中国规划网南京4月22日电 日前，南京市规划局发出消息，《南京老城南历史城区城市设计》启动。在这份“关于邀请参加《南京老城南历史城区城市设计》规划编制的公告”中，规划部门认为，“南京城南历史街区包含有大量的历史文化资源，是南京历史文化名城价值与特色的重要载体，是能够作为历史文化名城遗存主体——明清南京城的历史风貌代表的较少典型地区；对该地区历史文化遗产保护与复兴的整体设计具有十分突出的必要性。另一方面，南京老城南地区历史街区及历史建筑的保护多年来一直很受瞩目，近年来更成为了学术界、各级政府与社会媒体所重视的热点问题。在这一背景下，开展南京城南历史城区城市设计不仅十分紧迫，而且责任重大。”
    这些表述让我们看到了负责任的城市规划部门的立场和态度，令人欣慰。为了让这次规划更好的为历史文化名城筑起坚实的保护屏障，我想提出以下几点问题，以便共同探讨。
    第一、项目到底是城市设计，还是城市规划。 我建议这个项目的名称应当修改为：南京老城南历史城区保护规划，就如同北京的皇城保护规划，作为历史文化名城保护规划体系之下的专项规划。所谓城市设计，即是urban design，是对城市具体的空间形态的设计，和综合性的城市规划urban plan不同，这更多的涉及的是建筑、空间的形态问题。从世界范围来看，城市规划的首要任务是define（界定），即界定社区的属性，明确产权边界，通过区划法规的编制，保证不动产的安全与增值，规定哪些事情不能发生，其结果就是“安居乐业”。为什么在老城南——这个公共服务最为匮乏，公民物权最受威胁的地方，反而还在大谈design（设计）？2006年8月，我和时任南京市规划局局长周岚交流时，她也同意我们的城市规划，缺少的就是define（界定），缺少的rehabilitation（整治）。
    如果我们的城市规划还不是define，不是界定，而是design，是搞设计，没有对社区的属性进行界定就去设计了，在这样的“设计”中，真正要生活在“设计”结果中的居民，却被排除在“设计”程序之外。这样的程序，什么事情都可能发生，这样产权人就会感到不安全，这是极端不合理的。而且对于历史文化遗产，只能通过规划进行保护，岂能设计遗产？我们能通过城市设计，“保护”出历史吗？世界上哪一个被保护好的历史街区，是靠今天的城市设计设计出来的？因此，提出“历史文化遗产保护的整体设计”的说法，这个逻辑是不妥当的。
    南京市曾经邀请美国规划协会苏解放（Jeffrey Soule）先生帮助南京进行门西历史街区保护规划。苏解放曾在新华社《瞭望》杂志撰文，称赞“细数中国壮丽的古代都城，现在只有南京还保留着大量的特色，它的街道仍保持着人的尺度，它的城墙和历史肌理仍昭示着城市历史和文化的完整性”。
 

