冲出明城墙建新城，是南京几代人的梦想。如今，梦想正在一步步照进现实。

　　一个宏大的造城计划业已面世。今年7月，《关于加快推进全域统筹 建设城乡一体化发展的新南京行动纲要》出台，纲要提出：到2015年，南京将形成“1个主城―3个副城―8个新城―60个新市镇―1300个新社区”的新型城镇结构形态。2014年南京青奥会，无疑是实现这一目标的重要推进剂。

　　这是一个“五年计划”的时间表，时间之紧迫与任务之繁重可想而知，一场风风火火的“新造城运动”已箭在弦上。热衷于造城的背后，是城市化进程加速的大势，但此中衍生出来的种种问题值得警惕。

　　今天起，本报刊发这组系列报道，和您一道来探讨其中的利弊得失，以望有鉴于为政者。

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　　旧格局遭遇瓶颈

　　“很多新城只是城市规划实施过程中一个空间组织的叫法。”南京市规划局副局长叶斌表示，南京城镇体系中目前能称得上新城的只有8个，“主城是绕城公路―秦淮新河―长江一带，南部新区将与新街口、河西形成主城的3个城市主中心。外围3个副城分别是仙林、江宁东山以及整个大江北地区，8个新城是指雄州、龙潭、桥林、板桥、滨江、汤山、禄口和淳溪。不过这些最终都得由国务院审批。”

　　在“主城-副城-新城-新市镇-新社区”五级城镇体系的提法之前，南京一直是严格遵循2002年制定的“一城三区”的发展战略。彼时的南京，交通拥挤、住房紧张、环境恶化，“城市病”日益严重……城墙内50多平方公里的狭小区域里拥挤着150万居民，人口密度每平方公里超过3万人，成为中国人口最密集的城区之一。在此情况下，一个越过城墙、打破空间所限、以“一城三区”为重点的崭新城市发展蓝图绘就：一城――56平方公里的河西新城区，以商务商贸、旅游居住等功能为主；三区――110平方公里的东山新市区，承担主城综合功能的扩散；80平方公里的仙林新市区，以发展教育和高新技术产业为主；190平方公里的江北新市区，具有相对独立的区域综合服务功能。

　　“在1978年，南京城市只扩张了1.8平方公里，但是从2002年到2006年底，南京城市扩张的速度达到了每年40平方公里。”南京市规划局一位负责人说，“即便是这样，南京城市布局也没有乱过，‘一城三区’的战略规划得到严格遵循，这是适度超前规划引领城市建设的成功实践。”

　　但不可否认，“一城三区”如今到了一个瓶颈阶段：以河西为例，先行启动的龙江地区已相当繁华，但中部在人气和商业氛围上仍旧不足，南部地区更是一片荒凉；仙林新市区，因为长期只是由仙林大学城管委会主要负责建设，缺乏行政主体而始终有些“小打小敲”；江宁新市区方面，虽然江宁区财政独立，资金实力雄厚，但与主城始终没有很好的对接，江宁开发区、江宁科学园、东山老城反而是江宁最拿得出手的；江北更是近年来市民的心痛，这里空有纬七路过江隧道、大片的未开发土地，却依旧面临着“过江难”交通问题、发展空间小等多项制约，江北与江南的差距也成为南京统筹发展的最大难题。

　　在新一轮的城市化中，除了加快城乡统筹和提高城市化水平，新旧城“博弈”也成为城市扩展中无法回避的选项。南京虽在发展“一城三区”，但仍旧有不少城市建设局限在主城内“拆拆建建”。然而全南京一半的历史文化遗迹散落在城墙以内，这种模式涉及大规模拆迁，导致大量文化遗存尤其是老城南的历史建筑在城市拆迁中消逝。尽管做了大量补救工作，但这种模式仍为诸多城市建设领域的专家学者所诟病。在这一点上，南京与“新城另建，老城保留”的苏州，做法有很大的差别。

