——广州亚运会对城市建设的影响

袁奇峰（中山大学教授、博导）

   【摘  要】 广州是一个善用大事件推动城市发展的大城市，曾经举办过第六、九次全运会，为应对国家宏观调控政策而积极申办了第十六届亚运会。在准备亚运会的过程中，广州一直比较理性和低调，将建设重点放在“亚运城市”上，推动既定城市发展战略的落实。但是在社会分化日益显化的今天，政府与民间对大事件的关注点有比较大的差异。本文后半部分讨论了探若干倍受民间舆论批评的城市公共性事件，并据此提出亚运会这样的大事件也无法确立“政治正确”的大旗，凝结社会共识。提出城市政府决策应该理性以及注重决策过程制度建设的建议。
   【关键词】 广州；第十六届亚运会；亚运城市；大事件；城市治理
    二十一世纪初，中国经济的崛起集体地体现为东部沿海三大都市区域的共同发展，并因为三件国际性盛事而为世界所注目！但是与曾经激发全国人民热情的2008年北京奥运会和正在热炒的2010年上海世博相比，即将在广州举行的第16届亚运会却变成了一场“本地活动”——亚运会的火炬传递将限于广东；赞助商也以本地大型国企为主；即便在广州街头，能随口把2010年11月12日这一亚运会开幕时间说出来的广州市民也是少数。

    一、 广州为何要举办亚运会？

    广州对第16届亚运会的申办就已经是一场没有竞争对手的比赛。本来除广州外，还有3个城市申办——马来西亚的首都吉隆坡、韩国首都首尔和约旦首都安曼。然而这三个城市经过权衡，相继以承办过于昂贵，财务上承担吃力等原因，宣布放弃申办。
    亚运会式微，已非本届独有的现象。自1986年在汉城举办的第10届亚运会后，主流运动项目的比赛结果就再无悬念，因为的夺冠者总是以中国、日本和韩国队员为主。绝大多数运动员的终极目标是奥运会，亚运会不过是一个发现自身问题、调整状态的中间站，要激起优秀运动员的参赛热情越来越难。1998年，日本《东京新闻》就曾连篇发表文章探讨《亚运会向何处去》，称“由于缺乏奥运会那样的普遍性意义，亚运会存在的价值和地位越来越微妙……” 
    1、用大事件推动城市发展
广州曾分别于1987年、2001年成功举办了第六和第九次全国运动会，在利用大事件促进城市发展方面很有经验，。
    1980年代的广东挟临近港澳的优势成为转型期中国对外开放的窗口：深圳、珠海、汕头成为国家级的经济特区；而东莞、南海、番禺、顺德、中山等农业县通过积极承接香港劳动密集型产业转移，成就了令人瞩目的工业化成就。在这一轮工业化过程中，广州在劳动力、费用成本、土地供应等方面都没有竞争优势；相反，适应了计划经济体制的老大城市在新体制下负重难行，导致了经济发展相对缓慢。广州亟需一个推动城市发展的机会，一个突破严格的计划经济体制约束的理由。
    1987年的“第六次全国运动会”是全国运动会第一次在北京、上海以外的地方开。1984年，广州在紧靠旧城东部的天河机场旧址启动了天河体育中心建设。

    此前，广州市地区生产总值（GDP）每年增量不到10亿元，1985年一年就骤然增加了26亿元；财政收入增量也从以前每年不足2亿元到1985年猛增7.6亿元。
    天河体育中心和火车东站的建设拉动了广州城市功能的东进，促成了城市空间结构的历史性突破。而且广州市随后即成立了城市建设总公司来经营体育中心周边的土地，这个决策直接催生了“天河新区”。由于规划了300多万平方米的商务办公楼和大量商业项目，最终使天河中心区成为广州新的城市中心。
    1990年代后期，随着改革开放的持续深入，尤其是随着深圳、珠海特区的建成，广州作为全省经济中心城市的地位一度被削弱。与此同时，外地人口的大量涌入给城市的承载力提出挑战，也加剧了这个省会城市脏乱差的程度。在获得2001年九运会的主办权后，广州成功推动了“一年一小变、三年一中变、2010年一大变”的行动计划。
    广州在天河体育中心东侧10公里的车陂地区再规划建设了广东省奥林匹克体育中心（图2）。虽然试图借九运会引导城市结构再次东拓的企图没有六运会那么成功。但是省、市政府凭借自身强劲的经济实力，将奥体中心设施规模确定到亚运会场馆的标准。这个有远见的“决策为广州后来成功申办“亚运会”打下了物质基础。
    2、保障既定城市战略的落实
    2000年，行政区划调整解除了广州长期以来城市发展空间局促的困境，使市政府直接管辖的土地面积从调整前的1443平方公里跃升至3718.5平方公里，为城市产业和空间拓展提供了巨大的平台。
    土地存量的增加使广州的城市竞争力骤增，广州以“拉开结构、建设新区、保护名城”的思路确定了“南拓、北优、东进、西联” 1的城市建设总体战略，采取了“多中心、组团式、网络化”的空间拓展策略。广州中心城市发展终于跨越了“云山珠水”的千年约束，规划中以轨道交通支撑的都市区空间北抵花都、南至南沙、东到萝岗，南北跨度达到128公里，东西跨度43公里。

