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一、问题的提出 众所周知，选址和店铺的空间布局对零售商业的经营具有重要意义。然而，选址的空间范围（基本框架）却是一个外生变量，店铺选择只能在这个外生变量的约束下进行。这个给定的框架或外生变量就是城市商业规划。显然，城市商业规划对零售商业的店铺布局具有重要影响，从而直接影响零售商业的经营。 在日美等发达国家，随着人口的郊外化转移、家用小汽车的普及以及流通规制的缓和，郊外购物中心与路边店大量涌现。与此形成对照的是，这些国家的城市商店街却出现了严重的衰退现象。针对这种局面，各国政府纷纷采取措施以致力于城市中心部商业的再度复兴。例如，德国根据建设法制定了城乡土地利用计划及详细的区域规划，对开发用地有非常详细的规划，从而对大型零售店铺的开设和空间布局具有很大的限制。日本也制定了有关的法律和计划，以对城市商业的空间布局进行规划。但是，与德国相比，日本的城市商业规划的范围较小，真正纳入城市商业规划的面积只占国土面积的25％，而且对土地利用的限制也不是很严格，特别是随着近几年对大型店规制政策的放宽，大型店的开设自由度大大提高。 从1998年开始，日本撤销了原来的《大店法》，取而代之的是《大型店铺选址法》、《新城市规划法》和《中心市街地活性化法》，即所谓的“城建3法”。这些法律的主要目的是，在放宽对大型店开设限制的同时，提高城市中心部商业的活力。但是，这3部法律的实施效果如何，现在还很难下结论，然而有一个趋势确实是明显的，即20世纪90年代以来，日本的大型店开设的自由度确实得到了提高。而且，随着郊外大型商业设施的进一步增加，城市中心部商业的活力不足问题仍很突出。 当然，从零售市场的活力来看，通过放松规制而不断使新进入者进入市场是一件好事。然而，从城市商业规划的角度来看，新进入者的不断进入也可能加剧城市中心部商业的衰退，或对生活环境产生负面影响，特别是郊外的乱开发、乱建设更容易导致上述问题的产生。因此，只有树立城市规划原则在前、经济合理性原则在后的开发建设理念，才有可能解决城市中心部商业的衰退问题，进而解决经济与社会协调发展问题。 日本城市商业规划面临的首要问题就是城市规划不充分。日本的城市规划主要有以下特点： （1）刚性的土地所有权。日本宪法规定，财产权是神圣而不可侵犯的，土地的所有权也是刚性的。但是，这种刚性的土地所有权在很大程度上限制了以公共福利为宗旨的城市规划法的使用。 （2）城市规划区域过小。日本的城市规划是通过“线、颜色和数值”进行的，将国土划分为城市规划区和山林、原野等非城市规划区。前者又进一步划分为“市街区”、“市街调整区”和“白色区域”3种，并画上规划线。问题是作为规制对象的城市规划区非常狭小（相当于国土面积的25％），不仅如此，即使是城市规划区，也有很大部分属于未画线的区域，即白色区域（大约占城市规划区域的40％以上）。同时，在规划图上将城市规划区划分为12种区域（按用途不同进行划分），并用颜色进行区分，但是在这些区域的规划中，对建筑物高度等方面的限制是相当宽松的。另外，所谓“数值”是指容积率、建筑物之间的间距等等。其中，作为建筑标准法中核心标准的容积率，日本也比欧美各国高得多，而且还有进一步提高的倾向。高容积率与高地价的结合为日本的城市规划带来很多问题。 （3）中央集权。本来，城市规划主要是地方性问题，其决定者应该是地方的市、街、村，但实际上市、街、村只是形式上的决定者，而真正的决定者往往是中央政府。因为建设省通过“承认和认可”以及各种补贴政策获得了实际上的决定权。