新二元格局：国有化的地、原住民的房

深圳的发展史，就是一部改革开放引发快速城市化的历史：从1979年到2011年，城市建成区规模从3平方公里到863平方公里，增长300多倍；城镇人口从3万人到1500多万人，增长500多倍；GDP从1.96亿元到突破1.1万亿元，增长5000多倍……在《深圳新土改》一书的开头，周其仁教授带领的深圳土地改革研究项目组以这一连串“在城市发展史上难以被超越的纪录”为起点，展开针对深圳土改两年多实地调查的历史叙述、理论分析、经验总结与政策建议。

为解决改革开放初期国家“只给政策不给钱”，只有地皮和嘴皮“两张皮”的融资问题，1987年深圳土地拍卖的“第一槌”，开启了政府先征用土地、再出让给市场、以地换钱的模式，做到了用3000万元原始资本撬动76.3亿元的基础建设投资。更重要的是，这创造了新中国国有土地使用权有偿转让的先例，深远影响了后来的财政体制、金融改革与城市化进程，甚至推动了1988年的宪法修正案，以法律形式确认了土地使用权可以依法转让。

经过一段时间的发展，关内的土地资源日见稀缺，而且由于市域面积有限，难以外延扩张，制约了经济转型和城市升级。深圳市政府关注的重心也相应地由“筹钱”转变为“筹地”。从1992年到2004年，深圳希望通过“统征统转”，把特区内全部农村土地转为城市国有土地，把全部关外农民转为城镇居民，实现土地全盘国有、统一配置使用，既谋求国有土地增量的相关收益，又谋求消减国家土地管制对城市发展的束缚，一劳永逸地免除农地转用层层报批的麻烦。

但当年写下“改革急就章”的人们，遗留下了大量羁绊土地再次开发利用的历史问题。世代居住在深圳的30万“原住民”，也不愿坐视急速城市化带来的土地大幅增值尽归政府。目前，深圳存在着三个“半壁江山”：934平方公里的建设用地中，有约32%是“合法外用地”；8.2亿平方米的建筑总量中，有48%的面积属于所谓“违法建筑”；目前，在深圳建设用地和建筑总量的“法内”与“法外”世界中居住的人口，大体各占一半，而房租收入大约占到深圳市GDP的3-5%。

可以说，全盘土地国有化并没有终结城乡二元体制，却在事实上演化出“法内世界”与“法外世界”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。产权界定的不清晰或曰模糊，在强势的政府和经济上理性的原住民之间造成了诸多错综复杂的问题与矛盾，直接导致“国有化的地、原住民的房”和“一块土地、各自表述”：市里认为是应转未转的国有土地，而原住民认为是应补未补的集体土地。“一面是地价房价高涨，一面是资源大量闲置，深圳陷入了‘业主不得收入、市场不得资源、政府不得税收’的整体性僵局”。

玻璃瓶里的蚂蚁：

看到光明，但使不上劲

僵局之出现，在于政府未能认清“产权不清”和“官民拉锯”造成的在制度上鼓励抢建和违建的后果，未能认清土地的价格形成机制，未能认清对单方决定的价格抱有侥幸心理、试图低价征地转地在法律、维稳、税收、信誉等方面的全部代价，未能认清对产权的授予做过多过细、拖泥带水的规制对营造市场、促进交易和保护执行带来的干扰。

深圳1900多平方公里的土地已经开发建设了900多平方公里，开发强度接近50%，剩下都是不能开发的生态保护区。但深圳的发展真的已经到了“无地可用”的程度吗？其实并不尽然。课题组指出，与邻近的香港相比，深圳的土地面积是香港的2倍，开发面积是香港的4倍，但是经济总产出只有香港的3/4，人均产出只有香港的1/3，地均产出只有香港的1/5。“无地可用的意思，是土地利用效率太低，再开发的潜力其实很大”。

宝安区沙井街道共和社区党支部书记张金泉在接受课题组访谈时坦陈，村里70%的私宅没有本，30%的厂房没有本。已经盖了厂房的土地则在2005年被市里和区里划入生态控制线，“他拿1985年的图纸在电脑上画，但我们1993年、1995年盖的厂房”。张金泉后悔的是，2010年拆的村部，“政府什么时候叫我们停，我们就什么时候停，越老实越麻烦，如果我们不是答应停的话，早就盖好了”。另外一幅政府土地，被“征走1000亩，返还两百亩给我。当时我们没有盖，现在盖，但现在开始查违了，说我们违规，停下来了”。

课题组发现，随着商业利益的增加，历史遗留问题当事人有意愿来办理产权证，但政府又“舍不得”轻易放权，导致业主申报率很高而处理率很低。“一个解释是，政府不希望民间建房以增加将来的征收成本”。问题在于，“权属不清楚到清楚的转变恰恰就是政府的责任，而不能作为政府限制民间的手段”。

按照张金泉的比喻，“没有门路给我们报手续，四个路口都是红灯，绿灯坏了，没人管，这不是开车人的责任，我们就开过去了”。把红灯换成绿灯，那应当是交通部门的问题，“他们有义务把红灯换成绿灯，只要路通就可以了，我们交了路费，灯不亮怎么行。”也就是说，“与其谁也不能动，不如给一个政策让它动起来，至于什么条件可以再谈”。应当通过仔细的工作，充分发掘市场机会，努力找到既合理又合法的利益平衡机制，实现多方共赢。