    广州战略拓展开始时，国家正在应对1998年亚洲金融危机，推行积极财政政策以“拉动内需”，宽松的货币政策使城市基础设施建设投融资很容易获得银行信贷支持。为此广州规划并着力推动了规模庞大的基础设施建设计划，轨道交通网等许多基础设施建设都计划或已经动工。但是2003年前后，中央政府由于连续数年放开信贷，导致全国经济过热、大量的产能过剩，又不得不紧缩银根，开始了严格的“宏观调控”。
    于是广州果断地决定申办亚运会，用重大事件突破国家政策的束缚——利用亚运会这支“大杠杆”撬动国家严格的宏观调控政策，以获取更多的政策资源，加速实现城市战略扩张与产业发展之梦。由于亚运会这样的重大国际赛事（大事件）关乎国家形象，承办城市就算不能获得国家财政的直接支持，也可特事特办，获得特殊的政策支持。更重要的是按照以往的经验，可以此为大旗凝聚民心、形成共识，牺牲一些短期和局部利益，上下一致推动重大基础设施建设。
    时任广州市市长林树森曾算了一笔账，认为只要申亚成功，广州只需花20多亿元兴建一些特殊功能场馆的、现有场馆的维修改造和支付亚组委经费，就可撬动超过1500亿元的投资，落实既定的城市发展战略——完成250公里轨道交通线网，完善广州大学城，扩建新白云国际机场，建设南沙深水港区、广州新火车站，启动广州新城等。

    二、从亚运会到“亚运城市”

    1、精打细算办赛会
    为激发更多运动员的参赛兴趣，广州亚运会共设42项比赛，是亚运史上竞赛项目最多的一次。其中28项为奥运会比赛项目，另有14项为非奥运会项目，包括武术、板球、藤球、龙舟、象棋等亚洲国家擅长的项目，金牌总数达473块，超过北京奥运会金牌总数，也是历届亚运会之最。另外，亚运会对运动员参赛资格的审核并不严格，基本上“报名就可参加”。在这样的策略下，本届亚运会预计可吸引亚洲45个国家及地区的亚运会期间，广州将迎来12000名运动员、4000多名技术官员和裁判以及10000多名记者和媒体人员的参加，人数之多为亚运历史之最，也超过了2008年北京奥运会的人数。
    如此规模的盛会，广州应付裕如。两次全运会为广州留下了大量体育设施——六运会的60000人体育场、8000座体育馆、2000座游泳馆；九运会的80000人体育场、10018座广州新体育馆。另外，广州大学城中心共享区还有一个40000人体育场，加上10所大学各自准备配套建设的体育场、馆，又多了20多个赛场，早已经达到亚运会的场馆规模需求。亚运设施规划的核心是如何把这些分布在全市各个社区的体育设施在赛会期间组织起来。广州这次新建的12个场馆，包括许多计划中的社区体育设施、大学城配套建设的体育场、馆，而维修的场馆达到58个，设施建设实际使用资金约80亿元。
    亚运场馆规划建设原则：
    分散布局，多中心、多功能原则 ；以场馆建设带动城市发展的原则 ；亚运场馆及配套设施与城市公共配套结合原则 ；因地制宜、勤俭节约的原则；满足市民日益丰富的生活、作需要，提高现有设施质量，让亚运比赛场馆与赛后大众健身设施相结合的原则 。
    亚运会赛区布局：
    广东奥林匹克体育中心和天河体育中心作为市级复合型体育中心，前者将作为亚运会主赛区；在广州新城、大学城、白云新城、花地新城构建地区性的体育中心，形成专项体育功能互补、型制独立并兼容全民健身活动的多中心、多功能的赛区布局。

