随着我国城市经济社会的快速发展,城市规模的不断扩大,交通拥堵、出行不便等城市交通问题,在许多城市特别是一些大中城市日益凸显,并已引起社会各界的高度关注。

    为此,建设部于今年3 月6 日颁发了《关于优先发展城市公共交通的意见》,为促进城市交通与城市经济社会的协调发展提供了政策指导。5 月19～20 日,建设部、公安部联合召开了全国城市公共交通工作会议。会议明确提出,必须大力优先发展城市公共交通,并就城市公共交通的发展原则、方式、目标提出了指导性意见,对优先发展城市公共交通提出了相应的政策建议,对公共交通行业的市场化改革提出了要求。

    天津、贵州等省市积极探索城市公共交通管理新模式,采取有效措施并取得了一定的成效,他们在会上做了经验介绍。我们在此特别选编刊发其中部分经验,希望能对其他城市解决交通问题起到借鉴作用。

    天津:深化行业管理体制改革开创公共交通管理新局面

    天津市对公共交通管理体制进行改革,将天津市公共客运管理处改建为天津市客运交通管理办公室,并赋予其新的职能,明确了新的管理定位,为开创天津城市公共交通管理工作的新局面奠定了坚实的基础。

    天津市客运交通管理体制现状

    天津市客运交通管理办公室的8 项主要职责包括:负责制定全市城市规划范围内公共客运交通行业发展战略,编制公共客运交通行业中长期规划并组织实施;贯彻执行国家有关公共客运交通行业发展的方针、政策和法律、法规、规章;负责起草公共客运交通行业的地方性法规、规章和行业建设、发展的相关政策,并监督实施;负责全市公共汽车、客运出租汽车、客运汽车租赁及轮渡等从事经营性的各类公共客运交通的统一管理;负责公共客运交通企业经营资质、公交线路的审批和招投标管理工作;对从事公共客运交通经营的企业、个人进行市场准入的资质和资格审批;负责全市客运出租汽车区域经营的统一规划、审批和管理,领导区县管理所的工作;负责公共客运交通行业的行政执法,依据法规和规章管理公共客运交通市场,负责有关行政复议受理和行政诉讼应诉工作;制定和实施公共客运交通行业各类技术规范、安全操作规程及服务标准,对经营公交的车辆进行技术性能、服务设施、运营标志等方面的技术管理,加强行风和精神文明建设,并组织监督检查;指导和组织公共客运交通行业从业企业、从业人员的教育和培训;指导公共汽车行业协会和出租汽车行业协会的活动。

    目前,天津市公共交通管理的方式采用条块结合,以条为主,分级管理。天津市客运交通管理办公室内设综合处、出租汽车管理处、公共汽车管理处、法规处和稽查执法大队5 个职能部门。为加强区域性的管理和协调,按照行政区划分别建立了区县公共交通管理分支机构,形成了较为系统的管理体系。

    实施管理体制改革,使天津市公共交通管理职能发生了两点重大变化。一是对管理范围界定的变化。客运交通管理办公室负责全市行政区域范围内的公共汽车客运管理工作。改过去只负责中心城区公共交通市场的管理扩展为全市行政区域。这一变化有利于从满足天津整体客运需求出发,编制统一的公共交通发展规划,实施统一的行政管理,符合精简效能、运转高效的行政管理原则。二是在管理内容上发生了新的变化。改过去只负责城市公共汽车、客运出租汽车的管理扩展为负责全市公共汽车、客运出租汽车、客运汽车租赁及轮渡等从事经营性的各类公共客运交通的统一管理。这一变化的实质在于,完成了由比较单一性的公共交通管理形式向综合性公共交通管理形式的转变,实现了统筹规划和协调发展。

    天津市公共交通管理体制的特点和优势有利于城市公共交通的统一规划、统一管理,增强政府对行业的控制力。近年来,天津市坚持以城市公共汽车为主体、轨道交通为骨干、出租汽车为补充的原则,坚持公共交通与经济社会同步发展;各类公共交通方式协调发展;城乡公共交通统筹发展;公共交通设施配套发展的方针,着手制定了天津城市交通规划,确定了12469 时空通达目标体系。“1”,中心城区内任意一点步行至周围公交站不超过10 分钟;“2”,中心城区内任意一点至对外交通换乘枢纽约20 分钟;“4”,中心城区内任意一点到达8 大组团不超过40 分钟;“6”,中心城区内任意一点到达滨海新区不超过60 分钟;“9”,中心城区到达行政区域范围内外围区县主要城镇不超过90分钟。