此外，关于城市规划的听证会或居民说明会制度也不健全，既不能向居民提供充分的信息，也无法使居民的意见得到充分的反映。 （4）政策体系复杂。日本城市规划政策体系极其复杂，除正式规划外，通常还有所谓的“追加菜单”即对某些“特定地区”、“高度利用区”进行追加规划，包括提高容积率等。此外，由法律、条例、通知等构成的政策体系也非常复杂，不要说一般人，即使是专家也很难准确理解城市规划的全部内容。 由于日本城市规划的上述特点，从而使日本城市商业规划也出现了许多问题。 2.商业振兴问题 （1）对商业振兴的含义理解得不全面。在日本，一般认为商业振兴或提高商业活力是针对现有的商业设施，特别是传统的商店街而言的。但是，商业振兴问题不仅包括现有的商业，而且也包括新商业设施的开发与建设。例如，如果出现了人口由城市中心部向郊外转移等的环境变化，那么，该地区的商业结构也就会发生变化。这时，如果不考虑由于人口减少而出现的城市中心部的商业衰退问题，而仅仅考虑在人口大量增加的郊外新建商业设施是不够的。因为城市中心部还居住着大量的老龄人口，而商店街对这些老龄人口来说是非常必要的。另外，虽然郊外购物中心及车站周边商业设施的建设与发展，必然会对城市中心部的商店街产生重大影响，这些商店设施很难具有均等的发展机会。因此，必须充分考虑各种商业设施的作用、规模、地理位置等多种因素，以谋求各种类型商业的整体振兴。 （2）业主与居民的意识问题。在市场经济条件下，不论零售业的业态与规模如何，都要面对各种各样的竞争。因此，商业振兴的主要承担者是零售经营者自身，零售经营者的努力是商业振兴的基础。不论有多么优秀而完整的商业振兴政策，也不论投入多大的公共资金，如果没有经营者的进取意识和积极的经营行为，商业振兴也只能是空中楼阁。零售经营者既要有经营的热情，又要提供有吸引力的商品组合与良好的服务，同时还要以尽可能低的价格销售这些商品和服务，这样，才能使自身的经营取得成功，进而促进全社会商业的振兴。 另一方面，商店街既是经营场所，也是当地居民的购物场所，同时还是城市的脸面和城市生活的中心地，因此，商店街的状况如何也应该成为居民关心的大事。因此，建立健全能够反映居民意见的听证会或说明会制度是非常必要的，同时，也应该设法提高居民的商业振兴意识，提倡和鼓励居民积极协助或参与商店街的建设与改善活动。 （3）纵向分割的行政体制。日本的行政机构不论是中央还是地方都很缺乏横向联系，同时，中央与地方之间的关系也主要是纵向的，即中央政府各部门与地方政府的有关机构是行政命令关系。因此，在制定和执行有关商业振兴政策或措施时，各部门缺乏必要的沟通与协调。 （4）缺乏基本的商业发展规划。日本的许多商业集聚设施是由各地的市街村分别进行规划与管理的。各地区特别是大中城市一般有若干处商业集聚设施，这些商业集聚设施的整治与改造也是分别进行的。但是，在人口和消费需求很难扩大的成熟经济中，一个商业集聚设施的繁荣，则往往会对周边的商业集聚设施产生负面影响，也就是说，很难使现有的所有商业集聚设施同时繁荣。因此，必须从整体的角度对各地区未来商业的发展进行规划，并在此基础上制定个别而具体的商业振兴政策。当然，在这种地区未来商业发展规划中，既有可能取消某些商业集聚设施（商店街），也有可能重新建设一些商业集聚设施。但是，到目前为止，日本还很少有城市或地区能够制定出一个集经营者、消费者和政府部门的意见于一体的并很具权威性的地区商业发展规划。 此外，随着家用小汽车的普及，商业集聚设施之间的竞争，特别是城市之间的竞争也愈加激烈。因此，制定一个跨城市、跨地区的商业发展规划是非常必要的。 1.商业集聚 不论在哪一个时代，也不论在哪一个国家，零售商业的店铺选址都是趋于集中的，一般将这种现象称作商业集聚。