    美国规划协会的门西保护规划，一个理念、思路、操作性都很好的规划，为什么就是不执行？
 
    苏解放指出中国缺乏真正的城市规划：需要大规模修订培养中国学生的规划课程，让他们学到真正的城市规划，而不是建立和推动所谓的设计竞赛。有人认为邀请了四五位自以为拿出了让业主满意的方案的建筑师来参加竞赛，就是公平的了。事实上，这是一种功能紊乱的体制，置身其中，建筑师和评审者在玩着同一个游戏，而不得不生活在他们选择的后果中的人们却被排斥在外。受益的只是评审者和建筑师们在银行的个人账户，这谈不上任何的公平。
    他说，公正规划意味着建立一个真正的规划程序——这个程序应该是以互动的、有建设性的对话机制为载体，系统地、自始至终地贯穿于整个规划决策过程的各个层面，政治家、决策者、开发商、居民、学者，无论老少和贫富，都有均等机会参与。一个优质规划程序要求建立制约与制衡机制。这样的规划体制将明确全社会共享价值，并确立一个反映这种价值的公民决策程序。更为紧要的是，只有做得如此的“系统”，才谈得上“公平”。
    我很赞同苏解放的意见，我认为第一要把规划的公共政策的性质弄清楚。谁是城南历史街区的主人？不是市政府，也不是规划局，而是那里的居民。应当通过真正的城市规划，建立起让城市的所有人共享保护红利的公民决策程序。我不觉得这过于理想化，如果没有物权的保护、公众的参与，不管怎样的“设计”，最后都将是拆字上墙的悲剧，类似的历史在中国各地，包括福州的三坊七巷、成都的宽窄巷子，上演过很多遍了。
    第二、规划的范围。规划部门提出，“以门东、门西、南捕厅三处历史街区为中心”，这当然没有问题。但是，“北至建邺路-建康路，南、东、西方向均至外秦淮河”，这个范围是奇怪的，老城南北至内桥，是从建邺路-白下路一线往南的，现在的“北至建邺路-建康路”这个范围是无法操作的，如何能从建邺路走一个S型到建康路？建邺路-白下路以南，升州路-建康路以北，太平南路商业街就不是历史地段了？慧园里就不是老城南的有机组成部分了？因此，规划范围必须要明确界定。
 

       南京市规划部门在新总体规划中划定的城南历史城区的范围。且不说否认老城其他部分为历史城区是非常滑稽的，就说内桥以南的城南历史城区，为什么在内桥拐了个弯儿，沿着运渎走了？白下路到大中桥以南的部分呢？再者，太平南路的老街巷，就不是老城南了？
 
    而且，现存的几片规模相对较小的重要的历史街区金沙井、仓巷、大辉复巷、三山街怎么办？没有说清楚。现在的语焉不详，今后很可能就是拆字上墙，这是有了太多的教训的。那些被拆掉的安品街、门东、内秦淮河历史街区怎么办？那可都是在《南京历史文化名城保护规划》、《南京老城控制性详细规划》中划了紫线的，因为规划部门（本质是无可奈何的）（形成了玩忽职守的客观结果）的监管不力，被拆了，是通过新规划轻描淡写的掩盖过去，还是要以敬畏之心，竭力补救？换句话说，老城南以门东、门西、南捕厅三处历史街区为中心没错，但如果把老城南历史街区仅仅等同于门东、门西、南捕厅三处，其他的历史街区就不提出保护要求，那就不是“整体保护”了。
 

    图为《南京历史文化名城保护规划》城南传统民居风貌保护区保护规划示意图。黑色粗实线的范围是历史文化保护区核心保护范围，如今保护范围内的三条营、钓鱼台、长乐街等地段已经拆成了“净地”。教训如何吸取？问题如何补救？
 

    图为依据《南京老城控制性详细规划》编制的《南京老城控制性详细规划》划定的仓巷传统风貌保护区的保护紫线。其中，紫线的东北部分，已经拆成了“净地”，其他部分正在拆迁之中。公然违反控详的拆迁，城乡规划主管部门是如何履行责任的呢？
 
