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贺 信
中国城市规划学会：
2004城市规划年会暨中国城市规划学会换届大会在北京召开，我谨向你们表示衷心的祝贺，并向到会的各位老领导、专家学者和所有与会代表表示问候。
我国正处于城市发展的一个重要时期，城市规划工作受到前所未有的关注和重视。充分发挥城市规划的宏观调控作用，改进城市规划工作，更好地为发展经济和改善人民生活服务，是我们面临的最紧迫任务。这一次年会围绕“面向小康社会的城市规划”这个主题，组织城市研究、城市规划设计和城市规划管理等专题研讨，交流信息，分析问题，提出对策，对提高我国城市规划学术研究的水平，促进全行业的技术进步，都具有重要意义。
城乡规划工作取得的成就举世瞩目，但问题也是触目惊心的。如一些地方搞脱离实际的形象工程、政绩工程；一些地方以开发园区名义大量圈地；城乡违法建设问题时有发生；城乡发展不够协调，村庄和小城镇建设缺乏合理规划等问题还比较普遍。造成以上问题的原因是多方面的，而根本原因在于一些地方政府没有真正树立和落实科学发展观和正确的政绩观，没有认真端正城乡建设的指导思想，城乡规划对城乡建设的综合调控作用没有得到真正发挥，在城乡建设中盲目决策、随意违反规划，牺牲国家的长远发展利益。在这种情况下，我们对于当前的形势和问题一定要有一个清醒的认识，要充分看到我们所肩负的任务，也要充分意识到新形势下城市规划学科的不足之处和不适应的问题。为此我们一定要积极鼓励和促进城市规划学术研究，加快城市规划理论建设步伐。越是情况复杂，越是矛盾突出，越需要我们踏踏实实地研究问题。
中国城市规划学会是一个有着近5O年悠久历史的学术团体，学会始终把推进学术研究、促进科技进步、普及专业知识、加强继续教育放在重要位置，通过组织国内各种形式的学术交流活动，提高全行业的科技水平。在新的历史时期，学会要发扬优良传统，更好地服务全行业、全社会，要多组织活动，开展多学科、跨行业的学术交流；要充分发挥社会团体的优势，加强与国际同行的交往与合作；要积极做好继续教育工作，推动规划师的知识更新；做好中介服务工作，积极推广新技术、新成果；要在行业内树立一种热爱学术、崇尚科学的良好风气，为城市规划专业人才的成长创造良好的学术氛围。
党中央、国务院领导十分重视城乡规划建设工作，对城乡规划建设工作做出了重要指示。社会各界对于城乡规划也给予很高的期望。建设部把城乡规划工作作为工作的中心任务。做好全国的工作离不开全行业的齐心协力，也离不开社会团体的共同努力，我相信在新的一届理事会的带领下，中国城市规划学会的各项工作一定能够取得更大的成就。
我因公务出国访问，无法到会，发这个贺信表达祝贺的心情，并委托城乡规划司的领导参加会议，与来自全国各地的代表们共同交流。
祝愿会议取得圆满成功。
建设部副部长 仇保兴
2004年9月l8日于哈佛
为了一个更加美好的春天
周干峙
按常规首先我应代表学会做一个工作报告，但一般流水账似的工作报告我想不在人上花时间，有一份材料可以分发给大家。我主要想借大会之际，谈一点有关规划工作的形势和任务。主题是“为了一个更加美好的春天”。因为人约三年前，我在《城市规划》杂志上写了一篇文章，大意是迎接城市规划的第三个春天。三年来规划的形势有了相当大的变化。主要讲四个方面，当前城市规划的新形势；当前城市规划工作的特点：城市规划所面临的主要问题；以及我们所肩负的任务。
一、空前发展 突出成就
几年来，我国的城市规划得到了空前的发展，取得了突出的成就。从几个方面可以看出这种喜人的局面。
1、城市规划得到了全社会前所未有的重视
从我们学会1999年换届到今天，党和国家就城市规划建设问题作出了一系列重大的决策，2000年中共中央、国务院先后颁布了“关于促进小城镇健康发展的若干意见”(中发[2000]11号文)和“关于加强和改进城乡规划工作的通知”(国发办[2000]25号)，2001年6月，温家宝同志在中国市长协会第三次代表大会上就城市规划问题专门发表讲话，2002年，中共中央政治局常委会、国务院办公会专门听取了建设部关于城市规划工作的汇报，国务院发布了“关于加强城乡规划监督管理的通知”(国发[2002]13号)，党的十六人和十六届三中全会提出了科学的发展观，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。这些都是以往任何一个时期所没有的。现在，各级地方政府的领导，特别是城市政府的领导，谈及城建，言必规划，不仅政府关心、党委、人大、政协都把城市规划提上自己的议事日程，我们期待己久的领导重视规划的局面终于到来。社会各界对于规划的关注程度也是空前的，止在逐步形成百姓了解规划、理解规划、监督规划的局面。《城市规划法》的修改工作取得重要进展，新的《城乡规划法》正在送审，人家的思想越来越统一，通过法律的修改与调整，城乡统筹发展的目标就有条件得到实现。
2、城市规划编制工作硕果累累
近几年来，在城市化的浪潮下，区域规划取得重大进展，由消华大学等单位合作完成的京津冀地区城乡空间发展规划研究探索了多学科研究城市地区问题的路子，得出的若干结论和建议对于这一地区的城乡发展具有战略意义，推进了北京市城市总体规划的修编。建设部和广东省合作，以珠江三角洲为试点，开展城镇密集地区城镇群协调发展研究，有关规划工作已经告一段落。其他一些跨行政区域的规划，如胶东半岛城镇群发展规划、江苏省三大都市圈的规划、湖南省长株潭地区的规划等都取得重要进展。绝大部分省、自治区、直辖市已经编制了省域城镇体系规划，其内容、深度等方面都进行了积极的探索和创新，突出了区域统筹发展的原则，重视了区域生态环境与资源的保护。国务院已经批准了十多个省的城镇体系规划。
新一轮总体规划编制已经开始，在此之前，一批人中城市，特别是省会城市，进行了城市空间发展战略的研究，从资源、人口和空间的角度，研究城市远景发展的战略目标，为总规修编理清思路。北京、天津等和一批省会城市先后提出年内完成总体规划修编编制工作。一些城市在总规修编过程中积极探索了新时期总体规划的改革，以不断适应资源制约日趋明显、多种经济成分共同发展、政府任期目标宏大的客观形势，更好地发挥城市规划对于经济发展和城市建设的指导与调控作用。城市设计也在众多城市中普遍开展，从发达地区到边缘城市，新的市容十分喜人，“规划，规划，墙上挂挂”的事已经不多了。现在我们的规划设计力量远比过去强大了，各个规划院都任务饱满，产值直线上升，规划设计人员的收入也位居社会的中上水平。
3、城市规划实施管理有所加强
几年来，建设部在着手修改《城乡规划法》的同时，先后颁布了《近期建设规划暂行办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》、《城市绿线管理办法》、《城市紫线管制办法》、《外商投资城市规划服务企业管理规定》等一系列部门规章，为加强规划管理提供了依据。各地通过编制近期建设规划、强化控制性详细规划等．对土地开发的控制有所加强。
按照国务院加强城乡规划监督管理的要求，建设部会同一些城市开展了城乡规划监督员制度的试点，着手建设“城乡规划监督管理信息系统”，强化了上级政府对于地方政府的规划监督职能。最近，部里还结合全国土地市场秩序整顿，对各地的开发区进行了清理整顿，今年头7个月，全国共撤销各类开发区4813个，核减开发区规划用地面积2.49万平方公里，70％的开发区、65％的规划面积被撤销。
各地对城乡建设中的过热现象进行了清商，盲目兴建宽马路、人广场、会展中心、高尔大球场等不良倾向得剑一定程度的遏制。结合《行政许可法》的实施，各地在精简行政审批、实行“刚光规划”等方面取得重要进展，电子政务建设也取得了可喜的成绩。
4、城市规划学科建设面临突破
丰富的实践也带来理论的繁荣，城市生态学、社会学、政治学等近年来加强了与城市规划学科的相互渗透，推动了城市规划学科的发展。城市规划从艺术性、技术性的传统中，更多地反映出科学性和政策性。以201次香山科学会议为标志，作为最高的科学会议以“中
国城市发展的科学问题”为题，第一次研究了城市发展、城市规划的问题。国家中长期科技发展规划中也第一次将城市发展、城镇化、土地资源利用等城市规划的核心问题列入国家中长期科学和技术发展规划，为二十个重点课题之一。大学城市规划教育也有相当发展，