    就本届亚运会的经济帐来看，广州亚组委足以自豪：通过买断市场开发权，获得的商业赞助超过了历届亚运会。目前广州亚组委已签约47家赞助商，现金赞助超过13亿元，实物赞助折价约合17亿元。而2006年多哈亚运会的市场开发收入总额仅为8000万美元。
    广州亚组委在财务管理上亦较为务实，不讲排场，不搞攀比，场馆建设以能够满足亚运会的需求为准；注重赛后利用，如亚运城的综合体育馆赛后将成为番禺社区体育馆，海珠区体育馆最后成为海珠区全民健身中心，从化马术场在赛后将作为香港马会训马基地；注重引入社会力量建场馆，如保龄球馆是利用私人场馆进行维修以后来使用，高尔夫球馆是利用九龙湖高尔夫球场，政府只出维修费用，马术场则是利用香港马会场来建，仅这部分就为亚运会省了20亿元左右建设费用。
    2、实实在在建城市
   （1）确定“亚运城市”建设目标
    正是因为广州现有城市体育设施已经基本满足亚运会的比赛要求，亚运会的规划因此也就自然而然转化为“亚运城市”的规划，转化为落实既定城市发展战略的突击行动。广州市政府提出了结合原定“2010年一大变”计划，通过城市近期规划实施打造“亚运城市”的阶段性战略目标。
    亚运会之于广州首先是一个重大的机遇，“体育搭台，城市唱戏”，最为重要的是能够让广州的区域中心城市建设上一个台阶。其次，亚运会也应该是一个重大的城市公共关系行动，所谓“让世界了解广州，让广州走向世界”。“亚运城市”这个概念的提出基于这样一个前提，即广州城市建设与20年前相比确实已经有了很大的成绩，但是离开举办亚运会的要求其实还有一定距离。“亚运城市”应该是一个经济繁荣、社会文明、生态安全的城市，一个堪以成功举办国际盛会的中国城市。这涉及到我们为什么要举办世界性的重大活动。很显然，亚运会对广州而言是一个可以借机提高城市文明程度的重大事件，亚运城市也应该是一个有着高度文明的国际性城市。
   “亚运城市”建设的四个目标为：文化广州，岭南古郡；商贸广州，国际都会；活力广州，体育强市；生态广州，山水名城。也就是要进一步增强城市经济活力、提升城市文明、保障城市生态安全、推进国际性城市建设。
   （2）经济建设获重大进展
    在“再工业化、重型化”的经济发展战略指导下，广州重点发展装备制造和重化工业，已经稳步进入现代重化工业、汽车制造为主导的工业发展阶段。2004年，重工业比重首先超过轻工业，城市经济结构明显获得优化。在工业经济快速增长的同时，第三产业仍然保持着相对大的增长规模，仍然是广州城市经济的主体，产业结构持续提升。
    广州经济总量每增长1000亿元所用的时间越来越短。1986~1995年，全市生产总值从100亿元到1000亿元，用了10年；1996~1999年，从1000亿元到2000亿元，用了4年；从2000亿元到3000亿元，用了3年，（2000~2002年）；而由3000亿元跃到4000亿元，又用了2年时间（2003~2004年）；2004年以后，基本上每年每增长1000亿。

    2009年广州市GDP达到9112.76亿元人民币 ，全市常住人口数1033.45万人，人均GDP达到8.8万元/人，稳居中国经济总量第三大城市。三次产业增加值占GDP的比重为1.89：37.25：60.86，第三产业比重上升1.84个百分点，对全市经济增长的贡献率为70.1％，对经济增长的拉动作用增强。
   （3）城市结构基本成型
    由于2000年后的广州城市空间外拓的战略为产业空间拓展和升级提供了大量土地储备，这对提高广州城市竞争力十分关键，为经济的长远发展打下了基础。2005年再次进行了行政区划调整，在东部设立萝岗区、在南部设立南沙区，更从行政区划上肯定了广州战略拓展所形成的新的城市空间结构。
    广州21世纪中央商务区（GCBD21）沿城市新中轴线，以天河体育中心四周和珠江新城商务办公区为硬核（Hard Core），以天河中心区和东风路、环市东路沿线地区为核缘（Core Fringe），以城市新中轴线南延地区为发展用地储备，以广州大道、天河东路（江海大道）为内部交通轴。珠江新城规划写字楼面积高达760万平方米，加上环体育中心400多万平方米写字楼，这个地区集中了广州约1200万平方米商务办公建筑，是当之无愧的CBD硬核地区。随着观光塔、西塔、歌剧院、省博物馆、青少年宫、市图书馆和中轴线地下工程的完工，酝酿了近20年的广州CBD基本成型，目前土地已经出让完成，建设量也完成了70%。