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　　“新城”遍地开花

　　南京在探索城市扩张的路上的确走过一些弯路。

　　往北，未形成副城“独立”发展模式，大量人口跨江上下班，大桥不堪重负，交通堵塞甚至瘫痪成家常便饭。往南，南京地铁一号南延线“救”了江宁的同时也指向了江宁规划上的软肋――缺乏高起点的规划与高标准的管理。向东，紫金山有限的腹地与土地资源的低层次开发，使得紫金山失去与上海佘山、广州二沙岛、北京香山一比高下的机会，那里批量生产着经济型别墅，南京富居版图因此欠缺了张力。向西，十运会成就奥体一带，但政府“生拉硬拽”毕竟难以维系，直至越来越多的市民入住、CBD及周边商业的崛起、新城科技园的奋发等才解决了河西新城突出的产业空心化问题。

　　眼下，青奥会将是南京新一轮破局发展的重大机遇。如今，全市各个新城已经遍地开花：浦口新城、南部新城、燕子矶新城、龙潭新城、新尧新城、桥林新城、滨江新城、汤山新城、麒麟生态科技城、禄口空港新城、桥林新城……借着修编“城市新总规”，十多个新城或进入实质性建设，或规划蓝图纷纷出炉。

　　6月10日，《南京市汤山新城总体规划（2009―2030）》公布。按照规划，汤山新城将被打造为“国际温泉名城、中国度假胜地、长三角地区重要的旅游休闲新城”，2030年的年游客量达2000万人次，旅游年收入达339亿元。

　　7月初，浦口新城区总体规划、新城核心区城市设计方案及其他多个新城相关规划在南京市规划建设展览馆公示，向公众征求意见。

　　8月23日，麒麟生态科技城也抛出消息，“悬赏”数百万元向全球征集麒麟科技创新园核心区城市设计方案。

　　而新尧新城的建设已有实质进展――今年3月，新尧新城的首批社会事业项目已经开工，预计会在2012年底前陆续投入使用。而“配套小学、新尧新城配套中学、栖霞区文化中心、栖霞区体育中心”的项目环境影响报告书也于8月30日开始批前公示。

　　8月30日，上海绿地集团总裁吴嘉毓一行前往滨江新城参观考察，就城市综合体开发项目进行交流。2010年，滨江新城计划新建商品房达10万平方米。

　　前不久，南部新城开发建设指挥部和南京铁路建设投资有限责任公司合署办公。而随着大校场机场搬迁、南京铁路南站建设带来的契机，为加快南京主城南部地区的开发建设，红花―机场建设指挥部也已正式撤消，并入南部新城建设指挥部。

　　轰轰烈烈的造城计划下，一些基层干部却有些“摸不着头脑”。一位栖霞区政府基层干部就感慨道，栖霞“地”是大，但要建设的新城也最多，龙潭新城、新尧新城、燕子矶新城。“但是栖霞区政府就这么多的人手，底子又薄，怎么能有精力建设好三处新城？”

　　争建新城，充分暴露出南京各区县在城市化建设中好大喜功的功利心态。然而，“罗马不是一天建成的”，“造城计划”也绝非一朝一夕能够完成。

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　　造城要避免朝令夕改

　　南京市规划部门解释说，《南京城市总体规划（2007年-2030年）》中的“新城”的概念是：“南京现代制造业功能的主要承载区，是一定地区内城市服务功能和城镇化人口的集聚区。新城包括县城和产业新城两种类型。2020年，各新城规划总人口将达到130万人左右。”