全国现在有108所大学设有城市规划专业，有11所通过了建设部的教育评估。不久前中国工程院已将城市规划作为与建筑学平行的一级学科。几年来，学会相继召开了一系列学术研讨会，学会的年会已经成为行业内最具影响力的学术活动，一批有关城市规划的著作和鬲水平的学术论文在此期间相继问世，学会的会刊《城市规划》杂志成为中国科技核心期刊、中文核心期刊、人文社会科学核心期刊。
所有这些都印证了一个基本判断，城市规划的第三个春天来临了。
二、暖流迅猛乍暖还寒
但是，与前两个春天不同，第三个春天有它自己的特点，就像早春的天气一样，并不都是春暖花开、春意融融，可以用“来势迅猛、乍暖还寒、时阴时晴、变幻难测”来描述。这些特点可以概括为以下三点：
1．机遇与挑战并存
城市规划遇到了前所未有的发展机遇，但是也面临着来自方方面面的挑战，老的问题还没有真正解决，新的问题又摆在了我们面前。社会各界对于城市规划的重视程度提高，也意味着城市规划肩负的责任更重了。在计划经济体制下，城市规划作为计划的继续与深化，直接进行城市土地资源的配置，而今政府的角色变了，规划的作用和地位也发生了变化，在很多情况下并不再仅仅由城市规划安排土地使用，城市发展的前景也不完全由政府决定，这就要求城市规划必须更加全面、深入和细致，要求我们的规划更加具有科学性和适应性。另一布面，随着地方政府发展经济的积极性调动起来，抓规划设计越来越具体入微，领导部门“越位、错位、缺位”、“对规划空前重视，规划也空前失控”的现象相当普遍。还有，中央与地方、城市政府与市辖区政府之间的矛盾也越来越显现出来，如何统筹发展，保障全局利益，比以往任何时候都具有现实意义。再加上政府部门之间职能的交叉，发改委和国十系统近年来采取的一系列措施，对于城市规划的综合协调职能的发挥产生了一定的影响，这些都是我们需要思考的因素。
2．进步与滞后共在
虽然我们的事业在进步，但也不用讳言，城市规划滞后的现象是客观存在的，借用吴良铺教授的话，“现在的问题是，我们往往不能高瞻远瞩地看问题，习惯于采用陈旧的观念、方法或理论，头痛医头，脚痛医脚，抱残守缺，不利于我们的事业健康发展”。社会经济形
势已经发生了巨大的变化，但我们在不少情况下依然顽固地固守已有的成就，看不到新形势下规划工作的新要求、新特点，满足于传统的物质形态规划的“三板斧”，这种心态对于我们事业的发展和学科的建设是有害的。
规划的滞后最主要的是规划理论研究的滞后，我们现有的研究成果远不能满足社会对于城市规划工作的期望。面对基层政府的扩张欲望和房地产开发的利益驱动，城市规划没有能够及时有效地加以遏止，理想的规划方案往往被冲击得支离破碎、体无完肤。面对多元化的投资来源，我们在观念上和规划管理体制上都还很不适应，工作经常处于相当被动的局面。面对《行政许可法》的实施、公众参与规划决策意识的提高，我们无论是规划的编制，还是规划管理，都显得我们自身的知识和技术储备不足。
3．理性与盲目互动
城市的发展有自身的客观规律，了解并遵循这种规律，引导城市健康、可持续地发展是城市规划的基本任务，尊重历史、尊重自然、尊重人，是城市规划的基本原则，城市经济的繁荣不是靠一两旬口号“打造”出来的，…城市文化的特点也不是靠一两个工程“张扬”
出来的，但是，我们一些城市领导常常出于主观愿望多，考虑客观条件的少，城市发展中存在种种盲目现象，如盲目追求经济发展速度，盲目调高城镇化目标，盲目搞大开发区，盲目扩大用地规模，盲目扩大拆迁规模，盲目美化亮化，盲目建设高耗能耗水企业，盲目上马轨道建设项目，盲目追求高层建筑，盲目摧毁传统建筑文化，盲目建设城市雕塑，城市之间盲目攀比等等。这些缺乏理性的作法或许可能带来一时的广告效应，但对于城市的长远发展绝对是有害无益的。
之所以出现这些矛盾的现象，有着客观的原因。首先，我国的市场经济体制还有待完善，市场行为不够规范，市场经济规律没有充分发挥作用，市场主体的利益多元化与全社会公共利益的矛盾逐步加剧，规划运行的外部环境不允许我们及时地做出完全正确的判断和选择。其次，我国的经济增长方式正处于转变过程之中，面对土地资源、能源、水资源和其他自然资源的短缺，城市可持续发展的观念逐渐成为城市规划的一项基本原则，但转化为具体的工作方法、乃至上升到制度的高度，还有待时日。第三，我们正处于一个全球化的时代，城市经济的发展受世界市场的影响比以往任何时候都要明显，城市政府都希望在参与世界经济循环的竞争中争得一席之地，包括我们的规划设计市场在内的世界服务市场也正在走向一体化，我们虽然谈了很久全球化，但是对于全球化带来的深刻的社会经济变化认识得还很不够。第四，科学技术的发展是这个时代的主要特征之一，高新技术的突飞猛进、学科之间的融会贯通，对于规划师而言是必须加强学习的知识。
所以，在我们欢呼第三个春天来临的时候，我们不仅要充分看到已经取得的成绩，更要充分意识到目前存在的问题。
三、不少问题诸多困惑
我们面临着很多问题，有城市规划自身的问题，也有一些与城市规划密切相关的问题。问题纠缠在一起，常常使人困惑。
由于缺乏科学的发展观，有的城市盲目追求经济增长速度，脱离自身的实际，一味地做大、做强，提出一些不切实际的发展目标，小城市要变成大城市，大城市要建成国际大都会。中原一个城市，现状面积只有125平方公里，却高价聘请一位外国的建筑师，画出一个150平方公里的新区；西部一个六七十万人的城市，经济实力十分有限，水资源长期以来一直是一个制约因素，但却提出发展到300万人的宏大目标；山东有一个县，现在还不到10万人，县长却下令修一条60公里长的环路，做一个200多平方公里的规划。这样的例子全国比比皆是，规划的目标不是科学预测和严谨论证的结果，而是领导人拍脑门、夸海口的产物。一些规划人员无视城市发展的科学规律，违心地盲从领导的政绩需求，做出一个个“大规划”。在国家实行宏观调控的形势下，显得极不和谐。
城市发展中资源浪费十分严重。我国单位工业增加值消耗的水资源是发达国家的20到30倍，单位国民生产总值的能耗是世界平均水平的2.4倍，是日本、德国和美国的10.6倍、8.3倍和4.6倍。以土地资源为例，各地普遍存在着多圈地、早圈地、盲目圈地，不精心使用和管理的情况。土地使用上的粗放模式迄今没有改变，而且变本加厉，不少城市圈出或“许出”的土地，十年或更长的年限内都用不完。过去的土地浪费可能是“公顷”级的，而现在的浪费已经上升到“平方公里”级了。在各类开发区中，实际投入开发的面积一般只有开发区占地的20％左右，有的开发区土地利用的效率甚至不及农业生产的产出。
在资源大量耗费的同时，我国的城市环境污染状况未见明显改善，单位生产总值的污染排放量比世界平均水平高出几十倍，一些污染物的排放总量已经位居世界第一二位。我国城市的垃圾无害化普及率不到20％，污水处理率不足40％，城市排水管道普及率只有60％。20％的城市人均公共绿地不足3平方米，22％的城市绿化覆盖率不足10％。一些城市污染严重，影响群众健康。
另一方面，我国大城市交通状况有恶化趋势。伴随着城市的迅速膨胀，在国家汽车产业政策和汽车消费信贷政策的刺激下，城市的交通拥挤状况再一次抬头，交通设施供不应求的矛盾日渐突出。以北京市为例，机动车从建国初期的2300辆发展到1997年2月的100万辆，用了48年的时间。而从100万辆发展到200万辆，则只用了6年半时间。北京、上海、广州等城市的若干地区已经出现了无高峰小时、无公休日的“全大候”堵车局面。一些中小城市甚至县、镇也出现了交通拥挤的局面。
城市发展的另一重要资源是财源。我国城市的财政状况可以说喜中有忧、喜忧参半。一方面是城市政府手中掌握的资金多了，花在城市规划上的钱也比过去多得多；另一方面，城市公共财政并没有一个可持续的稳定可靠的来源，相当大一部分城市政府，特别是一些
中小城市，依然处于吃饭财政的窘况。城市建设的资金，最主要的是靠土地出让，也就是卖地的收入，所以，为了维持财政支出的需要，也为了偿还前任留下的欠账，政府不得不划出更多的土地用于出让，因此就出现了寅吃卯粮的现象，这一届政府把今后几届政府的规划指标都用光了，留给后人的除了一些大广场、宽马路、花里胡哨的政绩工程外，就是一笔大债务。由于公共财政收入的拮据，政府工程的拖欠款问题就成了一个突出的矛盾。由于盲目扩张土地面积造成的失地农民剧增、由于补偿不合理造成农民生活的困难，加剧了农村相对贫困化的趋势，产生了新的社会不公平现象，并且由此引发了大规模的上访和各种恶性社会治安问题。
所有这些，归结到一点，就是城市发展、城市建设的指导思想出了问题。
