——访全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授

    新闻背景：

    国土资源部部长徐绍史前不久在全国国土资源工作会议闭幕时讲话指出，要及时发现、有效遏制苗头性和倾向性问题。今年国土资源部将要重点打好六场硬仗。其中，要重点清理“小产权房”和高尔夫球场。
 

    中国改革报·领导者周刊4月29日报道

    “今年如果不清理，城镇化进程加快之后，问题会进一步蔓延，范围会进一步扩大。”徐绍史说。国家和各地相关监管部门屡屡提示建设和购买“小产权房”的风险，但仍难以遏制“小产权房”这一现象的蔓延。日前，针对社会上普遍关注的小产权房问题，记者采访了全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授。
 

    主  编：裴  力
    嘉  宾：蔡继明

    主  编：什么是小产权房？您如何看待目前存在的小产权房问题？
    蔡继明：所谓的“小产权”房是一些村集体组织或者开发商出售其在集体土地上建设的房子。目前的“小产权”房：一种是在村集体所有的集体建设用地和宅基地上建成的房子；另一种是占用耕地违法建设的。我在这里讨论的主要是在集体建设用地和宅基地上建设的那些小产权房。
    目前，小产权房不仅大量、广泛地存在，同时还牵涉到各个方面的利益。首先，建设小产权房的村镇集体和村民都可以通过小产权房的建设在房地产市场的发展和城市化进程中分得一杯羹，也使得大量集体土地进入市场流转起来，创造了更大的收益。其次，城市居民可以购买到价格相对合理的住房，在一定程度上缓解了住房难的问题。
    而另一方面，小产权房的出现与我国现行的土地管理体制、房地产市场一般的交易秩序相矛盾。因此，国务院曾经多次以会议和通知的形式要求城市居民不要购买“小产权”房，特别是2008年1月8日国务院办公厅又下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。国土资源部也多次发出“风险提示”。可见中央政府相当重视小产权房问题。但是，到目前为止，中央政府和地方政府出台的各项针对小产权房的政策都没有取得预期的效果，市场上仍有许多小产权项目正在进行建设和交易。由于小产权问题涉及利益面很广，广泛存在而且是关乎国计民生的一个重大问题，值得我们进行深入的研究，提出相应的对策建议。
    主  编：小产权房不仅大量、广泛地存在。催生小产权房的主要原因是什么？
    蔡继明：我认为主要有以下几个方面的原因：一是城市房地产价格居高不下。小产权房最吸引人的地方就在于其价格优势，这从另一个角度也说明了，现在全国许多大中城市高企的房价正是催生小产权房的重要原因之一。由于我国经济社会发展并不平衡，若干大城市的房价长期快速上涨，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，政府经济适用房、廉租房的建设却始终无法满足这些住房需求。小产权房存在着大量现实的购买群。
    二是土地制度安排留下了农村集体建设用地流转的空间。《中华人民共和国宪法》第八条中明文规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”。在宪法的第十条中也清楚的写着：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”而《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”根据以上法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。正是因为政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间。
    三是农地制度安排中的不合理因素导致了农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿。农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”；城市建设用地使用主体有使用权证，可以作为抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。同时国家对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定，一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收。这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。
    而小产权房则是农民集体直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金（其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用）；此外，由村集体牵头开发，也省去了开发商；而建筑商就是当地农民。如此一来，小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等市政建设费用。另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用（如学校）、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过1/3。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。而在这一开发过程中，农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。
    主  编：城镇化进程加快之后，“小产权房”这一现象有可能继续蔓延。许多专家也认为，小产权房问题不宜久拖不决，您个人认为如何解决这一问题？
    蔡继明：我认为，对于那些违法违规占用农地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止。但是对于那些在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上则要加以区分，要尽量利用经济手段、用科学发展的长远眼光来提出对策，解决问题。
    从长期来看我提出如下四条建议：
    一是各级政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划，先有统一一致和相对稳定的城市规划，房地产市场才能顺利地进行交易。

    二是明确农村集体产权的主体。农民集体建设用地流转下一步改革的目标应该是对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认。这一方面有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。
    三是建立统一的城乡建设用地市场。要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。形成统一的市场后就能够形成有效反映城乡建设用地稀缺性的真实土地价格。形成有效的激励机制和统一市场才是解决这一问题的根本出路。