商业集聚可根据规模大小分为大型、中型和小型等多种类型，既有不同业态的集聚，也有相近业态的集聚。关于零售商业的店铺选址问题，已有很多学者进行了研究，并提出了多种理论。在这些理论中，最著名的就是“中心地理论（central place theory）”、“招标地价理论（bid rent theo-ry）”及“最小差别化理论（principle of minimun diffentiation）”等3种理论。第一种理论主要用来解释商业集聚的产生原因、规模及地理分布；第二种理论主要用来说明商业集聚内部的业种与业态的空间布局，而不论这种商业集聚是自然形成的，还是有计划开发的；第三种理论则提出了相近业态能够集聚的理论根据。虽然有很多人对上述理论提出了种种疑问，但不管怎么说，零售店铺的集聚倾向是非常明显的。 之所以会出现店铺的集聚现象，是因为通过各种业种与业态店铺的集聚，可以使总的卖场面积扩大，并可以向消费者提供更多的选择机会及一站式购物的便利，提高商业集聚整体的购物吸引力。显然，商业集聚是一个城市或社区的重要设施，并对这个城市或社区的形象产生重要影响，也是该城市的“脸面”。同时，商业集聚也是零售商业和其他服务业的经营场所、消费者进行综合购物的场所，进而也是某一地域的生活中心地 商业集聚现象的出现，使零售商业的竞争分化为城市与城市、集聚与集聚以及店铺与店铺之间的多层次竞争。 2.经济原则 商业与工业、农业一样，也是重要的产业门类，因此，也必须贯彻经济原则与竞争原则。所谓经济原则也就是资本原则，即以尽可能少的投入取得尽可能大的产出的原则，并通过费用与收益、投入与产出来体现。既然商业是一种经济事业，因此，就存在一个如何提高效率的问题。然而，即使企业能够进行有效的生产和流通，也不一定能够保证其生存与发展。这是因为在市场经济条件下，要保证企业的生存与发展，除企业的有效经营外，还需要有公平、自由的竞争环境，以及消费者的光顾。也就是说，在市场经济条件下，企业之间要围绕如何满足消费者的需求而进行自由竞争，因此，只有那些更好地满足消费者需求的零售商才能得以生存与发展，而不能充分满足消费者需求，从而不能得到消费者光顾的零售商就会被淘汰。显然，对零售商来说，如何有效地满足消费者的需求是其生存与发展的关键。这种经济效率原则不论在店铺之间还是在商业集聚之间的竞争过程中都会得到充分的体现。 为了取得竞争优势，零售商通常要致力于以适当的价格向消费者提供有吸引力的商品组合与服务。零售商对经营的热情和努力程度可以通过其经营业绩而体现出来，个别零售商的努力经营是商业集聚繁荣的基本前提。当然，通过商业集聚不仅可以向消费者提供一站式购物的便利，而且还可以通过个别零售商的共同努力创造更好的经营环境，从而提高商业集聚的整体形象和吸引力。从这个意义上讲，零售市场上的竞争就不仅限于个别零售商之间的竞争，还有商业集聚之间的竞争。显然，零售市场与生产市场一样，也是一个充满竞争的市场、由于零售市场是以中小零售商占大多数的市场，因此，在零售市场上除了店铺与店铺、商业集聚与商业集聚之间的竞争外，还存在着中小零售商与大型零售商之间的竞争，总之，在零售市场上，竞争原则得到了充分的贯彻。 在许多国家的城市商业规划中，一般将“城市”与“街”作为同一用语使用。但实际上，“城市”与“街”是有区别的。与“城市”相比，“街”在地域区划上较为自由，而且更重视人与人之间的交流与接触，因此，“街”比“城市”更有亲近感，其范围也因人与人之间的交流与接触程度不同而可大可小，并具有显著的区域性特征。与此相对应，“城市规划”和“街区建设”也是有区别的。