“土地财政”驱动城市化的四大悖论_中国规划网—

上海华夏社会发展研究院院长鲍宗豪

    中国的城市化离不开土地的资本化。在我国，最早的土地资本化就是城市土地批租制：1998年城市房地产改革则开启了“土地资本化”驱动城市化的新阶段。城市土地批租制使各级地方政府掌握了大量的土地出让金和用土地抵押的银行贷款，这成了城市基础设施建设的最重要的一类资金来源，也不断推进城市版图的延伸。显然，当初要是不实行土地批租制，如今全国各地的基础设施建设不会有如此大的成就。
    2000年以后，以“土地资本化”为主要驱动力的城市化，日益演变成为各级政府的“土地财政”。一些地方政府不仅越来越依赖出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，而且还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入。“土地资本化”（土地财政）驱动城市化的运作机制，使全国各级政府日益驾轻就熟地按照“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式推动城市化。在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。
    但是，以“土地财政”为核心的城市的“资本化”驱动，凸显出以下四大悖论。
    一、目的悖论
    城市化、可持续城市化的目的是为了让全体市民享受城市发展、城市繁荣带来的生活水平提高。但是，试图通过“土地财政”来解决城市化、城镇化资金不足，进而实现城市繁荣、城市发展目的的城市化，其实际效果是：在持续升温的“卖地”为民、“卖地”为城市发展、“以地生财”的目标追求中，手段成为目的。近十年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中的比重不断提升。资料显示，2001年—2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。但这种透支后代人土地资源的“寅吃卯粮”的城市化方式，不仅没有让百姓享受到城市繁荣、城市发展带来的实惠，反而因80%以上的老百姓买不起房而感到生活压力越来越大，幸福感也日益下降。显然，手段（卖地以获取城市化资金）与目的（获取城市化资金为了公共服务最大化，为了百姓生活水平提高）的关系被颠倒、扭曲了。
    二、经济悖论
    首先，土地资本扩张加剧了土地稀缺，设置了自身扩张的空间障碍。马克思说过，劳动力是资本的轻步兵，资本按自己的需要把他们时而调到这里，时而调到那里。但城市的空间分离使劳动力居住地趋向分散化，空间功能的分离和失衡使劳动力的知识和技术结构趋于片面化，交通问题增加了劳动力的流动性障碍，劳动力成本面临劳动者的居住和通勤成本增加。这样，资本扩张的要素需求，不仅可能面临数量上的减少，也将遭受质量上的下降。
    其次，“土地财政”增加了资本的成本。这不仅包括由于城市土地租金价格日益昂贵，自然资源日益稀缺以及由交通运输问题带来额外的成本，而且，土地的稀缺性和现有分布，也使得寻租行为广泛存在，成为腐败产生的重要诱因，从而直接或间接地增加资本的成本。
    最后，“土地财政”影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，会对产业结构的变化产生重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，并导致生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，并占用了大量社会资源，这与中央加快转变发展方式的方针是背道而驰的。
    三、社会悖论
    社会悖论集中表现在三个方面：一是在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性；二是在高价地、高价房的推动下，会导致住房不断向富人、富裕家庭集中，大多数市民百姓获得住房的能力减弱、机会减少，有损社会公平；三是城市扩展过程中，伴随着社会阶层的分化而出现的区域化、间隔化，会使弱势群体难以享受教育、就医等公共资源好的空间。临近这些好的城市公共资源的，往往是强势群体的高档住区。比如，高收人阶层正逐步占据沿江沿河地带、近远郊森林附近、城市中心大型绿地周围等环境景观资源优越的区域。与城市社会阶层的分化相对应，城市的空间资源也被等级化了。
    四、生态悖论
    过度的“土地财政”，资本无限制的扩张需求，贪婪地掠夺一切可以利用的自然资源，会导致城市空间、人口规模随着资本扩张激增的同时，自然资源的供应日趋紧张——尤其是不可再生能源。与此同时，越来越多的自然资源通过土地资本这部“机器”，变成废气、废水和垃圾排放出来，使温室效应、水资源危机和城市垃圾危机愈益严重，生态链越来越脆弱，将人类的生存环境推向极限。
    综上，笔者认为，破解土地财政驱动城市化的重要路径选择是：改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能，有效评估与监控“土地资本化”的规范运作；同时允许农民的集体土地进入城市土地市场，通过市场机制运作，相关的收入可用于保障已变为市民的农民的长远生计，保障农民能真正得益；同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长，化解社会矛盾，促进可持续的城市化。

　　(责任编辑：白雪松)