从城市规划工作来看，城市规划的权威性和综合协调职能正面临空前挑战。局部利益与整体利益的矛盾加剧，城市与城市之间、同一座城市不同的区之间盲目攀比、恶性竞争的现象比比皆是。你规划CBD，我就建设金融区，你有商业中心，我就建行政中心，炒作之
风盛行。重复建设严重，从钢铁、水泥、电解铝、重化工等生产行业，到商业流通领域，到处都是步行街、Shopping Mall。长江三角洲14个城市中有10个城市的前四位支柱产业是相同的；全国20万人口以上的城市中有36个提出和实施CBD发展计划；全国已经建成的高尔夫球场有176座，正在建设的至少有500座；各地的大学城超过50个；有57座超过15万平米的大型购物中心，在建的则多达200多座。
城市土地管理失控。根据沿海一个省会城市近四年的调查，城市建设用地平均每年增加近80平方公里，其中只有不到l／6的是经过规划安排的。相当多的城市新一轮总体规划在很大程度上是收拾滥设开发区的残局。领导带头违反规划、法人违反规划成为一个突出的矛盾。一些城市的政府，为了形象工程、政绩工程的需要，无视经过批准的城市规划；或者随意修改城市规划，“领导一换、规划重来”的问题相当普遍，规划的延续性、科学性遭到破坏。一些城市违反城市总体规划和近期建设规划，大拆大建成风，城市拆迁冲突，直追农民负担、下岗失业，成为近年来群众上访的一大焦点。今年房地产市场的一半需求是拆迁拉动的，而拆迁引起的上访数量也激增。今年以来到建设部上访的人数，截至8月底，有四千多批、近三万人次，已超过去年全年的3929批、l8071人。湖南省嘉禾县就是一个典型，引发纠纷的商场并不大，只有七千多平方米，但拆迁面积却占了县城规划面积的27％。
多年来存在的重规划编制，轻规划实施的问题并未得到解决。就规划编制而言，依旧是浓重的计划经济思维，片面强调空间形态，忽视社会经济因素，城乡分治、忽视三农问题。面对市场主体多元化的需求，多种经济成分的发展需要，以及社会主义民主化进程下群众参与规划的需要，我们的规划编制工作还有很多不适应之处。这当中最主要的有两条，一是要解决市场经济体制条件下规划为谁服务的问题，二是如何从理论、方法和技术上解决政府对市场的控制、引导，维护全社会的公共利益问题。建立有中国特色的城市规划体系已经说了多年了，看来还有待进一步努力。
从规划管理角度看，依据法定规划，依法行政，有步骤地推行规划的实施，这样一种机制还有待完善，规划决策的科学化、民主化亟待加强，规划的监督机制还没有有效地发挥作用，领导干预规划、房地产左右规划的现象时有发生。规划设计市场监管不力，一方面是市场繁荣，购销两旺：另一方面是鱼龙混杂，泥沙俱下。规划管理部门面对政府职能转变的大趋势，如何为市场主体服好务，同时又加强对于市场的监督管理，还有很多值得研究的问题。最重要的一条，城市规划对于国民经济的宏观调控作用，对于经济社会发展的稳定与促进作用没有充分发挥出来。
在积极推进城镇化的口号下，城市文化面临严峻挑战，中华民族五千年传统文明正遭受历史上最严重的破坏，一边是历史文化名城、历史街区被蚕食，另一边又不惜斥巨资修建假古董。形式主义泛滥，崇洋媚外之风盛行，城市设计中的欧陆风越演越烈，最近上海开住宅论坛，外国专家和香港同行都提出这一问题。不管自身的发展阶段、经济实力，不管项目的特点如何，一个县城，一些战略问题，往往请来的是一些二三流的规划师，或者根本不是规划师或假洋鬼子，都要搞国际竞赛，老百姓的钱花出去了，得到的不是科学合理、切实可行、有独到见地的规划方案，而是炒作、做秀，或者是成为洋人的试验场。早在100年前，近代实业家张謇先生就在南通进行了城市规划建设的探索，虽然基于不同的历史背景，寻觅自己的道路，其学术价值和实践意义堪与现代城市规划先驱霍华德媲美，今天，面对全球化带来的文化冲击，我们更需要有民族自信心，用清醒的头脑，坚持创造性的工作。
四、抓住机遇更上层楼
最近，理论界的同志研究了我国社会经济发展的历史机遇问题，认为本世纪初的20年是我国最重要的发展机遇期，总的认为，机遇宝贵，务必珍惜，时不我待，只争朝夕。这一点我认为和城市发展、城市规划面临的形势和任务完全一样。我们在上个世纪后半叶经历了计划经济和市场经济两种不同的实践，又经历了三次跨越式发展的大规模试验，这是其他国家从来没有经历过的伟大实践。只要认真总结，反复认识，完全可以适应新的机遇和挑战。确实，现在我们已经跨入了一个新的历史发展阶段，人均国内生产总值已经突破1000美元，到2020年将达到3000美元。据某些国际经济学家预测，中国的综合国力就有可能跃居世界一流。纵观全局，城市化必须乘势而上，健康发展，城市规划必须先行一步，构筑“平台”。同样是机遇难得，时不我待。
但仅认识这些还不够。因为对一桩事业，以至于一个国家，重要的战略机遇并不常有，有了也未必能抓住。历史的经验教训告诉我们，抓住了战略机遇，往往可以实现快速发展以至跨越式发展，跻身于先进之列：一旦丧失了战略机遇，则可能就此落后，甚至不断地陷入被动。那么怎样才能抓住这个机遇呢?我想首先还是要有紧迫感，现在国家紧紧地抓住了发展的机遇期，制定了许多对策；各行各业也都在抢抓机遇，都在创造对自身发展有利的条件，想更快地发展自己。从全国来说，抓住历史机遇，实现发展目标，最重要的是要把全国人民的思想和行动统一到中央的重大决策部署上来。当机遇来临时，思想统一，行动统一，就抓得住、抓得好：思想涣散、迟疑徘徊，甚至内耗不断，再好的机遇也会擦肩而过。要看到人们的认识能力不同，理解能力不同，对同一学科判断不同，所处的地位不同，上面讲的两个统一很不容易，必须要做坚韧有恒的工作。一国如此，一业也如此。
我们学会是在国家大背景下的小小单元，但又是涉及国计民生的不小的一部分。城市和城市化发展，无论怎么说都是国家整个现代化过程中一个非常重要的部分和关键的阶段，是社会经济结构将要发生深刻变化的重要方面。许多国家的发展进程表明，在这个阶段，有可能出现两种发展结果：一种是搞得好，经济社会继续向前发展，顺利实现工业化、现代化：另一种可能是搞得不好，往往出现贫富悬殊、失业人口增多、城乡和地区差距拉大、社会矛盾加剧、生态环境恶化等问题，导致经济社会发展长期徘徊不前，甚至出现社会动荡和倒退。对于我们规划学会而言，能否抓住和用好面临的战略机遇期，起到应有的作用，做出应有的贡献，这应该是我们这次换届大会的主题。
谈到这一主题，我还有两个基本观点。
一、目前机遇与挑战并在，但机遇是基本的，挑战和问题不是坏事，只要我们及时地、清醒地认识问题，面对问题，就具备了解决问题的基础，这些问题的出现与我们所处的特殊时期有关，是属于发展中的问题。
二、我们所处的环境条件会不断地有所变化，但规划的基本原理不会变，规划的社会职能要求也不会变。
重要的是我们必须提高思想认识，提高学科水平，提高专业能力，面对纷繁复杂的城市发展问题，学术研究变得比以往任何时候都更加重要，学术组织更能够发挥其积极的作用，加强理论探索，加速学科建设步伐，是摆在我们当代规划师面前的历史使命。弘扬科学精神，需要我们有追求理想的理性力量，需要我们有独立、诚实、无私、求实的品质，还需要有理性的怀疑、多元的思考、平权的争论和实践的检验。学会工作更要多调研，多思辨，多交流，多参与。如果都这么做了，竹多问题一定可以存所突破、有所前进。
最后，还应该讲根本的一条是我们要坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，求真务实，牢固树立和认真落实全面、协调、可持续的科学发展观，统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹社会经济发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放，不断开拓新的局面，不断实现新的突破，城市规划的第三个春天一定会更加美好，全面实现小康的宏伟目标和中华民族的伟大复兴也一定会到来。
北京旧城保护研究(初稿)
清华大学 吴良镛 2004年9月12日
前 言
北京城市总体规划修编(2005--2020年)时值中央提出“科学发展观”。“科学发展观”是北京历史文化名城保护与发展的总的指导思想。
北京是国家首都，北京发展的目标是世界城市，北京城市规划发展必须用最高的标准，体现先进的科学、先进的文化。相应地，北京历史文化名城的保护与发展也应在思想上、方法上领先。