    广州新城规划范围228平方公里，城市建设用地面积约148平方公里。“亚运村”建设其实并非必建项目，其主要目标是启动整个广州新城的开发，提升这一边缘区域的地价，借亚运获得土地指标和相关收益，使之成为广州经济的另一大发动机。“亚运村” 的每一个产品都充分考虑了赛后利用问题，其中记者村、运动员村、技术官员村均以90平方米的小套间为主，赛后即可直接出售供商住。2009年底，耗资约130亿元（含对农民的拆迁补偿）的亚运城尚未建成，即以255亿元的高价拍出，为广州迎亚运工程财政解困。广州新城将与先期启动的南沙港新区开发、大学城一同使广州城市南拓战略渐入高潮。（图8）
    2005年至2010年，广州在基础设施建设的资金来源方面，超过五成由土地出让金偿付，小部分由财政预算内资金支付；另有约四成为银行贷款，仅河涌治理一项即达到486.15亿元。2010年的广州基本上实现了城市空间拓展和经济发展的双重跨越：城市空间从“云山珠水”跨越到“山城田海”；产业结构从“商贸轻工”提升到“重化工业”。

    三、大事件，挑战城市治理

    广州市政府在举办亚运会这件事上，一直是比较理性低调的。加之2008年金融危机带来了更为宽松的财政和信贷政策，在经济刺激政策下，政府项目成为银行放贷的优先对象，亚运会的杠杆作用自然就有些微妙了。但是2006年以后大量以亚运配套为名的公共项目和工程却引起了社会的普遍争论，成为城市的公共性话题。
    1、“中调”何为？
    一方面，广州城市战略拓展取得重大进展；另一方面，老城区空间缺乏公共财政的阳光。
    在占建成区21%的广州旧城区土地上，集中了全市大部分的经济和社会活动，城市功能的聚集，使得旧城区始终保持着较高的开发价值，优越的商业、教育、医疗等公共资源对开发商与居民都产生了极大的吸引力，加上地铁这种便捷交通的介入之后，旧城再次成为开发热点，由广州近年各区房地产开发强度可以看到，作为旧城区的越秀、荔湾和海珠区在房地产开发强度上一直保持在全市各区的前列位置，而且数值与较低的行政区差距也比较大。高强度的房地产开发加剧了旧城区的“三高问题”，即人口密度高、建筑密度高、交通密度高，生活环境进一步恶化，直接导致了生活空间质量的下降。
    在旧城更新改造的过程中忽视传统城市空间肌理，缺乏对空间形态的有力控制，使得体量尺度与旧城原有建筑环境极不符合的建筑物混杂、零散地分布在旧城范围，旧城的一些传统轴线、空间节点被大量现代建筑破坏，城市传统空间被刻意地改变。对比分析广州传统中轴线的现状与规划设计可以发现，规划设计没有很好起到对现代建筑建设的控制，城市肌理没有按照规划的形式延续，旧城改造也突破了原有规划的建筑体量。究其根源，在于旧城更新和保护之间存在矛盾，存在重开发轻保护的现象。
    同时，广州现行的旧城更新改造模式仍然是市场占主导，政府对改造开发的控制不力造成了旧城改造的建设呈现某程度上的失控，容积率和建筑体量高度等指标不断被突破，历史文化名城的整体建筑环境受到破坏。旧城传统社会人文发展受困于两个“侵入”：
    在旧城更新改造过程中，大量小地块、单独的高层建筑侵入成片的街区，造成单调的居住模式侵入原有多样化的街区生活模式。这样单一的改造更新在很大程度上忽视了传统地区空间的多样性特征，影响了街区内原有公共生活模式的延续和发展。
    大型商业设施对旧城区的“侵入”，同样造成了对传统生活方式的破坏。对传统街区多数采取拆除重建的方式或者是局限与沿街改造，在功能置换上也往往局限于传统居住功能和商业功能的置换，造成原有的社区小商业渐渐地被大型商业、批发市场代替，破坏了传统街区多样化的生活方式，促使了人口的向外迁移。
    2006年末，广州市政府提出了针对老城区发展“调优、调高、调强、调活”的“中调战略”。但是“中调”到了具体项目就直接变为“中拆”——恩宁路传统历史街区改造竟然先拆迁后出改造方案，由于缺乏对城市历史文化的关照，改造动机备受怀疑，以至于社会舆论哗然，使整个“中调”战略掉入陷阱，至今难以推动。
    2、“城中村”改造的危局
    亚运会开幕前广州确定要拆掉9条城中村！
    2010年广东全面启动的“三旧”改造（旧城镇、旧村庄、旧厂房），让广州停滞数年的“中调”有了兑现的可能，广州市纳入“三旧”改造的土地规模达到370平方公里。与最早启动“三旧”改造的佛山追求GDP增长的目标不同，广州的城中村改造有着不同的诉求：
    第一，城中村是在广东30年“要地不要人”的低成本快速城市化过程中，由于没有统筹好城乡关系形成的。相较上海、北京，广州城中村的存在损害了地方政府的公共治理形象，因此其改造是省市两级政府的集体意志，这已经是一个政治性的话题。
    第二，由于近年来房地产的高涨，使得城中村改造在经济上成为可能。政府长期以来一直不动城中村改造的念头，是因为政府如果要主动，就要有大量财政资金投入。目前几个已经推动的村子，动辄几十个亿投入。这样高强度的投入，城市公共财政是没有能力支持的，必须依靠引入市场，因此只有在地价达到相当高的水平的时候，这种改造在成本上才是可行的。
    城中村是政府在城市化的过程中留给村民唯一的少数赖以生存的资源，村民已经将其作为持续收入的保障，农民已经退无可退，所以只能在承认农民既得利益的前提下进行改造，因此这个成本比一般的旧城改造要昂贵。也正因为如此，广州城中村改造只能做到“帕罗托最优”，即必须实现各方利益的最大化，而且不损害任何一方的利益。
