到，经过腐败官员违规批建的楼盘，都成了这些城市规划建设中的败笔。留学美国的建筑工程景观学博士徐庆成痛心地说：“起初规划建设的楼盘保持一定容积率，是为了将楼盘与整个城市的园林景观融为一体，但由于规划部门个别腐败官员的贪婪，直接导致了城市整体景观的破坏，最终大都难逃推倒重来的命运。”

　　多重手段斩断规划腐败的根源

　　规划、政法等领域的多位专家学者在接受采访时呼吁，只有通过多重手段完善制度，才能割断当前城市“规划”和“腐败”的“脐带”。

　　首先，将规划方案市场化，解决长期以来困扰国内规划设计市场“有市无场”、监管机制缺位、竞争无序的问题。将城市未来50年至100年的规划方案、规划区范围内除保密等特殊项目外的建设项目、建筑设计方案，全部纳入规划设计有形市场，实行设计方案国内外公开招标。规划部门在对规划强制性指标进行刚性管理的前提下，给予非强制性指标以充分的市场弹性，以市场化手段激励规划建筑设计师发挥创造力。

　　其次，将规划方案进行“全民听证”和“有效听证”，通过互联网、专题听证会等多种手段，最大限度地收集民意。各地应面向社会建立“听证代表库”，每逢听证会便采取摇号形式抽选产生代表。进库人士接到通知后，如果没时间参加，还可以继续摇号产生下一位代表。听证代表的资格应该最大限度地放宽，并确定参与听证的相关利益人、非直接利益人、政府部门的代表比例，以使得听证能够得到最大限度的公信力。

　　再次，将规划使用的土地地块实现“从时间到空间”的细分细化，遏制地方政府“卖地冲动”。明确每年可以动用的土地地块，具体到土地的位置、土地面积、使用的方式，并将拍卖土地的金额全部上缴国库，中央财政根据地方经济发展水平和社会综合发展状况，逐年下拨部分资金，这就截断了地方政府“吃地财政”的利益驱动。

　　另外，对规划实施“倒查制”，将规划项目完成情况，每年一个小周期，每3至5年一个大周期进行回顾、倒查，通过在互联网上公布、听证会听证，引进纪检监察部门、检察机关等，对规划完成情况、涉及部门和个人进行审查，杜绝“有规划无执行”、“有实施无反思”等弊病。本刊记者何丰伦王骏勇戴劲松

　　短评：城市规划也要尊重民意

　　国庆前夕，国务院总理温家宝第八次来到四川地震灾区考察时，要求将北川新县城建设规划于网上公布，接受全国专家和网民们的评头品足。这一“晒规划”之举将广泛收集民意并接受监督摆到了显要位置：与其将来挨批评、受埋怨，不如在正式兴建前就把方案公之于众。

　　应该承认，国内城市由于规划问题导致的“短命建筑”太多太多。改革开放以来，随着经济增长提速，我们确实有加快城市改造和建设的迫切心情，但在这一过程中，也不能忽视由于规划不科学、不严谨，甚至随意、人为想象造成的规划浪费。这些城市规划中的严重失误岂能用一句“交学费”就轻松带过？毕竟交这笔“学费”的，不是规划决策者，而是全体市民。

　　在城市规划出台前，首先需要明确的究竟谁是城市的主人。城市的主人不仅是市长、规划师，更应该是天天工作与生活于其中的普通市民。规划，就是要给生活在这里的人提供更加宜居的环境和平台。但现实中，我国许多城市规划一直陷入“屁股决定脑袋”的尴尬境地。诸多城市规划，往往缺乏民意的参与，缺少专业人士的主导，而被一些地方长官和开发商所操纵，一些规划师、设计师已经沦为“听话”的绘图员。

　　一个城市发展的规划与成千上万老百姓的生活息息相关，因此，出台一个规划之前，必须充分考虑老百姓的意见，先将其公之于众，提前听听群众的批评和建议，找出规划所存在的问题和不足，使之更加科学、更加全面、更加透明。城市是人民的城市，而决策者的权力是人民赋予的，要从发展理念上树立“规划是全体市民的事”的观念。

　　在我国一些地方，城市规划往往不具权威性，甚至会随着官员的任免、调动而“朝规夕改”。搞好城市规划当务之急必须要有过硬的监督和管理措施，以保证规划不被权力和特殊利益集团扭曲。同时，“晒规划”不能一晒了之，还必须从法律层面上确保城市规划的贯彻和实施。如何保障广大群众有充分的知情权、参与权和监督权，如何有效遏制官员乱插手、房产商暗地操纵城市规划的现象，这是我国城市规划今后应该努力的方向。中国规划网武汉8月19日电