保护北京1日城具有重大的历史意义和世界意义。北京是世界最伟大的历史古都之一，它是距今40—50万年“北京人”的聚居地，它有3000多年的建城历史，851年的建都历史，是中国古代都市计划的无比杰作，是中国古代都城的最后结晶，是千百年来中华民族的心血所凝聚的瑰宝。
北京现拥有六处世界文化遗产，是世界上拥有世界文化遗产最多的城市，是全人类共同的财富。北京市人民政府已于2004年1月16日向联合国教科文组织世界遗产中心(WHC)做出“整体保护北京旧城”的郑重承诺。同时，WHC要求中国政府部门继续加强努力，保护好北京的世界遗产项目，代表了世界的期望。
历史辉煌的北京，它的历史遗产完好地存在是中华文明的象征，是世界华人凝聚力的所在，保护好旧城及一切遗产，具有伟大的政治意义。北京城市的核心应该力争建成城市环境的典范，充分展示建筑环境设计的超前性、科学性与艺术性，提高城市的吸引力。
文化遗产的意义超过文化的一般意义，它还是伟大的资源，具有重要的经济价值，认为“文化是经济发展的原动力”，这己为近年来世界许多国家、政府及有识之士在理论与实践上一再证明。
北京市政府和人民受世界人民与全球华人之重托，千方百计继承并保护好这伟大的遗产，是义不容辞的历史重任，这遗产的任何损失，我们都难辞其咎。
北京作为历史文化名城，旧城又不同于一般的历史文物，它还是国际、国内、本市多种多样活动的中心，千万人民生活于此，是充满活力的大城市(Living City)。因此，城市本身具有“保护”与“发展”的双重任务，这一充满内在矛盾的任务和难题，需要我们创造性地予以解决、予以克服。
面对当前北京历史文化名城发展中的重重困境，北京历史文化名城规划要综合考虑特殊的政治、历史、自然条件，对历史文化名城保护与发展做出方向性扭转和开创性工作。
一、前一阶段的努力：走出同心圆
1、从同心圆困境中走出来
北京城市空间发展战略重新考虑了北京的空间结构，不再重复“摊大饼”式的模式，而是从“中心大团”跳出来，在16410平方公里的行政范围寻求新的布局形式，整体考虑改善城市问题的措施，这是一个重大的前进和突破。
新的空间战略在城市结构上不再在主城里打转，寻找出“两轴两带多中心”的结构形式，即在中心城继承发展城市传统中轴线和长安街沿线十字轴，在其外用构建两部生态带、东部发展带，并在市区范同内建设不同的功能区，构筑以城市中心与副中心相结合、市区与多个新城相联系的新的城市形态。“两轴两带多中心”结构形式的获得，是对从建自初确定下来、逐步形成的同心圆式的城市结构与形态上的一次突破，20多年来一系列长期困扰北京发展的问题有了解决的转机。
这个成果得来不易。尽管对此还可能有不同声音、见解，需要在修编的过程中日趋完善，但现在已基本得到认可，规划纲要也已经大体完成。
2、解决“圆心”的问题是当前工作中的重点
前一阶段北京在努力探索如何“走出同心圆”，接下来的第二个重大问题就是这对同心圆的“心”应该怎么办?这个 “ 心 ”-一北京旧城，是地理上的核心，社会经济历史文化上的核心，目前城市一切活动的重心，也可以说是规划问题的症结，不容忽视。它与城市整体空间发展战略是一个问题的两个方面，如果圆心的问题得不到很好的解决(指在规划战略上、工作路线上理清楚，找到未来努力的方向)，我们的工作只能说才做成了一半，这次总体规划修编不能说已全面成功了。
二、旧城的问题不仅仅是保护规划的问题
1、历史名城保护工作为什么不见成效?
历史名城保护从1950年代就开始提出，或者说更早就有争议，至今仍不能解决，并且愈来愈令人困惑。现在来处理这个问题已非常困难，也非常复杂。自从旧城修编工作分工交给清华的工作组以来，我们一直忧心忡忡，百思难得其解。
过去旧城保护工作做了不少，并且也有一定的深入。例如：
——北京市委关于历史文化保护区保护的一份文件(第九稿)，我们认为写得相当好。它超乎一般地把过去的论点、以往所提出的种种出路做了比较认真详尽的整合，也有一定的可操作性，可惜未见发表；
——清华大学、北京城市规划设计研究院等不同单位及各方面专家对旧城保护作了多种的努力，虽然方法有异，对问题的着眼点、深浅不完全一样，但观点基本是一致的，不难调节。
从效果上看，这些工作也并非全无实效，然而，为什么工作的成绩有限?为什么问题始终不能得到解决?
2、现实困境
北京旧城历史文化环境局部有所改善，但整体环境持续恶化．并已趋于严峻的地步。这是不争的事实：
1)北京旧城已有一半以上的建筑空间被完全重建。剩余的部分也正不断受到建设性破坏的威胁，其中，连同和水面在内，保留较完整的历史风貌空间已不足15平方公里(主要集中在皇城以北和前门外两部分)。
2)北京旧城的历史性建筑损毁过半。1949年旧城共有建筑约2000万平方米，其中平房四合院1300万平方米。至2003年，这些还保留着历史信息的建筑总量已不足1949年的四分之一，拆除的部分很多是价值较高的房屋和院落。
3)北京旧城胡同数量急遽减少。1949年旧城共有胡同3050条，至2003年，道路宽度在20米以下的胡同街巷仅剩1600条，其中1990~2003年为胡同主要拆除期，拆除近千条。目前旧城内被直接称为胡同的，只剩下400多条。
4)北京的建筑文化特色之一——旧城传统的空间轮廓线正日复一日地遭到大批涌现的新建筑摧毁。旧城原建筑制高点景山万春亭和北海白塔的高度均为63米左右，而目前旧城中已出现多座高度超过100米的高层建筑，突破原45米建筑高度控制的建筑物已超过百栋。
5）从1990至2003年，是北京旧城过度开发的时期。仅王府井、西单等传统中心商业区就扩大了数倍，功能已不是单纯的商业中心，而是集聚了商业、办公、娱乐与餐饮、酒店、展览等众多功能的商业、商务中心区，占北京规划市区面积仅6%的旧城土地，至今仍然是北京商业过度密集和交通拥堵的地区。
6）北京旧城的道路被一再拓宽，传统街巷整体格局被改变，城市肌理被破坏，大量历史性建筑与古树名木在道路拓宽过程中被消除。
这种情况不能再继续下去了！
实事求是地说，历史文化名城保护不仅仅是保护规划的问题，问题重重，现在是该走出就保护论保护的误区、认真对待现实困境的时候了！
在今后北京的城市发展中，旧城保护已成为最紧迫的任务之一，也是本次总体规划修编工作最为棘手的难点之一。
3、正面保护与负面力量的抗衡
分析前述问题的症结，实际上是正面保护和负面破坏两种力量的抗衡，负面的力量大于正面的力量，积极破坏的力量大于被动保护的力量。
从现象上看，学者与技术专家眼中的北京是理论的、理想中的北京，具体操办人员眼中北京则是现实中的北京。两者的着眼点一直未能很好的整合起来。但如果具体地加以分析，认真解决“负面力量”的问题，未尝不能变成积极的力量。
具体地说，下列问题是旧城保护难以得到贯彻的症结点：危旧房改造、道路红线、控制性详细规划、不同行政单位和地区各自为政等，这些问题的背后还有不同利益集团的争夺。以上问题如果在这次修编中还不能理清问题的症结找出切实途径和措施，从根本上加以扭转，并得到行政的彻底贯彻，旧城必然会更加速地破坏！
3、理论的问题要清理，“冰冻三尺非一日之寒”
为了解决问题，我们不能不追溯历史、总结历史。
从建国开始，是采纳“梁陈方案”另建新区还是“以旧城为中心发展”?是北京城市建设的两种方式、两种途径。在并没有太多讨论的情况下(只是少数学者间的讨论)，就匆匆采纳了后者。
50年来一个基本的矛盾就是在同一一空间地域上既要保护旧城(从来没有说不保护)，又要建设现代化的城市(对现代化从来理解不一)：对旧城来说，既承认它是伟人的遗产需要保护，又强调改造：既要保护又要发展。理论上看似很辩证，几十年来的实践却总是强调现代化建设，忽视对城市历史文化的保护。对此，有关方面从来未作认真的总结，而是回避矛盾，不去讨论，甚至避免触及，讳莫如深。包括“梁陈方案”问题等从未作任何结论，甚至相当长的时期内成了学术上的禁区。这在过去“左”的路线影响下并不难理解，也无需过于追究是准的责任，但为此付出的代价却太大了。
城市规划是基于实践，总结正反两方面经验，预测未来的科学。如果对过去的实践不作科学的反思，则是非不明，难以得到正确的结论，也就难于进一步发展。这种情况不仅仅限于北京，是全国的现象，但由于首都的特殊性，涉及历史人物的特殊性，近代北京旧城的历史从来不敢正面触及，更不用说给予科学的结论，现在该对实践的是与非作事实求是的总结了。5 0年来城市发展的历史一定要总结，而且今天已经不难总结了。
