城乡结合部是一个多重含义的概念，根据其不同的侧重，形成诸如“空间说、定性说、形成说、综合说”等不同的定义，应该说这个概念侧重于地域概念，泛指城市建成区和非建成区的接壤地带，是一个随着城市产业和居住区不断向城外扩散，从而使原来以农村为主的市郊地带较快演变为兼有城乡特色的特殊空间。城乡结合部是城市和乡村两个聚居形式集中体现的区域，也是城乡之间矛盾产生和突出表现的地域，因而也是城乡统筹发展需求最急迫的区域，也是城乡统筹发展各种措施、手段实施效果最明显的地域，可以作为城乡统筹的试验田。

    城乡结合部一直以来是我国城市规划和建设中的难点，往往是一幅与城市高楼大厦和农村田园风光迥然不同的景象：设施简陋、环境恶劣等，同时也是城市社会环境恶劣的集中区域，可以称之为“城市烂边”！除了城市建设方面外，还存在着各种社会问题，如社会风气差、生活贫困、黄赌毒等现象严重等。针对在我国城市普遍存在着的这个现象，北京市社科院的研究学者从社会学和经济学相结合的研究视角，进行了一次跨学科的综合研究，以北京市为样本，以社会制度为目标，对城乡结合部进行了深入的调查研究，指出出现这种现象的根源还是在于我国特有的城乡二元土地管理制度，并根据我国城乡统筹发展的宏观背景，提出了我国城乡结合部管理制度创新的思路和管理制度体系。

    首先，该研究在分析我国城市化的发展阶段、运行轨迹和城乡结合部城市化的基本特征，认为出现现状城乡结合部状况的根源还在于我国长期执行的城乡分治的土地使用管理制度，和由此而来的“二元社会管理”体制。自从我国的公有制社会体系建立起来之后，我国的土地所有权统一划归国有，同时执行城镇建设用地国有土地、农村土地为集体所有制土地的土地使用权制度，并在这个基础上建立起来“乡——村委会”和“街道办事处——社区”这两种不同的社会组织架构，结合我国长期以来执行的计划经济体制，从而形成了城乡二元社会管理制度。研究认为为有效利用了工农业产品价格“剪刀差”来完成我国工业化资本原始积累任务，计划经济时代设置了限制城乡生产要素流动的“三架制度马车（农产品统购统销、户籍迁移制度与人民公社制度）”，从而形成了城乡之间的“藩篱”；而改革开放后虽然城门“解禁”，但城乡人口的加速流动，并没有改变计划经济时期城乡分治的管理局面，由于城乡、地域间经济与社会发展的不平衡，以及制度上存在路径依赖，所以时至今日，城乡分治的管理模式依然广泛存在于政权建设、经济管理和社会治理等领域，主要变现在：

①城乡二元行政“分设”（在城乡分治户籍登记制度基础之上，政府对城市和农村实行两种不同的管理体制）带来的公共权利不等和社会身份难变，包括不同的“户籍、住宅、粮食供给、副食品和燃料供给、生产资料供给、就业、养老保险、劳动保护、婚姻、兵役、人才、生育”制度；其核心在于城乡管理职能的内涵不同：其一，农村乡镇政府是集政治、经济、社会管理于一身的政权组织，而城市街道办事处代行部分社会管理和公共服务职能，没有经济功能；其二城市提供的公共服务水平远远高于农村，这里面包括劳动就业、社会保障、教育、医疗、住房、公共基础设施、社会治安等方面；同时公共管理资金安排也是实行“双轨制”：城市里有公共财政做后盾，而乡镇除乡村企业上缴税收的部分返还之外，主要取之于农民本身剩余劳动的积累。

②城乡二元经济“分管”（在所有制及其流通——交换、分配、就业、税赋等方面的不同制度安排），包括：全民所有制和集体所有制带来的所有制形式的高低级差别，排除了农民对全民（国有）资产的应有的所有权、处置权和分配权；城乡不同的资源配置制度，由行政性的再分配资源方式带来“重城市、轻乡村”的不平等配置标准；城乡不同的财政体制，街道办事处的无独立财政权对应社会性、群众性工作，而乡镇财政的“事权大于财权，财政支出远大于财政收入”，二者的不平等给乡村居民大于城市居民不平等的财政负担；政府只负责安置城市劳动力就业的不平等劳动就业体制；国有土地可以交易而集体土地不能交易的不平等土地制度安排，及农用地被征用后的土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与失地农民利益没有直接关系的产权上的不合理性；