    目前普遍采用的“卖地筹资”模式就是划出一块土地拍卖给开发商，再用拍地所得资金进行城中村改造。政府看起来不出资，但实际上把巨额土地收益都返还给了开发商和村民，城市损失了大量公共收入。政府还要为这极高的容积率进行大量的基础设施建设，支出大笔财政。既便如此，也要到市场地价能够足够高覆盖几个方面的成本的时候，才能够同时满足政府、开发商、农民三方利益最大化的要求。而地价又是由房价决定的，正是隐形的广大购房者把房价抬到目前这么高以后，开发商才肯出价钱参与城中村改造。
    2005年以来国务院历次调控都把重点放在打击房价上，政治性很强，但治标不治本。中央政府为加强中央集权，拿走了太多地方税收，但是又拿不出新办法去改变导致“土地财政”的分税制。没有土地收入，就连广州这样全国第三大城市都无法维持基本的财政平衡，何谈发展？
    城中村改造对于房价的敏感度很高。目前国家以压低房价为目标的宏观调控的政策如果有效，就会增加市场的不确定性，而开发商资金无法到位，现在的城中村改造就可能制造出一批烂尾村。为避免社会风险，政府一定要在启动改造时，帮助农民拿回开发商的全额土地款。如果开发商不能接受的话，政府就不应该急于推动城中村的拆除，也没有必要强行在亚运会前拆除九条村，拿社会稳定去冒险。
    3、“新社区”公共住房之困
    2007年11月28日，广州市3148户的贫困居民一次性地解决了住房问题。以广州市的经济实力，在二次分配时可以更多关注弱势群体，这确是城市政府的应有之举。金沙洲新社区是广州目前在建的最大的新社区，住宅总建筑面积约48万平方米，共6000多套，户型60到80平米。因为市政府重视，所以在设计和设备的配置上都是最好的。环境优美、配套完善、设施齐备、交通便利，这个新社区的规划水平绝对不亚于任何一个商品房社区。主要提供给“双特困户”——居住的困难户和收入的困难户，即城市里最穷的人居住。
    问题是，为什么要把这么多的贫困人口集中、大规模地放在一个小区里？这涉及到一个很大的社会学问题——居住分异。在完全市场化的住房市场上，居住分异是一个自然的过程，因为收入不同导致支付能力不同，市场的价格自然把人筛选了一遍，有的钱人住在一起，穷人住在一起。市场导致的“居住分异”在社会学家看来是反“和谐社会”的居住模式，会在更大的空间层次上成为社会排斥和社会问题的温床，有可能会从空间的隔离演化为社会的对抗。从维护社会安全的角度而言，打破低收入阶层聚居格局对社会的稳定价值将大大降低社会整体的运行成本。从社会安全的角度来说，一个聪明的政府恰恰应该是在自然的市场选择居住分异的趋势下干预它，减少社会分异，强调社会的混合居住。
    混合居住有很多好处，低收入阶层可以通过与高收入基层的近距离交流习得如何致富，获取更多的工作机会；高收入基层通过与低收入基层的接触可以习得社会底层得生活、面貌和精神；不同阶层的混居可以增强他们的相互理解、提升低收入阶层的生存能力、化解阶层隔阂。理想的做法应该是把6000户穷人分成10组，每500—600户一个住宅组团分布到城市各个不同的地区，与其他社会阶层一起无差别地体面地享用城市公共设施和服务。
    把新社区搞到要设“新社区”学校这样一个规模更是很大的失误，这会让孩子从小学就贴上“新社区”德政的标签，会在“城乡差别”之外再人为制造一个“贫富差别”。金沙洲新社区项目属于典型的“好心办坏事”的案例，政府在为穷人办事的时候缺少研究论证，没有社会学家的参与，结果市政府的行为进一步加剧了居住的“社会分异”，亲自制造了一个大规模、环境优美、设施先进的大型贫民居住区。
    4 、广州不限制小汽车？
    因为广州要成为中国的底特律，所以广州市政府一再表态不限制小汽车！而且市政府还计划要拿出十个亿，在城市中心区建15万个停车位。
    其实目前车位缺乏是因为政府的政策导致的。广州规定停车场的收费要限价，使停车场建设成为没有利润回报的项目，表面看起来对老百姓有利，实际上却抑制了市场对于停车场建设的投入。投入少了，停车场自然就稀缺了。结果只有政府自己动用公共财政来建设停车场？
    但是无论是政府还是市场在中心区增加停车位都要小心！
    1980年代，我国就明确提出了优先发展公共交通的“公交优先”的城市交通政策。但由于汽车制造成为“支柱产业”，更由于私人交通的机动性，我国城市实际上没能够控制住私人小汽车的发展。同污染控制一样，在小汽车问题上我们也没有“后发优势”，在重新走别人走过的路，可能这是很难逾越的，因为人心都是一样的，大家都希望自己方便和机动，结果大家都不机动和方便。
    近年来学界更提出“公交制胜”的呼吁，冀望扶持公交以解决当下城市交通面临的严峻挑战。从教科书里的“公交优先”的价值选择到升级版的“公交制胜”的对策性的政策建议，是以一种与严酷现实“博弈”的姿态出现的。
    随着经济发展，家庭买车的能力增强了；而小汽车的产量增加，价格下降了，小汽车成为比较便宜的物品，城市道路建设的量永远跟不上汽车的增长。旧城交通困境本来就应该通过“交通需求管理”，限制和减少车辆进入；但是广州“旧城区3年建设15万个车位”的计划就像在旧城打了一个“死结”，增加停车场必然诱导更多汽车进入量，结果会进一步加速旧城道路容量超载，交通阻塞。这也是一个有违常识的决策，看起来在短期内可以讨好老百姓，长期却经不起推敲。