从建国至今北京都存在“ 保护与发展”这一基本矛盾，如果保护旧城和现代化建设不叠加在同一空间，问题就简单许多。这是城市规划的一般道理，中国和西方历史城市发展的经验，并不难理解。但是在建国初期，由于种种原因，未能认识到这一问题，这只能说是年轻的共和国缺乏城市建设的科学经验所致。退一步讲，‘‘保护与发展’’这对基本矛盾如善为处理本来或可两者兼顾，1950年代中期也曾经有过大量行政办公建筑在西郊开拓的设想，如“四部一会”有一组楼已经开始兴建，后由于“高饶事件”作罢。后来这一类的努力也很少有人提起了，足见历史的复杂性。
4、回顾历史，旧城在过去五十年遭受过三次大“拆改”。
1）第一次大“拆改”始于建国初期，延续至“文革”时期。面对梁陈方案与以旧城为中心的争论，当时的总体规划选择后者，确立以旧城为中心的发展方略，利用旧城作为中央主要行政机关所在地，在一些王府和保存尚佳的四合院内安插各级行政办公机构，先安顿下来。这在当时的情况下，不难理解。由于这些机构自身发展不断增大，除行政部门外，还不断增加企、事业单位等等，不得不一再拆除旧建筑。现在这些地方不仅面貌全1卜，甚至许多已经是遗迹无存。因为这些房子多隐藏在城市街坊内部，所以矛盾显得尚不尖锐。当时的主要矛盾焦点是拆毁了一些最显眼的公共建筑和城墙，每一次的拆毁都伴随着一岙争论，结果，都以最终拆毁而告终。
2)第二次大“拆改”是从改革开放至二十世纪末。城市以经济发展为中心，建设量大增，建筑高度失控，旧城中出现东方广场、金融街等巨型建筑综合区，牛街等历史文化保护区也被整体拆除。问题接踵而至、日趋严重。
如果在改革开放之初能够认真总结1950年代的经验，明确未将行政中心外移的失策，在1980年代初第二次建设发展高潮到来时把商贸办公楼外移，不许在旧城内建设，就可以避免金融街、东方广场之类的大破坏。
法国巴黎有个发人深省的例子。二战以后，巴黎政府批准在旧城火车站附近盖了一幢高层建筑，此后招致公众指责即悬崖勒马，巴黎旧城内也就留下了达唯一的一幢高层建筑。
由于我们没有及时总结经验教训，城市建设一再陷入盲目性，错误屡犯不止，不断“交学费”，每每决策者上任一次就再交一次，屡交不止，这就是问题所在。后来虽然承认“解放初期梁先生的意见是对的，可是现在想改已经晚了”，但这句话的后半句仍然不对。“行政中心”虽一时改变不了，但可以亡羊补牢，杜绝种种新的“中心’’继续进来。然而情况并非如此，直到今天，还要在旧城里大搞什么中心、增加新功能和大型项目，真是令人焦急!说到底，这些问题的症结还在于我们对1950年代的问题未作认真总结。桑榆非晚，来者可追。我们之所以：1．继续错误，是由于落后的认识和工作的惰性，当然还包括其它：方面本应该克服的因素。
3)第三次大“拆改”是2000—2003年。随着“五年完成危旧房改造”、“旧城路网加密”、控制性详细规划调整等政策的推行，特别是2000年《北京市政府加快城市危旧房改造实施办法》(19号文)公布之后，危改与开发相结合，旧城的历史：性街区被人量成片拆除，旧城在整体上受到最大的一次毁坏。尽管问题愈趋严重，影响极坏，中外反对者越来越多，但仍然木在政策方向上找剑山路。
第三次大“拆改”(事卖面前，实难于回避)是未认真总结第二次大破坏教训的结果，是过去盲目性的恶性发作，是历史上的疏忽替加的报复。如果这一次总体规划修编再不能科学地对待旧城的问题，就将导致北京古都保护工作的全军覆没。且由于我们工作失误，环境恶化，前国家领导人曾提到的北京“迁都”之虞不能说不存在。这决不是危言耸听。
现在再研究对旧城的保护已经是极为艰难的事情了，一切情况如此紧迫，新的大拆大毁箭在弦上。国际舆论，十目所视。我们为北京旧城的未来担忧，为现任当政者忧!为什么?就历史来说，过去的创伤已经淡忘了。有过不一定恰当、但是痛心的比喻，说历史的北京是在受到“凌迟”!如果说1950年代开始的王府四合院的破坏还是小片的，且逐步在修复，表面‘“创伤”似已不太显眼：而现在的破坏是大面积的，急剧的，最后根本无法修复。在现有的危旧房改造机制下，政策执行的结果极有可能是彻底毁了旧北京，历史很容易归结为是当今当政者之责!包括我们专业工作者如未能提出切实的解救办法，也必然同样要受到历史的责难。
我们应有的态度是：面对旧城保护的失败，从认识上作总结，以问题为先导：正视问题。广求解决之策。
因此，这次总规修编不能不对过去进行实事求是的总结，前人说“迷途知反，往哲是与。不远而复，先典攸高。”我们党在文革后还能对过去政治上的某些错误路线做出“若干历史问题的决议”，今天对于城市建设的这些具体问题，为什么不能进行总结?我们要严格地对事不对人，避免涉及当时的决策人甚至参与制定方案的技术专家，因为每位决策人都是承担了过去决策中的错误，在当时的困境中，面对复杂的问题寻求对策，常常也只能就事论事，提出一些解决一些眼前的困难和压力的办法，在条件尚不成熟时就要做出全局的策划，许多事情是当时的规划者个人难以左右的，这就是旧城保护的悲剧。
但是当今情况不同了，我们在国务院领导的关心下进行总体规划修编，应该有条件从全局统筹的角度来处理过去难以解决的问题，从这一点说来又是当今领导者前所未有的机遇!
解决问题的关键在于：像胡锦涛、温家宝同志批示的那样，注意保护历史文化遗产和古都风貌，关键在于狠抓落实，各有关方面都要大力支持；保护古都风貌和历史文化遗产是首都建设的一件大事，各级领导必须提高认识。
北京历史文化保护问题得到胡锦涛、温家宝同志批示，刘淇同志亲自为四合院保护院落挂牌，充分反映了中央领导同志的重视。北京旧城保护应该视为在新的“科学发展观，，指导下，实现科学与人文复兴的一面旗帜！
5、解决问题的途径
必须对北京旧城保护问题作应有的总结，根本解决旧城的战略目标问题。
有些法规需要做一番清理，如控制性详细规划，把旧城里面分了lO类高度，后来在实际建设中一再突破，旧城内控规最高达到100米。即在开发的压力下，规划控制管理的法定依据可以大幅度调整。事实上，这是法律允许下的“合法”的大破坏。
北京市一些专业规划中也没有保护概念，并且是与保护背道而驰，如交通系统的“六横三纵”，70米道路红线，主干道60～80米等。而这一类规划甚至一直作为编制保护规划现决条件，从不以为非。
北京旧城保护的矛盾聚焦在体制和利益方面，问题积重难返，但对现实的困难也要找出解决之道。
1)正视存在的问题，加强旧城保护的正面力量。面对不断增强的负面的破坏和拆毁的力量，正面的保护与复兴的呼声相对弱小：在涉及旧城建筑是保存还是拆除的交锋中，操作拆除的一方常常居于强势。
2)改革管理体制。目前的现状是：北京旧城的管理体制分散，难以促成统一的旧城保护控制与协调发展。各单位、各部门基于局部利益、政绩等等谋求发展，一再想方设法，增加旧城的城市功能和建设量，导致旧城人口、交通和环境负荷的增加。如此恶性循环不己。
3)旧城保护需要法律的保障。在北京旧城保护中，有法不依和无法可依的情况都很严重。常常是拆毁旧城历史性街区的一方得到法律的有力支持，而主张保护的一方却冈得不到应有的法律支持和政策保障而败下阵来。如东城区香饵胡同、十儿胡同和明亮胡同的消失、美术馆后街22号院的拆除，以及近日西城区孟端胡同45号院的“易地迁建”。
4)严格制止各利益集团拆改旧城。北京旧城的保护与发展因缺乏资金，现已走入一个利用大规模房地产开发筹措资金的误区，其结果是与虎谋皮，事与愿违。旧城的房地产开发势头越来越盛，而历史性街区则越保越少，日趋衰败。最近之一例，就是通过拓宽旧鼓楼大街和德胜门内大街，直接在什刹海历史文化保护区内大拆大建。经一再呼吁，问题迄今未解决。
北京市应采取有效措施立即停止在旧城内的一切大规模拆除“改造”活动，改弦易辙!应彻底转变现有的危改模式，“整体保护，有机更新”，拟定新的政策条例，抢救已留存不多的古都。
——对于旧城，整体保护的前提不能丢，不能抛弃理想与原则，不能退缩，而是要以更为紧迫的历史责任感来对待!
——对于现实问题，例如危房、安全等，则要直接严肃地面对，以问题为先导，合理解决。
而今之计应该寻找双全之策，出路在丁两者之中——《中庸》的“执两用中”或可作出理解。
旧城整体保护意味着减负、疏解、转型、宜居(生活质量、环境质量不断提高，这方面问题下文还将进一步分析)。现实棘手的问题要正确对待，必须千方百计把问题作认真研究。并作妥善地解决，而历史名城的文化质量、艺术品质还要有新的提高。即寻求全面的、科学的解决问题之道。
伟大的历史转折，此其时矣!
