美国、法国、芬兰、巴西流动人口管理的经历与得失_中国规划网—

　　近年来，我国城镇化快速发展，许多地方的城市管理跟不上人口涌动的节拍，出现了各种各样的社会问题。一些经济学家、社会学家认为，城镇化进程必然会带动小城镇和农村人口向现代化大都市流动迁徙，这是经济发展的大趋势，人为的堵截和主观的排斥不仅不明智，而且也做不到，如何更新观念、创新管理才是明智选择。
　　早在我们之前几十上百年，欧美发达国家就已经经历过城镇化的“裂变”，但探索的步伐一直未停歇，完善的进程也远远没有止境。今天这组发自美国、法国、芬兰及巴西的报道，就详细描述了这些国家对流动人口及移民管理的经历和得失，给我们留下了一道道可以借鉴的“车辙”。
　　法国：分类发放流动证需“绑定”城镇
　　记者刘卓/巴黎报道
　　法国对流动人口的服务管理具有两个特点，一是通过流动证的发放、审核对流动人口进行区分，按照不同流动人群的性质，分类进行管理；二是将流动证持有人与特定市镇相关联，一方面使流动人口的权责得到保证和明确，另一方面也便于管理。　
　　为“旅居者”分类发放流动证
　　法国是欧盟国家，也是申根协定签署国。欧盟法律规定，欧盟国家公民有权利无签证进入其他任何欧盟国家，并可合法居留三个月。　
　　法国的城市化已基本完成。对流动人口一般称为“旅居者”，这部分人目前主要包括：有工作和收入，但无固定居所的雇员；无家可归者；非法国籍的罗姆人(又称吉卜赛人)等。据统计，法国的“旅居者”约有30万到40万人。
　　法国法律规定，年满16岁且居无定所的法国人要申领流动证。流动证分四类：A类证的发放对象是，无固定居所6个月以上的，住在房车等移动居所内的，住在酒店和公寓内的，有固定收入的(包括失业金、残疾人补贴等)人群；B类证的主要发放对象是，拥有A类证人员的配偶、直系亲属等；C类证针对建筑企业员工、流动商贩等无固定工作地的人群；D类证则主要面向非以上三类且无固定收入的人群。
　　申领流动证需到居住地的警察局办理，申领人要提供有效身份证件或出生证明、无固定居所证明、最近住址证明等原件及个人照片。流动商贩或艺术家需有职业登记证明，个体户需有经营活动开始证明和法国统计与经济研究所的评估意见，而自由艺术家则需有艺术家协会的注册证明。流动证的有效期为五年，五年期满后，持有者需到警察局办理延长。流动证持有人的相关信息在办理证件时，就会被录入并由法国完兵全国文件中心保存。
　　未按要求申领流动证者将处惩罚
　　法国对流动证持有者按不同类别，进行不同强度的管理：无固定工作地的C类流动证持有者，获得流动证后无需年审，A类和B类流动证需要每年一审，D类无固定收入者，则需每季度接受一次审查。
　　拥有流动证可让持证人享受法国人的民事权利，例如，申领法国护照者必须持有流动证。但流动证不等同于身份证或护照，求职时流动证不能作为身份凭证。在法国警察进行身份检查时，符合情况而无法出示流动证者，将面临罚款甚至坐牢等惩罚。符合申领A、B、C类流动证者，如果无法出示流动证，罚款金额最高可达1500欧元；而无固定收入且没有流动证的人，则被认定属于轻罪范畴将面临3个月到1年监禁。
　　流动人口责权需与市镇“绑定”
　　法国相关法规规定，流动证的申领人必须同时申请同国内某个市镇相关联，形成一对一的绑定关系。申领人要给出一份按优先倾向排序的三个关联市镇的名单。相关市镇的市长给出陈述意见后，由所在省份省长宣布这一关联。另有专员负责审查申请者和市长提出的意见，尤其是当事人会否威胁到当地公共秩序的意见。
　　同市镇的关联获得批准后，流动证持有者就可以陆续享有在与之相关联市镇的选举与被选举权、司法援助等权利。同时，有工作者需要缴税，失业者需在该市镇完成社会保障法律要求他必须完成的相关义务。不过，流动证持有人享受相关权利的条件要相对苛刻一些，例如，连续三年与一个市镇关联才能享有选举权利。