    5、关于广州BRT的争议
    在迎亚运的大旗下，继昆明、杭州、重庆、北京等地之后，投入高达13亿元的广州中山大道BRT（快速公交系统）2010年2月10日终于在争议声中开通了。
广州BRT从宣布开始施工，批评和质疑就不断。好在BRT不但没变成开通前市民媒体担心的“不让通”，还交出了很好的成绩单：三个月后单日客流达到100万人次；通道内公交平均运行速度约每小时23公里，比开通前沿线公交车速提高84%；沿线社会车辆的平均速度从13.9公里/小时提高到17.8公里/小时，比开通前提速28%。31条BRT公交线路覆盖全市750对公交站点，BRT成为全市公交换乘枢纽通道。
    国际城市规划界有两个基础性的文件，1979年的《马丘比丘宪章》，很明确的提出来城市公共交通是城市发展规划和城市增长的基本要素，“公共交通是城市发展规划和城市增长的基本要素。城市必须规划并维护好公共运输系统,在城市建筑要求与能源衰竭之间取得平衡。”它批评了1933年的《雅典宪章》。“雅典宪章很显然把交通看成为城市基本功能之一,而这意味着交通首先是利用汽车作为个人运输工具。”但是“44年来的经验证明,道路分类、增加车行道和设计各种交叉口方案等方面根本不存在最理想的解决方法。所以将来城区交通的政策显然应当是使私人汽车从属于公共运输系统的发展。”公交优先的选择是西方国家从经历小汽车时代到后汽车时代总结出来的规律。
    是否选择BRT这样的交通模式已经不是一个技术问题，而是一个重要的政治决策。政府必须决定，有限的交通空间资源，究竟优先分配给小汽车，还是分配给公交车？城市交通要把资源更多地为交通弱者——经济收入的弱势群体、身体残弱的弱势群体服务，为基层民众提供便捷、快速、廉价的交通系统是一个文明的城市政府应有之义。2010年5月30日—6月1日期间，公众力&参客咨询机构成立了专门的调查小组，在BRT沿线的18个车站进行“广州市BRT运行情况及公众评价意见征询”独立调查，结果“超过大半（75.5%）的受访者支持，只有小数（3.6%）的受访者持反对态度，有20.4%的受访者持无所谓的态度，有0.5%的受访者不作回应。总的来讲大多数市民是支持BRT建设的。”
    广州BRT建了9个月，却被媒体骂了10个月。一方面，固然表达出沿线可能的利益受损者的担忧和愤怒。另一方面，从城市治理的角度来说，媒体诸多对广州BRT技术细节的追问，表达出民意对重大公共事务的关切。作为一个投资庞大、影响广泛的重大的公共项目，广州市政府在宣布计划后一个月内即迅速动工，竟然回避公开的论证及听证程序，明显欠缺必需的程序正义，民众对政府单方制定城市政策的焦虑也就无法化解。如果政府在重大规划决策中能够纳入更多的公众参与，注意倾听底层群众的声音，决策就能获得更多的群众支持。
    4. 小结：精英治理的终结？
    从以上几个在广州比较受关注的城市公共话题隐约可以看出，为什么亚运会这样的大事件竟然也难以凝聚人心、形成社会合力？
    1978年以后由于实用主义和新自由主义思想的滥觞，在“发展是硬道理”、“不管白猫黑猫抓到老鼠就是好猫”、“让一部分人先富起来”等口号下，中国人在初尝改革开放红利的1980年代以后，即陷入那只“看不见的手”导致的社会分化加剧的陷阱。2000年以后，反对进一步推动政治体制改革的国粹主义、反对市场经济的民粹主义盛行。知识分子社会价值被贬，社会非理性情绪泛滥，社会治理失衡，民心难以凝聚。
    今天的中国城市在快速扩张中陷入重重矛盾：中央政府极力扩张财政资源，城市政府以地为生，为维系竞争力而无力公共产品和服务的供给，引发城市弱势群体困难加剧；国进民退，逼出大量产业资本进入投机领域，住房价格飞涨超过普通居民承受能力，引发社会的普遍不满；住房的过分市场化显化了居住的社会贫富阶层分异，加大了城乡流动和社会阶层流动的成本；发达地区的城市扩张在二元土地制度下不断征用农田，引发城乡对立和对粮食安全的担忧；旧城改造为名的房地产开发，以拆迁获取土地资源，加剧了政府与市民的冲突；工业和汽车污染的加剧，引发严重的环境问题；城市交通被迅速发展的小汽车主导陷入拥堵，引发交通弱势群体出行日益困难；大量进城务工的廉价“农民工”无法获得城市居民的待遇，引发社会冲突的隐忧… …计划经济时代相对均质的社会结构已经断裂。
    与政府重视GDP增长，注重城市发展的长远与整体利益不同；普通百姓更多以此时此地的自身感受出发去判断一件事情的是非曲直，即便亚运会这样的“大事件”也无法确立“政治正确”的大旗，以凝结社会共识。由于长期以来广州城市建设领域普遍缺乏公众参与，排斥有独立见解的专家，不注重制度建设，导致政府和民间的分歧越来越大。
    各级政府应该更加注意在决策过程中的制度建设，学会科学决策、民主决策，因为决策失误可能造成不可逆转的社会矛盾。但是现实中政治精英的自大，导致政府理性不足；经济精英的贪婪，导致市场理性混乱；文化精英被矮化，导致公众理性缺失。长期以来政府所形成的行政方式的惯性非常之大，以至出现了“民主党派做领导不讲民主，专家做了领导也不讲科学”的局面，更何谈城市规划“向权力讲述真理”。
    广州“大事件”下所发生这一切都彰显着这个时代精英治理的式微和公民社会建设滞后、法治精神缺失的悲哀。如何构筑理性社会，建设法治国家？现行城市建设制度要有大的突破还得寄望于国家层面政治体制改革的进展。中国规划网广州12月29日电