    第三，规划的“主要内容”是“在上位规划的指导下”进行的，这如何理解“上位规划”？一、很糟糕的新《南京市城市总体规划》还在市政府报批。二、因为尚未公示、不知是否糟糕（应该好不到哪里去）的新《南京历史文化名城保护规划》还在编制之中。两者尚未被国务院或省政府批复同意，皆不能成为上位规划。假如新的城南规划要根据上述规划，撤销原订的历史文化保护区，我想这是一个关系重大公共利益的事件，开一开听证会很有必要。为什么南捕厅是历史街区而不是历史文化街区？为什么全国重点文物保护单位总统府反倒是历史文化街区？“历史街区”不是“历史文化街区”，岂不是“白马非马”，“岂不酿成‘无文化’之笑话”（季市长语）？
    如果根据现行规划，专项规划《南京历史文化名城保护规划》《南京老城保护与更新规划》和控制性详细规划《南京老城控制性详细规划》，请规划部门应当对规划编制单位明确这些规划的指导意义。原定的历史文化保护区一个都不能少。
    说白了，这些地区究竟是按照历史文化街区来保护呢？还是按照所谓的“历史风貌区”来保护呢？两者的保护要求，差距实在太大，规划部门对此是了如指掌的。例如，南京市规划局在去年南京市城市总体规划（2007—2020）专题研究报告《公众意见采纳情况报告》（送审稿）明确写道：“规划编制过程中，对相关法律法规中历史文化街区的划定标准（文物古迹和历史建筑的用地面积宜达到保护区内建筑总用地的60％以上）和控制要求（在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动。但是，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施除外。——《名城名镇名村保护条例》第二十八条）执行的过于机械，城南地区历史文化街区范围划定的偏小。”
    因此，为什么南京保护范围会缩水？恐怕是因为有些人对“划定标准”的理解错误，对“控制要求”倒是理解对了。有的人很清楚，如果按照《历史文化名城名镇名村保护条例》保护历史文化街区，有的街区就“不能动了”，“拆不成了”。因此，一定要把它们从历史文化街区拿掉，于是规划部门只好抓耳挠腮，想出了可以申报国家专利的概念——历史风貌区。
    第四、编制单位的资质和编制单位提交材料的时间。规划部门提出，“规划编制单位应具有城市规划甲级设计资质，并具备已实施历史街区保护规划设计相关经验。”这一条很好。不过首先要提醒的是，我国法律法规中不存在“城市规划甲级设计资质”，只有“城市规划编制甲级资质”，可见把城市规划理解为设计的惯性多么强大。那么，要具备城市规划甲级资质，这意味着像南京大学建筑设计研究院这样没有相应规划资质的单位就不能承担有关的城市规划。这也意味着承担南捕厅原“保护规划”的东南大学城市规划设计研究院，具有的是历史街区保护规划的失败经验。
    顺便问一句：没有相应规划资质的南京大学建筑设计研究院承担的颜料坊、门东的保护复兴规划，竟然作为具体地块有关项目的上位规划，现在颜料坊的设计都要通过了。规划部门打算怎么先上车后补票呢？南京大学建筑设计研究院承担的《南京城南历史风貌区保护与复兴规划》，不仅没有保护规划的成功经验，是否又属于不具相应资质，擅自承揽城市规划呢？
    发出邀请公告是4月15日，截止日期是4月30日，要求各单位“将编制项目计划书以书面形式提交我局，我们将依据所提供的项目计划书从中选定一家设计单位承担该规划设计”。2008年建设部核定的具有城市规划编制甲级资质的单位总共有100多家，现在好像没有走“招投标”的程序，那么，规划部门打算根据怎样的标准和程序，选定编制单位呢？编制单位又如何在15日之内为一片总面积约5.56平方公里的地区提交出一份《编制项目计划书》呢？
    当然，如果最后确定了北京清华城市规划设计研究院等的著名规划院承担这个项目，或者邀请张杰教授等的著名规划专家来编织这个规划，当然是件好事。不过，这个邀请函如此仓促，还是让人觉得我们规划部门想保护的心情实在是过于迫切了一些？
    第五，问题较简单，“设计单位要充分了解现状情况，充分听取有关部门意见”，这个有关部门是谁？规划部门是规划的甲方，乙方按甲方意图规划，这天经地义。同样，如果将来保护规划出了问题，也请勿推托给规划编制单位，主要责任均在规划部门。如果说还要听取规划部门之外的有关部门意见，顶多也就会同规划部门保护历史街区的文物部门。除此之外，还有没有其他的？比如是否包括区政府？
    最后，问几个错别字，“对城南各类历史文化咨询进行综合评价”。啥叫历史文化咨询？我的理解中，对历史文化资源进行综合评价，如果涉及将具有历史、艺术、科学价值的文化资源确认为文物的行政行为，是文物行政部门负责进行的。包括古建筑、古遗址、近现代建筑、乡土建筑、工业遗产、农业遗产、商业老字号、文化线路、文化景观等在内的文化资源的文物认定标准，是由国务院文物行政部门制定的。因此，对历史文化资源，认定为文物应当是文物部门主管的行政行为，认为为历史建筑应当是文物部门会同规划部门主管的行政行为。