　　在“城市新总规”中，南京市明确的8个新城为：龙潭新城，规划为沿江工业城镇，引导发展仓储物流、外贸加工，以及有大运量、大用水和大用地需求的先进制造业，2020年规划人口10万人。汤山新城，定位为旅游休闲新城，引导发展休闲度假、旅游会展等产业，2020年规划人口12万人。禄口新城，定位为空港地区综合服务中心、区域物流中心和以汽车零部件加工、航空制造业为特色的现代化制造业基地，2020年规划人口16万人。板桥新城，定位为沿江综合性工业城镇，引导发展钢铁、装备制造、仓储物流等产业，2020年规划人口23万人。滨江新城，定位为沿江综合性工业城镇，引导发展钢铁延伸加工、综合物流等产业，2020年规划人口10万人。桥林新城，定位为沿江综合性工业城镇，引导发展仓储物流、先进制造等产业，2020年规划人口10万人。永阳新城，是作为溧水县的政治、经济、文化中心，定位为宁杭城市带上具有地区服务中心职能的综合性城镇，预计2020年人口规模27万人。淳溪新城，是作为高淳县的政治、经济、文化中心，定位为兼具地区服务中心职能、水乡特色和古镇风貌的综合性城镇，预计2020年人口规模为22万人。

　　按照这样的蓝图，南京将摒弃北京、上海等一些城市曾经走过的“摊大饼”式的圈层外扩模式，改为“主城+新城组群”模式，来做好“小笼包”。

　　但有专家指出，随着规划的不断变化，南京的新城规划显得有些杂乱。比如燕子矶新城、新尧新城、麒麟生态科技城，目前上报国务院待批准的《南京城市总体规划（2007年-2030年）》中，并没有这几个新城的规划概念，这显得规划的“随意性太大”，“严肃性不够”。他认为建设新城也好，城市扩大也好，都是一个渐进的过程，特别是新城建设，是一个需要50至100年时间的长期工作，不能急功近利，也不是上马一些项目、建造几幢大楼就算完事了。

　　一个需要引起重视的问题是，建设新城需要合理规划，然而一届领导一个思路，规划上的多变和杂乱，就容易留下“后遗症”。2006年，麒麟组团和控制性详细规划的目标是要实现居住与就业的均衡发展，建设交通便捷的居住社区单元，建设清洁的工业园区。然而3年多下来，这里只见盖房子，道路等配套设施的建设却近乎被遗忘。“麒麟镇和8年前基本上没有什么变化，让人有走在90年代某个县城的错觉。”一位当地居民说。日前，麒麟生态科技城的总体新规划明确：在这里，要修建一处面积达82.3平方公里的低碳生态科技新城，并入仙林副城，并寻求与东山副城之间的良好对接。

　　还有专家认为，一些新城建设缺乏事先的科学规划，先大肆占地扩张，使“新城”建设变味成大规模房产开发和造城运动，以至于这些所谓的新城，多住宅，少配套，没有服务，没有产业，白天成为一座“空城”，晚上成为“睡城”。

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　　新城规划公示不能成摆设

　　长江天堑相隔，主城区规模偏小、规划空间不足是南京不得不面临的问题。但很多南京人回忆过去10年的变化时表示，道路越修越漂亮了，但上下班路上所花的时间却越来越长了。家住龙江的王坤在龙蟠中路一带上班，他每天要挤近一个小时的公交去上班，再花近一个小时下班回家。“光花在路上的时间就差不多要两个小时，时间成本太高了。”

　　这种“钟摆式”的城市人流运动每天都在南京发生着。城市越来越大，城市化水平越来越高，但是为此付出的时间成本、交通成本也越来越高，公共交通等公共服务的支出也高到难以自我消化进而亏损。

　　依赖主城的“通病”如何解决？南京市规划设计研究院总工蒋伶说，南京“一城三区”中的3个新市区的功能还比较单一。东山主要是开发区的产业和大面积住宅开发，仙林主要是个大学城，江北各种配套设施更落后于主城。所以，“总规”把3个新市区都升格为副城，要有能力吸引人在那儿生活、工作、上学、就医等，减少对主城的依赖和压力。新城同样要有这样的吸引力。