   【注释】
    1、南拓——南部地区具有广阔的发展空间，新兴产业区、会展中心、生物岛、广州大学城、广州新城、南沙新区等将布置在南部地区，使之成为完善城市功能结构，强化区域中心城市地位的重要区域。其中南沙开发区将成为集汽车、石化、钢铁、造船、临港产业等为主的产业集聚区；北优——北部是广州主要的水源涵养地和交通枢纽，应优化地区功能布局与空间结构，发展生态旅游业，并在保证新白云国际机场“机场控制区”的前提下，适当发展临港的机场带动区，建设客流中心、物流中心；东进——以广州珠江新城和天河中央商务区的建设拉动城市发展重心向东拓展，依托广州经济技术开发区和广州科学城，将旧城区的传统产业向黄埔—新塘一线集中迁移，利用港口条件，形成密集的产业发展带。西联——西部直接毗邻佛山等城市，应加强广州同西部周边城市的联系与协调发展，加强广佛都市区的建设，同时对旧城区进行内部结构的优化调整，保护历史文化名城，促进人口和产业的疏解。
    2、“亚运城市”这个概念和四个发展目标“文化广州、商业广州、活力广州、绿色广州”是我在2004年6月7日广州市城市规划局在白云山鸿波山庄讨论迎接亚运会期间的城市规划工作计划时首先提出的。
    3、深圳市公众力商务咨询公司广州分公司、广州市参客市场调研有限公司，广州BRT通车100天公众评价调查报告。http://news.dichan.sina.com.cn 新浪房产2010-6-2
 