    为实现上述目标,结合城市道路改造及地铁、轻轨的建设,天津市制定了快速公交线网布局规划;对常规公交进行重新规划,确立了骨干线路网络、喂给换乘线路网络和区域性线路网络体系;同时还制定了配合线网规划实施的公交场站建设规划,力争用3 至5 年的时间打造国内领先、世界一流的公共交通体系。

    有利于推进公共交通行业的市场化进程,加快行业发展。天津市公共汽车和出租汽车两大行业都由过去的独家垄断经营转变为多家经营、多种经济成分并存,形成了公共汽车、出租汽车、轨道交通共同发展、公平竞争的新格局。截至目前,全市从事公交客运经营的企业已经发展到19 家。与1995 年相比,公交运营线路达到了349 条,增长幅度55. 1 %;线路长度由4962 千米增加到了8154 千米,增长幅度64.3 %;车辆总数由2470 部增加到了6079 部,增长幅度达146 %;车辆万人拥有量由6. 17 标台增加到了11. 3 标台,增长幅度83. 1 %;轨道交通由7. 4 千米增加到近70 千米,增长了8. 46倍。从事出租汽车经营的企业达110 余家,出租汽车32000 部,形成了适度发展、有序竞争、规范经营、有效监督的良好工作局面,促进了公共交通行业的市场化进程。

    有利于增强政府宏观控制力,实现公共交通资源的合理配置。天津市也曾出现过出租汽车发展过剩的被动情况,市政府及时做出了暂停出租汽车发展、严格控制总量的决定,有效地遏制了出租汽车的盲目增长。公共交通行业的集中统一管理,为天津市城市公共交通优化资源配置、最大限度发挥资源优势提供了体制上的保证。近年来,为优化公交线网资源,天津市按照公交线网规划的要求,先后对320 余线次进行了优化调整,增强了公交线网整体功能,大幅度提高了公交车辆的满载率;为发挥交通资源的整体优势,重点解决好公共汽车与轨道交通和出租汽车等多种交通方式之间的相互衔接和配套。在研究轨道交通规划配套的同时,一并考虑公共汽车客流支撑和公交场站建设,实现零距离换乘;在规划建设大型公共汽车场站的同时,一并考虑设置出租汽车场站,在公共汽车主干线路设置出租汽车临时停靠点,使各种交通资源的优势得到了最大限度发挥。

    有利于推进依法行政。天津市主要采取了以下几项措施,首先是净化出租汽车经营环境。自2000 年以来,行业主管部门对全市客运市场实施了全方位的市场检查与规范,查处违规经营行为10824 起,查封“黑出租”3200 余部,受理投诉4500 余件。其次是依法维护经营者和从业人员的合法权益。针对出租汽车驾驶员反映比较强烈的乱收费问题,行业主管部门与有关部门共同对出租汽车行业行政事业性收费和经营企业收费情况进行了全面清理。对存在严重违法收费行为的天津市诚通运输有限公司做出了吊销经营许可证的处罚,规范了企业收费行为。三是统一执法尺度,增强执法力度。在提高执法队伍素质、坚持文明执法的同时,严格做到有法必依、执法必严、违法必究,实现了文明执法无违纪、行政复议无撤销、行政诉讼无败诉。天津市建设管理委员会供稿

    江苏:深化改革强化监管确保公共交通持续健康发展

    近年来,江苏省始终坚持公交优先发展战略,以市场化为导向,加快推进公交行业改革,以改革促发展。同时,积极探索政府职能转变,强化市场监管,促进城市公交事业健康有序发展。

    深化改革,开放市场,加快城市公共交通事业发展步伐

    要确保城市公共客运交通市场的健康有序发展,必须深化改革措施,以适应市场经济发展的需要。江苏省提出了“产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的改革发展要求,具体突出了如下4 个方面的加强。