　　值得庆幸的是，《南京城市总体规划（2007年-2030年）》也明确了通过轨道交通跳开江河山林布局新城，南京成功避免了城市“摊大饼”。规划中，江北、仙林、江宁3个副城和8个新城，将结合轨道等客运站点设置，原则上，市级中心比如新街口、南部新城、河西新城，至少保证3条轨道线支持并与外部城际线有方便换乘；副城，比如东山、江北、仙林3个副城，将保证2条以上的轨道支持；而一般的新城，将保证至少有1条轨道线相连。

　　“城市化是必然的趋势，但是城市化应该符合自身的情况。”有“市民规划师”之称的盖星石认为，南京各区县想建自己的新城，但是中心太多反而没了中心，新城太多反而没了新城。有的政府领导想出政绩，不等规划出来，就指示建设部门边建设边规划。一些区域的总体规划公示成了形式。而有些新城的规划本身就不够科学合理，这样的城市化都是畸形的。

　　一位家住江北的市民表示了他对浦口新城建设的担心。他担心新城的建设破坏自然生态系统，担心一些市政工程碍于资金的问题建设之初把项目定位不高，担心一些政策法规给开发商亮绿灯，担心城市的定位与实际相背离，担心靠江发展有可能污染长江、毁坏山林。他建议，建设之初一定要建设一个现代污水处理系统，给山林绿地画一条红线，红线内的土地山林绝不允许任何人任何单位跨越毁坏造屋。新城的招标制要公开透明，减少腐败。浦口作为跨江发展的第一站，希望市政工程能够做成满足长远发展、经得起任何考验的“样板工程”。

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　　需要什么样的城市化

　　盖星石也特别提到了浦口新城。他说，在跨江发展的诸多城市中，南京所面对的长江江面最宽，南京在跨江发展中面临的门槛效应、瓶颈效应也最突出。南京城市跨江发展的最大障碍是什么？不是过江交通，而是对主城功能的依附性，是居住、就业、消费的高度分离带来的对过江交通的高度依赖。浦口新城总体规划中对南京城市总体规划关于江北副城“按照相当于主城同等水平的要求提升服务功能”，“实施相对独立发展策略”的目标定位体现明显不足。

　　盖星石认为，浦口新城核心区应当建设具有规模空前的市级商业、商务中心，而不是副中心，及早形成江北发展的“中枢”系统，与主城的新街口、河西中心区构成三足鼎立之势。但是从规划用地比例上看，新城核心区与南京老城的核心区、其他新城新区的核心区相比较，居住用地在城市建设用地中所占比例相对偏高，而公共设施用地、尤其是其中的商业商务用地比例相对偏低，落实到启动区城市设计上这个比例更低。这样的规划建议慎重确定。

　　著名文化学者冯骥才坦言，“新城运动”是一场速成性的城市改造。由于城市管理者建功心切，房产商们获利心急，各项工程都要速战速决。再加上造城的规划都很大，资金却常常捉襟见肘，这就决定了这些工程不可能精工细作，不可能是“百年精品”。特别值得注意的倾向是，自己的人文历史没有得到深化，反而竞相建造广场，广场上全是那种低水准的雕塑、大大小小的喷泉和似是而非的“罗马柱”。

　　他特别提到，当下的“新城运动”规划中，流行着一种可怕的功能主义的思维――将城市划成各类区域，如“政府办公区”、“生活居住区”、“商业购物区”、“文化娱乐区”、“历史风貌保护区”、“体育中心”，等等。他指出，城市本来是一个非常丰富的实体。各种功能有机地交叉着，协调着，互补和互动着。它是当地人独特的生活方式与生活习惯历史而自然的呈现。硬性的区划不仅使城市生活变得机械、单一、死板和不便，同时也破坏了生活丰富、自然、浓郁及其特有的气息。

　　那么南京究竟需要什么样的城市化？新城建设应该汲取哪些教训？本报将在下面的报道中为您解析。中国规划网南京9月8日电