   【参考文献】
    1、袁奇峰,广州：一个善用体育事件的大城市[J]．北京规划建设,2009(2):77-79
    2、魏成，袁奇峰. 广东城市社会30年的变迁与挑战[J]．北京规划建设,2009(1): 87-91
    3、袁奇峰等.《改革开放的空间响应——广东城市发展30年》，广东人民出版社2008年12月第一版
    4、袁奇峰.广州城市发展的挑战与方向[D]．《回到常识——公众论坛演讲集》花城出版社2008年第一版
    5、袁奇峰，马小亚．住房新政推动城镇住房制度改革——对“国六条”引发的中国城镇住房制度建设大讨论的评述[J]．城市规划，2007（11）；（人大复印资料收录）
    6、袁奇峰．和谐社会背景下的城市开发之困[D]．《中国城市规划学术研究进展年度报告2006》，中国建筑工业出版社
    7、袁奇峰．亚运城市，2010年的广州[J]． 风景园林，2006（１）：34-41，ISSN 1673-1530  CN11-5366/S
    8、王蒙徽，段险峰，袁奇峰等．从“云山珠水”走向“山城田海”[J] ．城市规划，2001（3）：33-37
    9、李萍萍，袁奇峰，赖寿华等．在快速发展中寻求均衡的城市结构[J]．城市规划，2001（3）：28-31
   【作者简介】
    袁奇峰，男，生于1965年12月；中山大学教授、博导；全国高校城市规划专业指导委员会委员；中国城市规划学会学术工作委员会委员、青年工作委员会委员、区域与城市经济委员会委员。