    加强城市公共交通客运市场调控,确保优先发展大运量公共交通,严格控制出租汽车和小公共汽车规模。1999 年以来,江苏省积极扶持大运量公交事业发展,使全省城市的公共汽车由原来的不足5000 辆增加到了现在的11000 多辆,一些大中城市还通过市场引导的方式,使运量小、服务差的小公共汽车逐步退出市场,不仅使城市公共交通结构逐步趋于合理,而且城市公交出行比重有了明显提高。

    加强对国有公交企业的改革改制,切实增强市场竞争能力。截至目前,全省大部分城市的国有公交企业已完成改制或转制,大多数企业改制为股份制企业、中外合资企业,有些中小城市的国有公交企业通过整体出让方式,完全改制成了民营企业。通过改制,公交企业职工的市场意识、效益意识不断增强;公交企业通过自加压力、自我完善、自主发展,取得了很好的成效。全省公交企业平均人车比例已从“九五”以前的8 :1 降低到了现在的4 :1 左右,有的公交企业实现了扭亏为盈。

    加强票制改革,增强公交的吸引力与自主发展能力。一方面,及时会同物价部门对公交票价进行调整,防止公交因原材料、油价的上涨出现亏损加大的状况;另一方面,通过文件、会议、督促检查等形式,引导各地公交企业通过大力推行“无人售票制”、“乘车一票制”等办法,实现减员增效。目前,全省城市已经有90 % %以上的公交线路实行了“无人售票制”和“乘车一票制”,南京市还成功取消了月票,使各地公交企业经营效益明显提高。

    加强行业技术进步,通过引进先进技术和管理经验,提高公交经营管理的科技含量,实现经营管理效率的提高。目前,南京、无锡、常州、苏州等许多城市推行了公交IC 卡,无锡还实现了与上海两地公交IC 卡的互通,不少城市在公交营运、管理方面逐步引入了GPS、GIS 等智能化营运管理技术,使公交企业的人车比例不断降低,企业效益和行业形象得到了明显改善。

    改革使江苏省公交市场繁荣了,形成了多家经营、多种方式共存、优胜劣汰的竞争经营局面,不仅大、中、小公交车辆齐全,而且高、中、低档次车型完备,真正方便了群众乘车;公交企业走出困境,走上了健康发展的轨道;改革加快了公交行业的发展,城市公共交通客运结构逐渐趋于合理,大运量公共汽车的主体地位日益突出,城市公共交通行业呈现协调发展的良好态势。此外,全省城市的公交车型、车况不断出新,客运服务新举措不断增多,百姓对公交服务的满意度不断提高。

    强化监管,规范市场,确保城市公共交通持续健康发展

    江苏省在加快城市公共交通改革和发展的同时,始终突出政府引导、强化监管,重点抓好7 个方面的工作,不断规范市场,确保城市公共交通持续健康发展。

    抓政策,通过深入研究、积极争取,不断出台有关政策措施,促进公交优先发展。多年来,省建设厅通过深入调查研究,准确把握行业情况,及时向各级政府提出了一系列的政策和措施。在省政府1999 年、2003 年连续出台关于加快城市市政公用事业改革与发展的文件中,进一步对城市公交行业在有序开放市场、企业改制转制方面提出了明确目标和要求。对企业改制中资产处置、人员安置、政府财政补贴等方面明确了优惠政策,为全省城市公共交通进一步深化改革、加快发展奠定了基础。

    抓规划,通过完善行业规划、专项设施规划,强化宏观调控,确保市场运力运量基本平衡。省建设厅积极引导城市政府编制城市公共交通行业发展规划,研究市场变化规律,探索城市公共客运结构比例和方式,为各地培育发展城市公共客运交通市场提供依据。结合城市公共客运清理整顿工作,要求各地严格控制出租汽车总量,对各地新增出租汽车规定一律由省政府审批。目前,各省辖市均已编制了出租汽车等城市公共客运交通行业专项规划,由省建设厅评审并经城市政府批准后纳入了城市总体规划进行依法实施。

    抓整治,通过健全管理队伍,实施清理整顿,切实规范经营管理,强化市场监督。多年来,江苏省先后印发多个文件,对管理机构职责、人员配置、工作要求等提出明确意见。各城市先后成立了城市客运管理机构,加强了行业管理力量。从2000 年开始,江苏省全面部署开展城市公共客运交通清理整顿活动,各级政府和管理部门开展了打击非法营运、清理乱收费和整顿经营秩序等专项整治。全省共查处各类非法营运车辆8000 余辆次;共取消乱收费24项,平均每辆出租汽车每月减轻负担400 多元;各级管理部门通过严格资质审查、加强合同管理、推行示范格式合同等举措,使企业与驾驶员的关系逐步理顺,各种劳资纠纷明显减少, “小、散、乱”的企业不断被淘汰,全省出租汽车企业由整顿前的600 多家减少到了目前的不到300家。

