王小鲁

 

    近一时期，“重点发展中小城市和小城镇”似乎已成为未来政策考虑的一个重要部分。各地政府在住房和城乡建设部的要求下，目前正紧锣密鼓地制定“中小城市基础设施完善‘十二五’规划”。但笔者认为，这一政策的经济合理性是需要慎重考虑的。

    过去小城镇政策并不成功

    我国在上世纪80年代实行了“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的政策，放宽了对城市发展和对要素自由流动的限制。与改革以前城乡隔绝的政策相比，这是一个很大的进步。但这个政策也有明显缺失。

    关键在于沿袭了限制大城市发展的传统思路，想用小城镇发展代替大城市发展。实行的结果导致了1978~1998这20年间城市化发展不均衡，表现在中小城市和小城镇数量迅速增加，而城市平均规模显著下降，大城市数量偏少、发展滞后。其中，50万人以下的中小城市从153座增加到583座，增加了2.8倍；小城镇增加了六七倍；而超过50万人的大城市仅从40座增加到85座，只增加了一倍。实际上，50万人这个大城市标准还是太低了。本文以下分别按市辖区人口100万人以上、50~100万人、50万人以下的标准来定义大、中、小城市。上述变化使全部城市的平均规模从40万人下降到30万人。尤其是小城镇数量增加，主要是撤乡建镇的行政改变结果，而不是人口自然向小城镇集中的结果。

    进入本世纪，我国的城市化政策调整为“大中小城市和小城镇协调发展”，这期间，大城市发展加速，整体城市化速度也进一步加快。过去10年间(1998~2008)，城市化率上升了12个百分点，年均提高1.24个百分点；而之前的20年(1978~1998年)，年均只提高0.77个百分点。这说明前一时期向小城市和小城镇倾斜的城市化政策，仍在一定程度上抑制了城市化的发展速度。一旦限制政策放开，人口和资源就自然更多地流向效率更高的大城市。

    限制政策导致的城市规模过小、大城市过少，对经济发展不利。国际经济学界对此有一致的认识。当前在城市化政策方面，需要吸取以前政策得失，避免重复过去走过的弯路。

    倾斜小城镇会导致土地资源浪费

    远离大城市的小城市和镇的效率偏低，主要在于其自身缺乏足够的吸引力，不足以导致产业集聚，难以形成产业配套能力和相应的商贸物流、金融、技术等服务及居民服务条件。由于就业机会有限，也往往缺乏对人口聚集的吸引力。即使靠政府投资形成了一定的基础设施，如不具备上述条件，还是难以导致产业和人口聚集，基础设施也不容易得到有效利用。这会导致过高的建设成本，甚至形成空壳城市，造成资源浪费。

    据报道，数年前内蒙古清水河县政府在上级政府支持下，以1.6亿元县财政收入的财力，制定了一个斥资61亿元建设新县城的计划，结果造成大量烂尾工程、空置楼房和资金浪费。这一教训值得各级政府认真吸取。一旦全国几百个县级市、1500多个县城以及更多的小城镇都大张旗鼓地铺开摊子大搞建设，可能涉及的投资以万亿元计；可能导致多大的资金浪费，令人担心。

    与大中型城市相比，小城市和镇的人均占地面积大得多。据2007年地级市的统计数据，以城市人均建成区面积衡量，50万人以上大中型城市为人均73平方米，50万人以下小城市为人均94平方米。另据数据，县城人均建成区面积为121平方米，建制镇为183平方米。建制镇的人均占地面积是大中型城市的2.5倍。如果按市辖区面积衡量，差异更大。100万人以上大城市的人均占地1179平方米，50万~100万人的中型城市是2298平方米，而50万人以下小城市为5564平方米，小城市人均占地是大城市的近5倍。

    假定中国在未来30年中城市化率从现在的46%提高到75%左右，达到发达国家的水平，中国城市人口还将增加五亿人。按现有数据粗略推算，如果新增城市人口的2/3集中在小城市和镇，与只有1/3新增人口集中在小城市和镇的情况相比，将多增加城市建成区面积两千万亩，多增加城市市辖区面积数亿亩。

    以上数据可能还低估了大城市节约土地的效果。因为以上数据是依据中国城市统计年鉴的城市户籍人口计算的，而多数大城市的常住人口远超过户籍人口。因此大城市的实际人口密度更大，人均占地更小。很明显，对中国这样人口密集、土地稀缺的国家，如果采取向中小城市和小城镇倾斜的城市化道路，城市化对土地的占用量将会大幅度上升，18亿亩耕地保护红线会被大大突破。

    大城市是真方向

    在城市化过程中，有一些挑战是我们必须面对的。过去的政策实际上把城市居民分成了两类人，原有的城市居民有资格享受城市的社会保障和公共福利，而外来转移人口，包括那些已经转移到城市多年、长期在城市打工的新城市居民，则大部分被排除在外。近年来这方面情况有所改善，但远未彻底解决问题。

    解决这些问题无疑会遇到许多困难。但试图通过约束大城市发展，向城镇倾斜，并不能解决实际问题，只是把矛盾从大城市推到小城市和镇，而且会带来更多的矛盾。真正的困难不在于大城市有没有财力负担迁入人口的社会福利和保障。事实上迁入人口为城市作出的贡献，完全可以覆盖他们的社会保障成本。只有下决心推进财税体制和社会保障体制改革，才能逐步解决城市化中的一系列问题。而绕开大城市，政策向小城市倾斜，并不能真正解决这些问题。

    在一个均衡的城市化政策下，大城市会发展较快。但这并不意味着人口都向现有的大城市或超大城市集中，使它们越来越大。更主要的，是需要出现一大批百万人口级别的大城市。假定未来20~30年中，中国新增加100座这样的大城市，平均规模200万人，也只不过多容纳两亿人，占5亿新增城市人口的一半不到。这些大城市需要从现有的中型城市中产生，同时也需要有相当一批小城市替补中型城市的空缺。

    但这只能从少部分具备条件的城市中产生，主要应当是市场机制引导的结果。政府的作用是在市场导向的基础上，通过合理规划和改善基础设施条件，促进这一趋势。如果不顾条件地大面积铺开，搞政府主导的中小城市和小城镇建设，结果可能会南辕北辙。

    自发的市场导向也会带来城市规模过大的问题。像北京和上海这样的超大城市，在全国经济中的核心作用不容低估；未来10~20年中，也许在中西部地区也需要形成两三个人口上千万的超大城市，成为带动区域发展的经济中心。但这些超大城市的规模不宜无限扩大，否则会导致其负面外部性上升，超过合理的经济规模。要在具备条件的前提下，促进其邻近地区的城市发育，形成由几个大城市和更多中小城市组成的合理的城市群结构，形成同城效应，疏散核心城市的压力。(作者系中国经济体制改革基金会国民经济研究所副所长)  中国规划网北京11月21日电