　　流动证持有人和某一市镇的相互关联一旦成立，至少两年有效。两年后，流动证持有人可以申请更换关联市镇。此外，市镇接纳的流动证持有者一般不超过当地人口的3%。
　　芬兰：政府帮移民融入当地社会
　　记者赵长春/赫尔辛基报道
　　芬兰地处北欧，是一个只有540万人口的小国。近年来随着外国移民，特别是邻国俄罗斯和爱沙尼亚移民涌入，外来人口已接近20万，占其总人口的3%。面对外来人口带来的诸多问题，芬兰制定了《移民融入法》和相关政策规划，帮助移民尽快融入当地社会。

图为对流动人口具有包容性的芬兰首都赫尔辛基街道一景。记者赵长春摄

　　因劳动力短缺欢迎外来移民
　　芬兰内政部移民司官员松娅·海麦莱宁向《经济参考报》记者介绍，目前约有20万有外国背景的人住在芬兰。移民群体主要来自邻国俄罗斯(约4万人)、爱沙尼亚(约3万人)和瑞典(约1万人)。此外，还有来自索马里(约6000人)、伊拉克和阿富汗(各约3000人)的难民和寻求庇护者。
　　上世纪90年代初，芬兰政府出于人道主义原因，接受难民及寻求庇护者，开始有大批外国人进入芬兰。而目前，约30%的移民来芬兰是为了家庭团圆；第二大群体是学生，占移民人口的25%；第三大群体是来工作的人，约占20%；还有就是难民和寻求庇护者，约占10%。
　　芬兰政府移民政策的出发点是欢迎移民，重点是引进有技能的劳动力移民，以填补国内的劳动力短缺。同其他欧盟国家一样，芬兰正面临人口老龄化困扰。二战后生育高峰出生的人接近退休年龄，将有很多人在未来几年退休，需要外来移民不断加以补充。目前在服务行业，很多公交车司机和护士都是外来移民。
　　松娅·海麦莱宁说，芬兰政府目前正在采取更为有效和积极地融入政策，确保那些来到芬兰永久或长期居住的外来移民更好地融入芬兰当地社会。
　　制定移民融入法建立多语种信息库
　　早在1999年，芬兰就制定了《移民融入法》，规定为刚到芬兰的外来移民提供尽可能多的用其母语发布的各种信息，帮助他们了解自己的权利和义务等。
　　根据《移民融入法》规定，每名外国移民在到芬兰的最初三年中，可以到当地的职业介绍所，在就业顾问的帮助下，或到社会保障机构，在社会工作者的帮助下，制定一份“融入社会计划书“。此外，根据《移民融入法》及芬兰宪法，在芬兰居住超过两年的移民，就能拥有参与地方选举的权利。
　　2011年9月，新版《移民融入法》开始生效，进一步规定，要让每个人都能与职业介绍所以及地方政府有关部门的人员见面，获得初步服务。还规定，每个地方政府均需制定融入政策规划及措施，确保各城镇的职业介绍所及所有居民欢迎移民，并帮助他们找到融入芬兰社会的方式。
　　此外，芬兰内政部、教育部和社会保障机构还共同出资，专门建立了信息库，为住在芬兰或打算移居芬兰的移民提供信息服务。该信息库网站用芬兰语、瑞典语、英语、俄语、爱沙尼亚语、法语、索马里语、阿拉伯语等15种不同语言发布关于芬兰社会的综合信息，包括关于居留许可、就业、住房、教育、医疗、社会保障服务以及芬兰社会、文化、宗教及业余生活等基本信息，帮助移民安家落户。
　　为外来移民提供语言和技能培训
　　外来移民容易受到种族歧视和不公正的对待，这在西方国家是普遍存在的现象。尽管芬兰的宪法、劳动合同法和男女平等法都明文禁止各种歧视行为，保障人们在寻找工作时不因为肤色、国籍而受到歧视，但芬兰雇主常以芬兰语语言能力欠缺为由，拒绝外来移民求职者。目前，芬兰全国的失业率为7%至8%，而移民的失业率是这个数字的3至4倍，即25%至30%。外来移民主要从事低薪行业，如餐馆服务、清洁、公交车司机、地铁司机和护理等服务行业。