③城乡二元社会“分治”(不同层级的行政和社会组织分别按照城乡地域界限实行城乡分治：市区街与县乡并存，村与居并举，居民委员会和村民委员会同时存在)，生产与生活统一体的农村社区在其社会责任高于单一生活区的城市社区的同时，又得不到政府财政支持，责权利严重的不对称带来城乡直接的差距和矛盾；
以上这些差别在改革开放之后大规模人口流动引发了旧体制与新情况之间的管理冲撞，其结果直接表现为城乡结合部成为了社会矛盾冲突的集中爆发之地。

其次，该研究运用社会转型理论，分析了城乡结合部地区社会转型的突出特征，指出社会分化导致的社会失范和行为无序需要通过不断的社会整合来实现社会和谐目标，寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动途径；同时在依据产权理论分析了我国农村土地制度的演变过程、基本特征和存在缺陷的基础上，以博弈论为基础分析了在农地征用过程中各级政府、开发商与农村集体经济组织、农民个人等各利益主体之间的多方利益博弈，认为只有在产权理论和博弈论的原理指导农村土地制度改革和调整征地各方面的利益关系才能真正解决城乡结合部的问题。此外，研究还涉及了西方发展经济学、福利经济学、制度经济学等多个理论，为制度创新进行理论准备。由此，研究指出利益调整是城乡结合部问题改进的关键，包括：维护失地农民的合法权益、维护流动人口的合法权益，其中利益关系调整的根本在于统筹城乡协调发展。

最后，在以上对相关理论和实际情况分析的基础上，该研究提出了城乡结合部管理制度创新的基本思路：

1、制度创新规划先行：贯彻城乡规划法，进行城乡统筹规划，并在其中注意解决①环境治理与新农村建设规划对接②将流动人口集中住宅纳入城市建设发展规划，在建设、管理和服务中实现村民和流动人口的利益共享。

2、路径选择统筹兼顾：管理体制改革的核心内容可以概况为“两改革、一调整”（政治体制改革、经济体制改革和社会政策调整），最终实现城乡结合部由传统的农村管理模式向现代城市管理体制的过渡。具体包括：

①政治体制改革：乡镇体制向街道体制并轨（关键在于以“撤村不撤社，转居不转工，资产变股权，农民做股东”等方式解决集体资产的处置与集体经济发展的途径）；村委会向居委会转制（关键在于以“新时期农村社区建设为契机，把握好户籍人口和流动人口的关系、新建社区与农村集体经济同步发展”，建设城乡结合部社区）；户籍属地管理向居住地治理模式转换（关键在于建立“居住地人口互动治理模式的建立”）；

②经济体制改革：农村集体资产处置（关键在于将集体净资产以股权形式量化给集体经济组织成员的集体资产产权制度安排）；农村集体经济组织改制（关键在于以“股份合作制、股份制”等形式建立起有效制衡的法人治理结构的现代企业制度）；国家征地制度变革（关键在于明确农民的合法土地权益，建立“农村集体建设用地流转制度”）；农村公共物品供给制度改革（关键在于建立“公导民办”的公共物品供给机制）；

③社会政策调整：城市一体的劳动就业与社会保障体系的建立（关键在于建立和完善“农村”体系、适合农民工的保障制度、包含失地农民的社会保障体系；通过“积极就业政策，建立城乡就业同等、平等、城乡劳动力整体的观念，加大农村教育和培训投入，失地农村劳动力优先安置”等途径建立城乡统一就业体系。

3、制度创新实现的基本原则：
①全面推进、重点突破；
②城市管理所需经费应纳入公共财政支付范畴；
③城市人口规模调控，应经济、社会政策并用；
④加强政府自律和社会监管。

4、定位准确角色互动：
①明确参与主体的角色定位：政府——组织系统研究、引领改革方向、维护社会公正；社区自治组织——政府和百姓的桥梁和纽带；农村集体经济组织——改革的组织者和实践者；户籍村民和流动人口——当事人、参与主体；
②建立协同共治的城市管理机制：城市管理的社会化、精细化、信息化以及诚信评价体系建设；朝阳区的“六个天天”等机制创新；考核评价、案件分析系统等数字化技术创新等。

    以上的研究主要是从社会学和经济学的角度来进行的，且其研究的主要目的在于如何为农村地区更快的融合到城市区域中去做准备的。但该研究不仅为重庆市作为典型的组团式城市空间结构而出现的大范围城乡结合部问题提供了一个很好的学习和参照样本；同时在研究方法上将城乡统筹思想与经济、社会等方面进行了充分的结合，为城乡规划中贯彻城乡统筹思想提供了一个范例；更为重要的，城乡规划是一个综合性非常强的学科，而重庆市正在进行区县城乡总体规划的试点工作，该研究中体现出来的城乡统筹在社会、经济等方面的体现，为我们的规划试点工作提供了强有力的多学科支撑，特别是经济方面的研究成果直接支撑了城乡统筹思想在规划中的体现，也为规划实施提供了政策保障方面的参考和借鉴。