    抓建设,通过实施“畅通工程”,认真贯彻落实公交优先政策和措施,加快城市公共交通基础设施建设步伐。从2000 年开始,江苏省要求各地认真落实公交优先政策,加大基础设施投力度,采取多种措施改善经营条件,为城市公共交通发展创造良好环境。各地认真贯彻落实,在新建、改建城市道路时同步建成了港湾式公交停靠站,增设了出租汽车停靠点,南京、苏州等城市还建成了专门的出租汽车服务中心,使城市公共客运交通营运环境得到很大改善,方便了群众出行。同时,各地还加快车辆的更新改造,提高车辆档次,大幅度改善车型结构,平均每年更新的公交车、出租车总数均超过1万辆以上。

    抓市场,通过建立完善有关审批制度,切实规范全省城市公共客运交通经营权有偿使用管理。2002 年,省政府办公厅印发了《江苏省城市公共客运交通经营权有偿出让和转让管理办法》,进一步明确各地实施城市公共客运交通经营权有偿出让工作的审批管理制度,重点对市场总量、有偿出让期限、最高收费标准和有偿使用费收支管理等方面,做出了严格规定。在经营权审批中,坚持专家现场评估、部门集中会办的办法,做到了决策科学、办事方便。

    抓法制,通过健全行业法规,不断推进依法管理。2002 年颁布的《江苏省道路运输市场管理条例》,将城市公共客运交通列入调整范围,对市场规划、经营资质、营运和服务监管等方面进行了规定,为全省各地依法管理出租汽车提供了法律依据。此外,南京、无锡、徐州、苏州等城市的公交、出租汽车管理条例先后通过了省人大审议批准,为实现依法治业提供了依据。

    抓行风,通过开展文明创建和规范化服务活动,不断促进服务质量和服务水平的提高。南京、无锡、镇江、苏州等市开展了“星级达标”评选活动,徐州、苏州、扬州、常州等市开展了“党员、劳模先锋车”、“优质服务标兵车”等创建活动。随着全省出租汽车行业文明创建和规范服务活动广泛深入地开展,社会反响日益强烈,群众满意度不断提高。江苏省建设厅供稿贵州:城市建设要把公共客运交通放在重要位置

    随着城市经济的繁荣,城镇化进程的加速发展,建城区面积的不断扩大,城市人口的增加,城市公共客运交通在城市人民生产和生活中的地位日显重要。为此,城市建设要把公共客运交通放在重要位置,优先发展公共交通,已迫在眉睫。

    提高职能管理效率,强化城市公共客运交通管理的领导作用

    1999 年3 月2 日,建设厅所属的贵州省城市客运交通管理办公室成立,其主要职责包括:贯彻执行国家和省制定的城市公共客运交通方针、政策,对全省城市公共客运交通的发展规划和法规实施监察;负责发放全省城市出租汽车营运证和许可证;指导省城市公交协会工作,培训城市公共客运交通管理人员;向省政府反映全省城市公共客运交通企业的情况和问题,落实省政府的帮扶政策,帮助企业解困等。为顺应国家机构改革和城市公共客运交通发展的需要,省客管办于2001 年12 月11 日正式更名为贵州省城市公共客运交通管理局,主要职责不变,宗旨是为维护城市公共客运交通提供管理保障。

    贵州省相继出台了一大批法规、规章和政策性文件,对指导和规范贵州省城市公共客运交通起到了非常重要的作用,使贵州省大部分经济相对滞后的县、区、镇城市公共客运交通的起步、发展做到有章可循、有法可依,使过去管理体制不顺带来的若干历史遗留问题得到解决。如,贵州省黔西南州兴义市城市客运管理,过去一直由州运管处管理,只收钱不管理,部门或个人乱批条乱增车,造成管理无序、行业混乱,运力大于运量,客运车辆破损,客运行业矛盾尖锐,地方财政应收未收资金几千万元流失等。