　　为落实外来移民的安顿工作，消除不平等歧视，解决移民就业问题，芬兰政府于2001年3月通过了一项反对种族歧视的行动计划，以保证外来移民在工作中享受平等待遇。
　　海麦莱宁说，学习芬兰语是外来移民融入芬兰的关键一步。“芬兰语不是一种容易学的语言。我们要为新来芬兰的移民提供与融入芬兰社会有关的培训，关键是语言培训。每个来芬兰的人，无论是难民、寻求庇护者、移民都能免费得到这种培训，要帮助他们找到工作或自己创业。”
　　在芬兰有关当局采取各种就业措施，许多外来移民经就业培训后顺利进入当地劳动力市场。目前，移民在芬兰创办的公司也开始增多。
　　美国：为外来移民提供“有限”医疗保障
　　记者王丰丰/华盛顿报道
　　美国不存在户籍制度，对国内流动人群一视同仁，但是在管理外来移民方面则面临困境。据移民组织相关专家介绍，合法外来移民可以享受美国政府提供的一部分医疗服务，但非法移民的医疗主要依靠慈善组织和社会自身承担。如何进一步为移民提供更全面的保障，是困扰美国政府和当地社会的一大难题。
　　低收入移民可以看急诊但得不到全面治疗
　　美国医保主要包括医疗保健和医疗补助两种：前者主要为65周岁以上者或残疾人提供医疗服务，后者主要救助有特殊需求的低收入者(如幼儿和孕妇)及部分残疾人。这两种医疗服务都要求受惠者必须是美国公民或永久居民。因此，大多数低收入移民及非法移民，只能依靠商业保险或一些有慈善或宗教背景的医疗服务。
　　美国全国移民问题法律中心医疗健康政策负责人索纳尔·安比格卡对《经济参考报》记者说，大多数美国人依靠雇主提供医疗保险，但对报酬最微薄、劳动最辛苦的低收入移民而言，无法负担每月动辄上千美元的医疗保险。
　　但这不代表低收入移民无法获得医疗服务。根据美国相关法律规定，任何一家医院的急诊室不得拒绝救治急病患者，即使该患者没有医疗保险或偿付能力，但对工伤或患急症的低收入移民仍然能在急诊室得到暂时的救治。
　　安比格卡说，虽然急病救治能解一时燃眉之急，但低收入移民无法得到进一步的医疗服务，仍然是待解决的难题。她举例说，如果一名低收入移民突发心脏病，他能在急诊得到紧急治疗，但如果他没有足够的钱，就无法得到进一步的治疗，病情稳定后的药物费用只能自掏腰包。由于美国的医疗费用极贵，移民往往难以承担。
　　针对这种状况，一些慈善或宗教机构在一些社区开设廉价的医疗点，不需要前来就医者提供健康保险卡，只收取低廉费用，不少低收入与非法移民就在这类医疗点看病。但问题是，这类医疗点并不多，药品也比较短缺。
　　医改扩大覆盖范围“强迫投保”埋藏隐患
　　2010年，奥巴马政府与民主党在国会推动通过了医疗保险改革法案，通过对高收入群体加征个人所得税并对高额保单加征消费税，扩大了医保的覆盖范围，将大多数低收入者都纳入保障范围。3200万没有医疗保险的美国人获保，美国的医保覆盖率从85%提升至95%左右。
　　以上举措解决了拥有合法身份的低收入移民的不少问题。但是，非法移民仍然无法获得任何医疗保障。唯一的例外是儿童，无论何种身份，他们都有权获得医疗补助。
　　但安比格卡说，由于在医改方面的宣传不足，不少低收入移民根本不知道自己可以获得一定的医疗保障，或担心寻求医疗救助会为自己找来麻烦，因此“讳疾忌医”，无法享受医改带来的切实好处。
　　此外，有美国健康医疗保险专家指出，尽管奥巴马的医疗保险改革法案有积极的部分，但法案规定，雇主必须为所有的员工购买保险，或者强迫员工自购保险，这给雇主带来很大问题，有可能导致更大的争端。
　　巴西：对流动人口缺少跟踪统计
　　记者王帆/里约热内卢报道
　　巴西国内因地域经济发展不平衡，流动人口是个老话题。自上世纪六、七十年代巴西逐步走上城市化道路以来，农村人口不断从经济欠发达地区涌向位于东南沿海的圣保罗和里约州，使得这两个州人口快速膨胀至全国人口的近30%。巴西政府对于流动人口没有专项管理，对流动人口缺少跟踪统计，近年来才出台一些举措，改善了流动人口生存环境。