三、问题的分析与解决之道
对于旧城保护，过去的着眼点重在物质环境形态的保护。问题是城市在不断地长大、膨胀。而旧城又如同一个容器，在它有限的空间内无法承受与日俱增的内容!一个小孩予是不能在一个坛子
中长大的，道理显而易见，可学术界并未对此作全局的理论分析。这里我们还是从问题入手，仅就旧城保护的现实问题——功能、人口、房屋改造、市政基础设施等试加分析。
1、旧城功能问题
1)问题的分析
旧城的拥挤一直是问题之源。1990年底北京旧城人口是174．7万人，人口密度高达2．8万人／平方公里，大大超过巴黎老城的2．4万人／平方公里。1992年北京城市总体规划提山从严控制积极疏导人口的建议，10多年过去了，旧城人口总规模仍为165万以上，人口密度依然高达2．7万人／平方公里。
在1992年北京城市总体规划指导下，旧城用地功能做了调整，用地性质矛盾已不过于突出。目前影响旧城功能疏解的因素有：
a)行政中心问题。1950年代以来，政府办公用房大体接受了过去政府机关所在地和一些公共机构的川地和房屋，并有所增加。此后，经不断调整，拆旧改新，扩建房屋，多年下来虽表面上趋于相对稳定，但总体上有增无减，占地可观。在京中央机关用地总体上集中往城八区内，其中在城八区内的用地占总用地面积达67．41％。且目前机构分布在旧城中心的各方向，与居住、商业、金融商贸设施混杂，造成功能相互干扰和影响，已不利于首都中央行政办公职能的有效发挥。
b)行政中心除了自身发展外，就近还安排了相关的服务设施，使得高水平医疗、教育、宾馆等单位数量增加，功能不断完善，规模相应扩大。而扩大了的这些设施自身的影响力又带来了新的功能集聚。举例如下：
——旅馆的需求。据统计，2002年北京旧城中各类旅馆床位数近12万。其中星级宾馆床位3万张，500床以上大型豪华旅馆14家，若按平均入住率50％计，日接待旅客约6万人(数据来源：北京市公安局、北京市旅游局)。
——医院的需求。北京旧城中三级甲等医院12家，日急门诊量3．6万人次，床位近l万张，其中外地患者占30％一50％不等(数据来源：北京市卫生局)。以床位数计，仅这12家医院需用地l平方公里以上，而旧城内医疗用地总量尚不足1平方公里。交通与停车场十分紧张。
——示范性高中扩地的需求。．旧城内现有示范性普通高中9所，在校生15000人，按示范校标准为3公顷／校，而现实情况用地有三分之二未达标，各学校都在争取扩大用地范围。(数据来源：北京市教委)
单纯从这些单位性质重要性做分析，这一类单位在原地一定程度上扩大、加高、加密的要求似有其内在合理性，但基于旧城空间已经如此拥挤，还需根据实际情况寻求对策，作更深入、具体的分析，而不能继续擅自再扩大。
c)政府机构改革、政企分离后新产生的企事业单位，由于它与行政中心的密切联系，选址依然留恋旧城。例如，金融街103公顷用地，建成后总建筑面积为350万平方米，最少可容纳10万就业人口，需要停车位2万以上。
d)其它类型建筑。利用大型商厦多余面积及“退二进三”的工业厂房，主要由暂住人口经营的小商品市场深入市中心，旧城内现有11处，摊位总数近5000个(数据来源：北京市商务局)。由此产生了大量与旧城功能无关的交通量与人流集散。
e)上述各类设施分属不同部门、地区，在各自权限内就眼前需要各自规划建设，不仅不可能整体考虑和跨部门、跨地区的协调，甚至各自钻营门路，以满足局部利益，其发展与整体保护旧城相悖。
2)对于疏解旧城功能过于聚集问题的规划对策
a)整体保护旧城。旧城内部不再规划建设某种行业聚集的“区”、“园”、“中心”等，以杜绝由于功能聚集到一定程度后必然产生的破坏旧城格局的扩张要求：
b)从用地性质讲，行政办公、文化教育、服务、旅游、特色商业等与名城保护并不矛盾，关键在于用地大小要符合{日城街坊胡同肌理，对地块大小、建设规模、建筑体量、建筑高度等必须加以限制；因此，建议“首都经济”的发展在旧城中转入另一渠道，即应体现为发展中小型文化、服务、旅游、特色商业等企业。例如：带有一定时尚文化性质的服装设计行业，它需要所在环境的文化品位高，很可利朋一些旧四合院，予以修缮发展。同时，现有两头在外的小商品市场应尽可能迁出旧城，确立专门地区，不沿街乱铺乱建：
c)川地性质规模控制与交通控制相结合。旧城要避免形成超大规模的街坊，破坏原有的支路网；限制货运量、停车位等等：公建设施必须具备相应的停车条件：逐步发展利用地下空间并完善地下轨道交通，形成对旧城外来未来交通格局的有力支撑。
d)最为关键的是，为了首都功能发展的安全、高效，需要结合新城新区建设，下决心适时迁出在旧城内因用地控制无法继续发展的行政办公包括对高水平文教、医疗单位：无法容纳的新的发展部分要另谋出路：
e)在首都规划建设委员会设立专门机构，负责修订控制性详细规划、统筹策划旧城内一切建设活动，使之符合首都规划及保护北京旧城的最高公共利益。
f)设立北京历史文化名城保妒专项基金，建立名城保护的资金筹措渠道和保障机制。
2、旧城人口问题
研究旧城保护与发展，不能不涉及人口问题，这也是工作的重点之一。
1)旧城区人口现状
要弄清现状人口，并非易事，根据北京市公安局的数据汇总，状况如下：
(万人) 2001 2002 2003
01年户籍 01年暂住 02年户籍 02年暂住 03年户籍 03年暂住
东城区 47.2 13.0 47.9 13.2 48.2 8.2
西城区 42.8 11．4 43.1 12.8 43.2 10.1
崇文区 16．O 7.2 32.4 6.3 31.1 4.5
宣武区 53.8 9.4 44.8 11.6 45.2 7．O
四城区合计 159.8 41.0 168.2 43.9 167.7 29.8
户籍+暂住 200.8 212.1 197.6
2)2004年北京旧城62.5平方公里实住人口总量
据统计，2004年旧城实住总人口为(户籍人口加暂住人口减有户无人)共165万人(考虑还有一部分“有人无户”人口及漏登暂住人口，实际数目可能要高于165万)。
以上说明，虽然1983年总体规划希望旧城人口从180万逐步减少至120万，但20年后人口疏散效果不显著。虽从1982年至今旧城公共建筑用地增加，住宅用地相对缩小，但并未达到疏解人口 的 预 期 。
3)多年来旧城保护对人口问题并无一个目标明确与全面政策，下面种种情况是旧城人口拥挤问题未得到改善的部分原因。
4)旧城人口调查
从以下情况可以看出，1只城居比的构成存在相对的稳定性，这种情况短时期内不会有重大的改变。
上述调查说明，旧城人口居住情况错综复杂，希望疏解旧城人口，也只能在一定的政策导向下，满足不同情况的居民要求作正常流动，规划者无法勉强为之，并且需要较长时期，才能取得一定效果。反观国外旧城保护，多要求有一定数量的原住民以其自己的特有的生活方式留居在原居住地内，以将旧城固有的文化现象加以传承。
5)旧城居民对参与旧城保护更新的意愿调查
2003年，清华人学建筑学院和社会学系在什刹海烟袋斜街地区对296户居比进行了关于本地区保护更新规划的问卷调查。
3、关于旧城房屋改造问题
1)房屋现状情况调查
a)旧城62平方公里内的平房存量约为1400平方米，其中私房约占15%，单位自管房和物业产约占45％，房管局直管公房约占４０％。
b)房屋质量
危房情况——城四区平房中，危房（四、五类）约140万平方米，约占10%（根据城四区房管局数据整理）。
搭建情况——根据什刹海地区的调研统计，搭建面积一般占到正式房屋面积的６０％左右。
基地设施——什刹海地区的调研显示，旧城居民在采暖方式上有80％左右的家庭采用土暖气作为冬季采暖的方式：几乎所有的家庭都有独立使用的自来水龙头。比较突出的问题是用电。有一半左右的院落还没有实现电增容。洗澡问题：50％左右的家庭在自己家中无法淋浴，40％左右的家庭有简单的淋浴设施，10％有自己的浴室。
c)旧城居民的居住水平
据二十五片历史文化保护区按人口密度分类比例统计
类别 人均人数／１００平方米用地 居住人口／１００平方米用地 院落
数量 比例（％）
Ⅰ ＞５０ ０－２（含）人／
１００Ｍ２ ６４８ ６.４
Ⅱ ２５－５０ ０－４（含）人／１００Ｍ２ １６４０ １６.４
Ⅲ １５－２５ ４－７（含）人／１００Ｍ２ ３８６６ ３８.６
Ⅳ １０－１５ ７－１０（含）人／１００Ｍ２ ３８７０ ３８.６
说明：
——居住水平的差异非常大。
——由于“户在人不在”约占20％，实际居住情况比按照户籍统计要好。
——按照人均用地标准，半数以上院落只需少量外迁甚至不外迁居民。