    省建设厅在全省开展了清理整顿工作,特别是贵阳市着重对非法营运的“摩的、残的”进行了彻底清理整顿。从2000 年3 月28 日到现在,贵州省各地城市对非法营运车辆进行了坚决的取缔,平息了多次抗管事件。截至目前,全省共查扣非法营运的两轮摩托车、残疾人专用车近2 万辆,仅贵阳市就查扣并销毁非法营运车上万辆。在历次行动中,省建设厅按照实施方案协调公安、交通、工商等部门通力合作,对行业的稳定起到了决定性作用。同时,省建设厅协调财政、物价、法制、监察部门对不合理的收费进行了彻底清理,全省共取消城市公共客运交通的不合理收费达20 项之多。

    从2000 年1 月1 日到现在,由于做了很多基础工作,如建章立制,法规规章的出台和打击非法营运等,给全省的客运行业创造了一个良好的经营环境。在加大监管力度,规范客运市场的基础上,按照城市的规划和人口的数量进行了合理的资源配置,对出租汽车的经营权和公交车辆准入制工作进行了严格把关。把过去行政审批存在的经营权的许多问题都通过“公开、公平、公正”向社会出让来解决好,按各地的实际情况进行了有偿有期限的使用。这几年,全省各地通过经营权的有偿出让,地方财政共获得近5 个亿的资金收入,明确这项资金必须用于城市的基础设施建设和市政设施建设,同时也避免了暗箱操作和行业产生腐败。在对客运市场的管理中,贵州省建设厅一是不折不扣地按照国务院、建设部和贵州省的规定执行;二是从严从源头管起,体现了建设厅在贵州省城市公共客运交通管理工作中的主导地位。

    推进贵州省城市公共客运交通管理体制改革

    2004 年初,贵州省政府出台了《关于加快我省城镇市政公用事业改革和发展的意见》,提出城镇市政公用事业改革、发展的指导思想和目标,对加快城市公共客运交通改革和发展提出了更高要求。《意见》指出:城市公共客运交通应按政企、政资、政事、事企分开的总体要求,大力推进体制改革,公交企业可在明晰产权的基础上,引导社会资金和国外资本参与企业改革和重组,优化企业资本结构,实行投资主体多元化。按照建立现代企业制度的要求,完善企业法人治理结构,深化企业内部人事、用工和收入分配3 项制度改革,使其逐步走上自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的道路。具体做法如下:

    一是建立起适应社会主义市场经济发展要求的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制,使城市公共客运交通逐步走上良性循环和可持续发展的轨道。

    二是始终坚持发展城市公交,依法行政管理;加快立法工作,加大执法力度;提高管理素质,强化服务意识,不断改进行业的规范管理。

    三是加快城市公交市场化进程,把竞争机制引入城市公共客运交通行业。城市公交放开、搞活应遵循“统一规划、规模经营、适度竞争、多元投资”原则。适度竞争,既是市场竞争的客观要求,又符合城市公交行业公益性和保本微利的本质特点。城市公交不同于其他行业,有限的城市公共资源和服务的公益性决定了公交行业不以追求最大经济效益为目标,不能让竞争白热化,造成资源配置浪费,运力过剩,行业无序,这样会造成公交企业经营效益和行业服务整体水平下降,受到伤害的还是老百姓。规模经营,有利于有限的城市资源充分利用和城市整体功能的充分发挥,“多家办公交”而不讲规模经营,办一个营业执照就上公交企业显然是不行的。因此,对国有公交企业的改制和新办的独资或合资的公交企业的监管,以及新增运力的投入既要符合市场规律又要按客观实际办事。

    四是由于城市公交具有“服务的社会公益性、建设的超前性、效率的间接性”,确定其不能以盈利为主要目的。城市公交首要目的是为城市人民的生产、生活提供安全、方便、舒适、快捷、经济的服务。因此,在改革中,考虑到城市公交效益的双重性,既要客观又要实际地把握好政策界定,有进有退,有所为有所不为。即,非经营性领域政府要进,企业要退,政府要有所为;经营性领域政府要退,企业要进,政府要有所不为,由城市公交企业自主经营。

    明确城市公共客运交通的性质、地位和作用,是政府对市场监管、政策配套、规范行业、有序竞争的前提。贵州省建设厅供稿