　　巴西公共政策中不存在“流动人口”
　　《经济参考报》记者采访了解到，巴西没有建立流动人口登记制度，人口在巴西国内的流动和迁徙不受约束，公民离开家乡到别处定居工作，无须向政府机构汇报或登记。里约市政府秘书维克托·马尔蒂诺对记者说，巴西各级政府无法动态跟踪人口流动的具体去向，因此无从对症下药，这也给各地方政府和联邦政府实施相关管理带来困难。
　　里约市社会救助局一官员对记者说，该机构的服务对象是所有意义上的低收入人群，同全国各地一样，并无针对流动人口的扶助政策。也就是说，“流动人口”这个概念在巴西公共政策领域是不存在的。
　　巴西没有专为流动人口定制的公共政策，有历史原因。它是一个多种族长期杂居的国家，从数百年前奴隶制时期便是如此。如今，巴西注重在社会中消除包括性别、肤色、社会阶层和地域的歧视。虽然歧视现象在一些领域依然存在，但无论从法律还是公民意识上来说，各城市对外来人口的包容度较大。
　　“工作再努力也难得到跟当地人一样的薪水”
　　记者在采访中遇到30年前来里约热内卢打工的卢西亚诺·罗德里格，从他的甘苦经历中可以窥见巴西外来人口管理措施的得与失。
　　现年47岁的罗德里格出生在巴西东北部伯南布哥州的一个贫困家庭，30年前来到里约热内卢市，一直靠给小区当看门人为生。他在新城市娶妻生子，现在是两个孩子的父亲。
　　罗德里格刚到里约时，很长一段时间借住在贫民窟3平方米的小隔间里。他说：“外地人到里约，如果没钱又没人投靠，只能流落街头。夜宿街头容易被抢，生命安全得不到保障，只能靠自己撑过最初的日子。有些人忍受不了饥饿和寒冷，加入犯罪集团。”他说，里约本地人不愿从事繁重劳动，但教育程度的区别使得外地人再努力也很难获得跟当地人一样高的薪水。
　　罗德里格说，外地学龄儿童失学的有很多，他们成天无所事事，看不到未来，很容易去做坏事。他认为，政府应有所作为，而不是简单粗暴地把这些孩子关进收容所。此外，目前对流动人口中的残疾人群体，政府的政策不健全，落实也不到位。
　　私人诊所会员服务使基本医疗有了保障
　　让罗德里格感到欣慰的是，他携家人参加了私人诊所会员服务，基本医疗有了保障，每人每月缴纳30雷亚尔(约合17美元)的固定会费，就诊时只需自付一半费用，类似于私营的医疗保险。“非诊所会员必须等待漫长的90天才能领到检查结果，而会员只要3天。”罗德里格一家四口每月缴纳120雷亚尔，还算可以承受，“要是人再多就吃不消了。而且配药要到街头的药店去，这笔费用不小”。
　　多年的经验告诉罗德里格，去公立医院看病绝非上策。里约市内有不少公立医院，看病不用花钱，但公立医院的弊病很明显：医疗水平低下，就诊效率低，人满为患。为能挂上一个号，病人得连夜排队，患者排队时发病死亡的案例时有发生。
　　私人诊所与公立医院的一个共同点是，面对患者一视同仁，不会因为外来人口而在医疗服务上打折扣，但前提是患者必须能够出具详细的病历。问题恰恰在于，流动人口中的大多数人拿不出病历和其他医疗证明，这客观上阻碍了他们获得平等的医疗服务。
　　“不去大城市打工也能致富”
　　巴西成功申办世界杯和奥运会后，里约市重点对城市基础设施和社会治安进行了治理与完善。里约联邦大学社会学教授安东尼奥·佩雷拉说，目前贫民窟的犯罪问题正逐步得到解决，其居住条件也正在改善，外来人口的生活条件在客观上也一并得到了提高。
　　事实上，背井离乡到大城市谋生目前已不是巴西农村人的最好出路。佩雷拉说，最近的趋势是，从农村进城的人没有以往多了，甚至开始出现流动人口回流现象，这是因为现在北部各地工业逐步振兴，就业机会增加、生活水平改善，让当地农村人在家同样能致富。

　　(责任编辑：白雪松)