2)需要重新审定并区分旧房与危房，探索合理的保护措施
旧房是历史文化名城的宝贵资源，承载着大量有形和无形的历史信息，文化资源在国外历史名城中，均被作为珍宝。法国巴黎有750多个名人故居。而在这800多年历史的北京，曾有过多少名
人故居!我们文化部门对这一项往往未作全面的登记。建台湾饭店发现左宗棠故居、拓宽两广大街发现曹雪芹故居多是“遭遇战”。在北京四合院存量已经不多的情况下，旧房更需珍惜。它们是古都历史风貌的体现者，很难想像在失去了旧房的情况下，还有什么古都文化风貌、城市肌理可言。因此：
a)区分危房和旧房是非常重要的，它的意义在于两者各属于不同情况，应采取不同的对策。前者首先保证居住安全，后者主要体现历史文化风貌，但危房与旧房均是历史性建筑，其差异只是房屋质量问题，解决危房的居住安全问题是非常必要的，但不能以历史文化信息丢失为代价，宜在保护的前提下，进行积极修缮，达到“解危”的目标，坚决摒弃多前来执行的为解决少量危房问题就将成片旧房一并拆除的做法，这在经济上是严重的浪费，在文化上也是一场灾难。
b)目前执行的房屋质量评价体系还是建设部十几年前颁布的，急需结合历史文化保护的特点予以调节并提出相关评价标准。(在北京历史文化保护区保护规划的编制中，通过目测等方式，已经完成了比较粗的分类，起到了宏观的控制作用，但如果落实到操作，还需要明确的规范来指导做细致的工作。)
c)当前处理危旧房的操作步骤：作为近期目标，先拆除七十年代前后见缝插针建造的简易楼，并结合院落修缮与更新逐步拆除四合院中私搭乱建的临时房屋。
d)关于旧城文化保护区}工J的基础设施问题：市规划委组织的关于历史文化保护区基础设施改造的研究表明，在文保区引入市政基础设腌、在胡同内安排市政管线、提高居民的生活质量在技术上是可行的(已在南池子项目中得到证明)。
3)旧城整治模式的讨论
避免“运动式”的更新，改变“一次到位”的观念。
“运动式”的更新指一次性投入，按照“一次到位”的标准进行“推平头式”大规模改造，即通常所称“大拆大改”方式，这是不符合旧城保护“有机更新”的原则的。因为：
a)基于社会与经济原冈，当前旧城传统居住区的“衰败”不同于西方城市中心区的贫民窟式的衰败，北京旧城的土地仍然处于升值的过程中，只是由丁历史上的政策、观念等诸多原因，造成了旧城部分平房四合院破败的现象。即使如此，由于区位因素的影响，很多“破房子”也还有很高的价位，简单地修缮之后，即锦上添花。
b)城市的发展是连续的过程，同样，历史建筑的保护也需要持续不断地投入。一次性投入围然能够在短时间内解决某些问题，但效果单调，“房子新了，文化没了”，失去了原有独特性格，也失去了文化的吸引力和竞争力。对旧城也没有从根本上解决长期维护、保护的问题。相比之下，在国家财政和居民收入都有限的情况下，“细水长流”的投资模式既能解决现实问题，又易与原有环境相协调，还可以丰富多彩，是一种有效的解决办法。
c)居住满意度和舒适度是多种因素的综合(包括面积、区位、环境、收入、邻里关系等很多方面)，且不同的人群对居住标准的要求也有所不同。所以，在旧城中保持适当的高密度居住形态和多样化的居住标准是可行的，短期内不必规定也难以过于具体地规定人口疏散的数量。
d)旧城不同阶层居民混合居住是北京的传统，这种不同人群的混合是保持社区活力的首要途径。西方国家对旧城改造和绅十化过程的反思也给我们提供了有价值的参考。主观地、一厢情愿地要求“一次到位”的大规模改造，包括成片高档四合院的建设，都会导致居住空间的分异和隔离，进而产生诸多新的社会问题，并削弱城市活力，违背城市社会发展规律。
e)探求“有机更新”的新途径，不断进行多种模式的探索，包括菊儿胡同的试验等。关键在于正视50多年来的旧城房屋逐渐破败的内在因素。提出修复四合院的产权与市场环境，鼓励市场流通，鼓励产权利益；根据保护政策的要求，发动社会力量，以自助方式进行小规模整治与改造。它的优点在于：
——有利于城市的新陈代谢
——保持城市的多样性
——有利于住宅产权及住房制度的改革
——促进城市的可持续发展
——减轻政府的财政负担
——通过产权与市场互动，实现社会财富的增值。
4)房管的体制要改革
完善市场体系，培育“非盈利”的保护更新实施主体。
当前旧城保护更新中，按照产权划分有以下JL种不同情况，应当采取不同的应对措施：
私房——解决标准租房客问题，I亓，要充分发挥私房主的积极性，保护其合法权盗，并鼓励房主按照保护规划的要求进行自己住房的修缮；对于经租房，也应采取同样的政策。
单位自管房——单位白管房是房地产市场的重要资源，也是很多开发商获取土地的目标。因此，对于单位自管房应当按照历史文化保护的要求，规范其出让转让用地的行为并研究产权转换的可能。
房管局直管公房——应当按照效率与公平兼顾的原则，一部分进入市场，另一部分应当考虑到低收入居民的承受能力，以“非盈利”的方式帮助其改善居住条件。在这个过程中，需要由政府组织适当的非盈利主体来承担各种改造整治任务，既区别于原来的行政式的资源管理，又不同于纯粹的市场交易。
第一、完善市场体系是盘活存量房屋、吸引社会投资、促进公众参与的必由之路。由于市场的固有缺陷，难以兼顾那些缺乏市场竞争力、缺乏资源的低收入群体，所以在强化市场体制的同时，
。换言之，旧城保护更新的核心问题之一就是低收入群体的居住问题，对此，住宅市场无能为力，只能依靠“社会住宅”。如果在政府和居民的监管下，由真正的“非盈利”主体以成本价格实施操作，并采取股份制等多种方式吸引居民主动参与，当前旧城改造中的一些尖锐的经济与社会矛盾会得到缓解。
前两年，房屋管理部门已经进行了体制改革，将房屋经营管理中心作为独立的企业分离出来，建议政府在此基础上，将其建设成“非赢利”的机构，解决在旧城保护与更新中因为赢利而增加成本的诸多问题。
第二、完善市场体系的关键是产权。这两年旧城改造中对待私房和直管公房的政策已经和以前有了非常大的改变，私产的保护有所改变，但在公房承租方面，由于大量人户分离的现象和隐形租赁交易市场的存在，公房的使用、收益等权利关系比较复杂，妨碍了公房正常的流通秩序，进一步影响了房屋资源的优化配置。因而，应当加大对直管公房权的改革力度，一部分进入市场，另一部分由政府或者政府组织的“非赢利”组织控制，以保证低收入者的住房。
4、旧城市政基础设施问题
北京在元大都时期形成方格形路网格局，大街、胡同与合院建筑构成的大街坊体系是北京传统形态的重要组成部分。这种中国传统大街坊体系在西方直到20世纪中叶才加以肯定，认为是适应公共交通拥挤的合理分流系统。尽管现状北京旧城的道路体系总体上仍保持了部分明清道路的格局，但若干年来由于道路拓宽已造成街道尺度的巨大变化；部分地区干道密度增加(如广安门、金融街等地区)，主干道局部增建、打通、拓宽(如平安人街、长安街、宣武门外大街等)：再加上大规模的所谓危旧房改造导致胡同街坊结构大量破坏及沿街建筑形式上的变化，总体看来，北京旧城道路格局已经发生了巨大的变化，历史性街巷系统面临瓦解的势态。历史上北京的街道与建筑群的格局，胡同、四合院体系所呈现的浓郁的历史风貌在今天城市急剧发展中有荡然无存的危险，这已是城市发展中必须面对的严峻问题。
1)现状道路交通状况分析
a)旧城内交通需求日益增大
“北京空间发展战略”指出，北京旧城范围仅占市区面积的6％，但交通的发生、吸引量却高达全城总量的47％；而随着社会经济的发展，城市出行总量大幅增加，旧城内交通状况十分严峻。
由于历史的原因，行政中心、金融办公、商业服务等多种重要的功能，过于集中在以旧城为主的城市中心地带。箨类单位的分布情况“内多外少”，即f同城二环路以内单位和就业岗位过于集中，旧城内部交通和内外联系的交通导致市区交通负荷加人。如果旧城功能不能得到控制和疏解，建筑总量还要继续扩大，仅靠拓宽道路无法从根本上解决交通压力。
迄今为止，旧城改造并不能真正疏解旧城人口。同时，在旧城改造的过程中，旧城区内新功能仍在不断增加，新增建设的总体规模、功能内容必然更趋复杂，在表象上旧城居住人口逐渐疏解的。同时，多重的新功能义吸引的各种就业人口快速提高，造成了新的集聚，交通总体发生量不但没有缓解反而大幅度增加。根据居民出行分布的期望路线分析，三环以内区域间和三环内外城区间的出行交换量占主要地位，全市居民出行的主要流向仍然具有明显的向心特征。
城市组团间的交通继续困扰旧城。中心城－边缘集团的开发缺乏重点，遍地开花。而外围各组团功能单一，人们乘坐机动车出行的时耗一般超过30分钟。环路建设并未减轻旧城交通负担，还造成越来越大的交通需求，迫使旧城承担了过大的交通压力。