与“城市规划”相比，“街区建设”这一用语不仅意味着地方政府要在区域开发建设上发挥积极的作用，而且还意味着居民也要发挥其对区域开发的积极作用。但是，在本文中将“城市规划”与“街区建设”作为同一用语使用，而且主要使用“城市规划”这一用语。也就是说，本文所使用的“城市规划”概念已经包含了“街区建设”的含义。 所谓城市是指“在某一个特定的区域内，有相当数量的人口居住，并不断保持密切关系的进行政治、经济、文化活动的场所”。城市是其周边地区的政治、经济、文化中心，人口集中，拥有各级政府机构、法院、工厂、银行、零售店、饮食店、美术馆、影剧院、医院等各种机构与设施，具有各种功能。由于城市的人口比较集中，因此，城市内的组织或个人所必需的商品和服务是无法自给自足的，而必须依赖于外部。而零售商则承担了向消费者提供购物便利的职能，即在必要的场所、必要的时间、必要的数量，向城市内外的消费者提供必要的商品和服务。 城市是由许多机构与设施组成的，是人们生活的场所，并承载着许多观点、思想、价值标准及规则，其中也包括商业或经济原则。但是，对一个社会来说，不仅要有经济原则，还应该有学术、艺术、宗教等各种思想和价值标准。因此，仅仅从经济合理性的角度来进行城市规划是不全面的，还必须从文化及社会的角度来进行城市规划。例如，从学术的角度来说，应该体现研究自由与教育自由的原则；从艺术的角度来说，则应该体现美的要求；而从宗教的角度来说，则应该体现伦理道德标准。这些原则都应体现在城市规划之中。当然，这些原则的优先顺序因国家或时代的不同而不同。例如，在日本的城市规划中，可能更多地体现了经济合理性原则。但是，正如有的学者所指出的那样，“经济合理性原则只不过是人类生活中的一个原则。日本是一个过度追求经济合理性的社会，而欧洲则是一个追求经济与知识、艺术及价值合理性相平衡的社会。”因此，只有从多个角度，并以多个原则、标准进行城市规划，才能使城市及其居民得到完整而健康的发展。 5.城市的活力与多样化 由上可知，在进行城市规划时，必须有多种标准和多种视角，但是，从城市居民的角度来看，更重要的问题则是一个城市是否适合居住与生活。一个拥有很多市政设施和高速公路横贯市内的现代城市，或者一个充满文化气息的古典城市都不一定适合人类的居住，另外，学术进步也未必能够立即使城市变得易于生活。当然，对城市的价值判断会因城市的发展历史和地理位置而各有不同。一个城市是否适合居住与生活是城市居民对一个城市的综合评价。人们通过在城市居住、工作、休闲、购物和通行来评价城市是否适合人们的居住与生活。 杰克布斯（j.jacobs）认为，城市规划的目的是为了建设适合人们居住与生活的城市，而适合居住的城市的首要条件就是要有活力。而要使城市具有活力，则必须使城市具有多样化特征。杰克布斯认为，具有多样化特征的城市是指“在经济上能够相互支持，而且分工精细，具有多种功能的城市”。例如，规划建设人行道，就不能仅仅作为行人的通道来使用，还应该将其作为商店街的通道、零售商的经营场所、购物场所、信息交流的场所来使用，使其具有生活中心的功能。因此，商业设施的用途越多样化，则越能增加其所在地——城市或场所的活力。杰克布斯认为，可通过以下4个途径来实现城市功能的多样化： （1）一个空间场所除具有基本功能外，还应具有其他多种功能。因此，如果将城市的空间区域进行严格的功能区分，会导致城市的僵化。 （2）尽量缩小城市的街区区隔范围，并用网状的街路将各街区连在一起。因为太大的街区会被很长的街路分隔，从而妨碍居民的通行与交流，相反，街区范围较小，并通过网状的街路相连，则有利于居民的通行与交流，从而便于经济活动的开展。 （3）尽量将年代不同的旧建筑物与新建筑物相混合。一般来讲，旧建筑物的租金比较低，适合中小零售商或饮食店的经营；而一些新的大型建筑物则可以为不同业种与业态的零售商的集中经营提供便利条件，从而使零售商业活动多样化。总之，经济活动的多样化会带来生活的多样化，而生活的多样化又会促进经济活动的多样化。 （4）将人口密集于一定的空间范围内。当然，这里所说的密集也是有限度的，但是适当的密集是有利于繁荣城市生活的。 随着城市化的发展，会有越来越多的人生活在城市里，因此，为了不断提高人类的生存质量，应该努力实现城市功能的多样化并充满活力，同时，这也是城市商业规划所应遵循的原则和追求的目标。 如前所述，零售市场强调的是竞争性，而城市商业规划则强调计划性。右表是各国城市商业规划所处的位置。在该矩阵中，纵轴表示城市商业规划的计划程度，横轴表示零售市场的竞争程度。例如，位置3表示城市商业规划的计划程度不太高，进入零售市场的自由度又很大，可称为“无秩序型社会”；与此相反，位置7则表示城市商业规划的计划程度较高，同时进入零售市场的限制又很严，因此可称为“统制型社会”。例如，英国在20世纪80年代，由于撒切尔政府制定并实施了放宽规制政策，因此，其城市商业规划处于位置6，而进入90年代以后，由于资源、环境问题日益突出，大型店对中小零售商业的负面影响，以及郊外购物中心对传统市中心商店街的冲击也越来越严重，因此导致英国的商业政策又开始向强化规制的方向转变，从而使英国的城市商业规划由80年代的位置6移向位置9。 与我们预想的相反，日本城市商业规划的计划性一直很低。同时，对零售商业，特别是大型零售商业的进入规制也较为严格。因此，日本的城市商业规划处于位置1。但是，20世纪90年代以后，日本对大型零售商业的规制开始放宽，但城市商业规划的计划性并没有提高，城市商业规划的位置由80年代的位置1移向位置2。 法国的情况与日本相似，对大型零售商业的规制也是比较严格的，特别是20世纪90年代以后，由于不断增加的大型店对中小零售商产生了严重的负面影响，因此法国对大型店的规制就更加严格了。但与日本不同的是，法国除对零售商的进入限制比较严格外，城市商业规划的计划性也比较高。因此，法国城市商业规划的位置，在80年代以前是处于位置8，而在90年代以后则处于位置7。 出乎我们预料的是，美国城市商业规划的计划性也很高，与欧洲不同，美国的城市商业计划是州政府这一层次上的，但是，各州政府的城市商业规划很精细，也很有计划性。因此，美国城市商业规划与德国一样大约处于位置9。 我国的城市商业规划，可大致划分为两个时期，即改革开放以前和改革开放以后。在改革开放以前，我国是计划经济体制，因此城市商业规划的计划性很强。同时，对零售商业的进入限制也是非常严格的，除国营与集体零售商业以外，不允许任何形式的商业组织进入零售业，即使是国营与集体商业也不允许自主开设店铺或扩大经营规模，因此，这一时期我国的城市商业规划应处于位置7。但是，改革开放以后，我国的零售商业政策发生了很大变化，零售商业进入自由度很高，特别是90年代以前，不仅各类零售商业都可以自由进入，而且对零售店铺的规模也几乎没有限制。与此相适应，我国城市商业规划的计划性也随着改革开放政策的不断深化而逐渐弱化。综合这两方面的因素，我们认为，改革开放以后特别是90年代我国的城市商业规划大约处于位置3。但最近几年的情况有所变化：一是开始对大型店的进入实施一定的限制；二是加强了城市商业规划，并逐渐提高规划的权威性与计划性。因此，从目前来看，我国的城市商业规划应该处于位置6。从发展方向来看，我国的城市商业规划很可能逐渐向位置8或位置9转移。 |