不过，深圳政府各部门在实际工作中并未全面围追堵截“合法外用地”和“违法建筑”，而是设置一定条件，分类对待，通过政府、原农村集体、原村民、开发商等各方的和解合作，让部分符合质量、技术和安全标准的土地房屋转为合法、进入市场。只是成功案例的合法化道路都很艰难：中闽花园统建楼改为保障性住房的项目历经三年才完成；宝安区怀德广场项目五年来报建和审批所经历的极为繁杂的程序，更是反映了多样化的城市更新实施主体在自下而上寻求合法化过程中的艰辛和坎坷。用怀德社区支部书记潘燦森的话说，他们就像是“玻璃瓶里的蚂蚁”——光明但没出路，“自身有能力，但使不出劲来”。

柔性身段与理性思维：

合法化绝大多数人民的活动

庆幸的是，深圳的决策层在对以上两元结构可能产生的经济、社会和政治后果做出研判后，通过各种灵活的行政管理措施，把场所的合法性与活动的合法性区分开来，努力将大量外来流动人口和生产经营活动纳入公共管理的范畴。

现存的深圳二元土地结构，其实已经包含着实际出发、区别对待、有条件承认、从旧不从新、允许按现状完善历史手续、局部合法化处理合法外行为等诸多积极因素。国土管理部门城市更新、统建楼征收等政策以及深圳市房屋租赁管理办公室、市场监督管理局、消防部门对“违法建筑”的管理实践，都打破了合法与“合法外”的绝对对立，体现了合作与包容的思路以及尊重历史、尊重市场、尊重契约的原则，在实施中取得了良好的效果，积累了不少宝贵的经验。“深圳一讲起违章建筑来都是天文数字”，但宝安管理局消防支队与中国科技大学火灾科学实验室对城中村历史遗留建筑的火灾案例展开的合作研究显示，“宝安的火灾发生频率跟上海、杭州或全国同等行政级别的城市相比，没有显著的区别”。课题组发现，无论是村民自建的高楼还是体量庞大的统建楼，一般都有专门的设计、施工、监理单位，建成危楼的概率极低。宝安区的统建楼盘中闽花园作为“违法建筑”被政府收购时，政府曾雇用专业的鉴定公司对楼房质量进行检测，结果显示，建筑完全满足安全指标与正常使用的要求。那么这些冲着市场而来的“违法建筑”究竟伤害了谁？“到底是什么‘法’，把一半的土地、建筑、人口排除在外？”“城中村的居民楼不可能不管，就像孩子生下来了，你不可能把它掐死，掐死是不人道的，你只有把它纳入监管”。课题组认为，这些做法的共同特点都是从承认现状出发，按照“不伤害他人利益”的最低要求解决业务上的问题，让具有“存在合理性”的做法合法化。这恰恰可以作为新一轮深圳土改的基本思路，那就是“尽最大可能把绝大多数人民对他人与公众无害的经济活动纳入合法化的空间”。而逐步承认那些不损害他人的市场自发行为，将其合法化并纳入到“法内世界”，一定是多方共赢且增进社会福利的，这也正是中国30多年来的改革路径。

真实世界的经济学：有理想的经验主义

2016年5月25日，深圳进一步启动以“产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控”为核心原则的土地管理制度改革，试图解决土地确权等历史遗留问题，深化土地资源市场化与资本化配置。用前国土资源部部长徐绍史的话来说：“这是我国土地管理制度改革历史上又一次里程碑式的重大抉择。”深圳土地制度改革不仅具有区域性意义，还具有为全国其他城市面临的共性问题破解困局、寻觅出路的全局性意义。

“一个负责任的政府应该是去保护市场自发的秩序，而不是把它们推到‘非法’的世界里面去”。或然、应然与实然之间的连接，就应该是“从行得通的经验里提炼政策元素”，就应该是“能尽最大努力把绝大多数人民的经济活动纳入其中”的“合法框架”，这才是真正在价值、规范、体系、程序上都堪称合理的善法、良法。这才是能落到实处的公众利益，而非某一阶层、群体、个人的利益所对应的伪命题。

更进一步说，是倚重自上而下的设计还是敬畏自下而上的智慧？是尊重基层、民众、市场从实践中提炼出来的经验、凝聚而成的共识、行之有效的做法，还是用希望、臆测、教条、期许去代替现实、证据、规律、事实？是做先验主义者还是经验主义者？对这些问题的不同回答，恰恰代表了30多年来开展改革、评价改革的不同思路。

市场行为并不是纯净的环境中发生的，而是在错综复杂、相互勾连的社会网络中以及在无法回避的政治现实中实现的。这也就要求我们在研究和阐述发展、制度、产权、合约、组织、垄断、管制等议题时，必须“接地气”地将完整而严谨的当代经济学理论与中国实际、自身实践、调查研究相结合，不能仅仅满足于单纯讲述现象的纯经济含义，更应理清说透背后完整的政治经济学逻辑链条以及各种客观现实的限制与约束。

按照课题组成员徐远教授的说法，“从经验中学习，从经验中求解，努力做一个经验主义者，这是我们的目标”。这也正是课题组20多人在两年多的时间里先后三次前往深圳，走访了十几个项目与基层社区，开了上百场座谈会深入了解各方面情况的根本用意所在：抱持一种有理想的经验主义情怀，做一种关注真实世界的经济学。

我们完全有理由相信，当政府职能从包办城市土地供给，转变为以分成土地出让收益确保城市公共设施的供给，诱导新的市场主体对城市发展的潜在机会做出更为积极的反应，这不仅仅代表了全新的城市建设思路，也顺应了政府职能转变的潮流，更是回应了十八届三中全会提出的“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的诉求。

十七世纪英国诗人约翰·堂恩写过：“没有哪个人是一座孤岛，自身就已完整；每个人都是构成大陆的一块，是汪洋的一部分。”在时代洪流的冲刷下，每一块土地、每一方水面、每一寸红线、每一处家宅，都是属于你我每个人的安身立命之处，概莫能外。