b)旧城道路不堪重负
道路供应跟不上交通增长。新增或新拓的道路吸引了更多的机动车交通进入旧城，使得道路无法满足交通增长，交通环境改善甚微，路网负荷长期处于饱和状态。市区平均路网负荷在70％左右，二环以内则达到90％以上，主要干道的高峰平均行驶速度仅15~18km／hr。
道路运行系统脆弱。由于交通流量趋于饱和，市区道路运行系统对于紧急情况缺乏应变能力，遇到特殊天气、交通事故等偶然因素的干扰，易出现全面紧张甚至瘫痪的局面。2001年初冬的一场小雪，2004年７月的一场暴雨都造成了城市交通的全面瘫痪。
未能充分发挥轨道交通的作用。轨道交通的发展缓慢，远未覆盖城市大面积的出行范围。全市投入运营的轨道线路仅有一号线、二号线、十三号线和八通线。而换乘系统的不足、交通枢纽的不完善使得长距离的出行人员在进入城区后很少把可利用的轨道交通纳入考虑。
c)缺乏交通引导政策
公共交通系统薄弱。快速轨道交通发展严重滞后，地面准快速公共交通长期不能到位，常规地面公共交通又因道路拥堵和服务水平不佳（线路分布、网点设置、换乘系统、时间保障、乘车环境等）而失去必要的吸引力。
私人汽车增长迅猛。随着中心城的急剧膨胀，居住和就业场所距离不断加大，人们就近择业的要求更加难以满足。公共交通系统的缺陷导致私人汽车等交通量的持续增长。
自行车出行比例下降。由于城区范围扩展、出行距离增加，以及道路系统规划建设中缺乏对自行车空间和安全性的考虑，自行车车出行比例逐年下降。
缺乏与保护目标相协调的旧城交通管理政策。交通管理政策上缺乏针对旧城范围的特殊政策，旧城继续吸引大量交通，不能有效排除可避免的交通量，这是交通环境得不到改善的又一重要原因。
缺乏有针对性的旧城基础设施建设标准。北京旧城保护规划的制定缺乏对北京旧城特色的研究，而照搬一般技术标准。例如市政管线、道路的选型选线等。多年来照陈规办事。
d)环境保护、旧城保护压力大
据市交管部门最新统计数据显示：截至2004年7月，北京市机动车保有量为222万辆，其中私人机动车达到148万辆，占机动车保有量总数的66％，其中私人小汽车104万辆。据市车管所统计，目前全市机动车驾驶员总数已经达到340万名，平均每4个常住人口中就有一人持有驾照。北京已经成为全国机动车拥有量最多的城市，在全国大中城市中率先进入机动车时代。
旧城交通污染严重，环境质量下降。由于机动车激增，不仅城市道路负荷过重，而且交通污染增强，造成旧城环境质量下降。
旧城道路格局、文物等遭到破坏。旧城内主干道多被拓宽、改造，帝王庙牌楼、东郊民巷牌楼、西郊民巷牌楼、东长安街牌楼、西长安街牌楼、东四牌楼、西四牌楼、大高玄殿牌楼、正阳门牌楼、金鳌玉蝾牌楼均已拆除，内城和外城所有的城门和城墙仅剩东、西便门和德胜门。使得城市的传统风貌遭受极大的破坏。
2)旧城交通发展策略
a)整合交通和土地使用规划
弱化旧城经济职能。旧城区内作为历史文化名城保护的核心区，应弱化经济功能，严格控制建设开发，从根本上抑制旧城区难以负载的交通需求。
改进旧城交通发展与土地利用的协调衔接。加强土地使用控制和引导，推广对公共交通、自行车交通有利的土地使用政策，为优化土地利用、解决交通问题提供保障。
将交通评估纳入旧城项目的论证范围。对一定规模以上的改造和开发项目应做交通运输影响评估，并要求最大限度地使用可持续的交通发展模式。
旧城改造项目应加强与公共交通的密切关系。审慎对待可能高密度交通的改造项目，对可能带来高密度交通的改造和开发项目如没有切实考虑公共交通的可达性，无配套的交通改善方案，不予批准；对于混合功能地段的改造，应计算公共交通可达性和容量的等级(伦敦的交通规划可资借鉴)。认真吸取以往痛苦的教训，真正意识到不当的开发或改造项目对已经十分严峻的交通情况不啻火上加油。
旧城改造项目须充分考虑其他交通方式。旧城改造和开发项目应尽可能充分考虑步行和自行车的可达性。
b)建立历史文化漫步道体系，鼓励非机动交通和步行交通
在城市设计专题中提到的历史文化游步道体系可以系统配置资源，更有效地整合现有自然景观资源和历史文化资源，统筹安排和组织市民日常生活和旅游活动。具有历史、文化、娱乐、游憩等功能。同时通过漫步道系统还可以有效地改善旧城交通。漫步道体系与旧城交通应急措施相结合，增加城市的安全保障。
以漫步道系统整合历史保护、旅游发展和旧城改造。通过适宜的交通方式将重要的历史文化遗迹、绿化水系、城市服务设施联系起来，形成不同类型和主题的游步道系统，并辅之以与内容相协调的道路交通系统。
改善步行和自行车交通环境。步行和自行车交通是目前旧城地区出行比例最高的两种交通方式，也是适合于旧城道路系统和城市肌理的交通方式，仍应优先考虑和大力推行。将额外收取的汽车使用社会成本用于非机动车交通的改善，有效减少个人机动车的使用。通过建设环境优美的人行道和安全的自行车道促使人们在近距离出行、休闲游乐活动中采取步行或自行车交通。
保持漫步道与其他交通方式的便捷衔接。根据不同距离和主题分别建立自行车系统和步行系统，同时保持和公共交通换乘系统的方便衔接，将漫步道系统纳入城市日常交通系统，使之为疏解旧城交通真正发挥作用。
交通问题在城市生活中之所以如此严重，第一，现有旧城交通格局是封建都城时代的产物；第二，建国以来，城市急剧发展，交通量剧增；第三，大容量、高效率的公交体系尚未建立，“步行+公交”的出行方式未能成为主流。这种情况发展至今，必须依靠交通管理部门与规划部门统筹解决问题，不能各自为政。
5、关于上述几个问题的归纳
上述分析，虽只能择其要者，但已能得出以下初步结论：
1)、功能、人口、住房、基础设施等问题，确是旧城保护的棘手问题，规划工作者必须予以重视。
2)、旧城保护之所以得不到贯彻实施，原因在于对错综复杂的情况缺乏统筹的指导思想和较为完整全面的对策，以致各部门各行其是，照老方法办事(例如基础设施问题，在技术上已并不是问题，但管理上不作深究，反正照老皇历办事拆胡同、拓宽道路就完了，多年来在技术上没有突破)，这样各自为政，互相掣肘，加深了解决问题的难度。
3)、对解脱旧城的困境，战略失当、求成过急，进一步加剧了复杂问题。治标不治本，被动招架，不计后果，使问题愈发严重。
4)、城市防灾的问题。城市建设的环境问题多，自然与人为的灾害虽然难以掌握，但也有一定的规律性。多年来旧房欠维护，遇到大雨、火灾或其他灾情，益发难以应付。然而细细审之，旧城平房中的危房现仅占10％，应不难找到合理的解决途径，现在却是不论危房旧房一并以“剃光头”的方式处理，当然增加了复杂方式处理，当然增加了复杂程度，而一有什么事发生都归咎于历史文化保护的“罪责”，更是把问题弄混了。救民于水火与保护旧城是属于不同性质的事情，应正确区别对待。
5)、北京旧城宜统一管理。由于历史原因，北京旧城分为四个区管理，辖区平均面积为23平方公里(崇文区仅为16.46平方公里)，平均人口为57.5万人。四个区大小不一，承担城市管理任务也不均衡，与其他区县承担同样的经济发展职能不尽合理；面积普遍偏小，行政区划分得过细，不利工作：管理层次过多，加重群众负担。而且四个区已经没有发展空间，但作为区一级政府必然要致力于本区的经济发展，将旧城土地开发作为区政府“涵养税源’’的主要途径，以至于出现大量以牺牲旧城历史文化为代价的重复建设。建议在市行政区划研究中，尽快将四个行政区合并，将文物保护、发展文化事业作为区级政府的重要职能之一。
四：旧城保护规划
对于历史名城规划工作者来说，应该认识到不能仅就保护论保护，要贴近人民，要深入生活，寻找出路，提倡创造性地开展工作，1987年菊儿胡同危房改建开始时就是清华大学的几位研究生走街串巷，与居民交谈，从试图“建立住房合作社”起，激起居民的热情，继之发现一个已呈破旧的“家庙”大杂院“4l号院”，建议加以改造，基于创造性的探索，最后得到区、市及有关部门的领导的支持，较快得以实施，并以良好的规划设计质量得到国际国内的好评与奖励。这说明问题的解决在从实际出发的探索与创造。
最近《北京晚报》、《新京报》报导，2004年8月26日市政协第十届委员会第11次会议通过《关于加强危旧房改造与古都风貌保护工作》的建议案，指出“危旧房改造与古都风貌保护必须双赢”、“兼顾”，这是比较好的提法，具体情况当然看具体条件而定，总之，任何一方都不能偏废。这也是在本次总体规划修编中拟加以进一步明确之处。
1、旧城保护的原则
1)积极保护的原则
根据前述，可知旧城面临的种种问题，非常复杂，也至为急迫，盘根错节。93.年版北京城市总体规划曾有十条保护措施，可以深化发展，在这方面不能有任何丧失信心、畏难或退缩。因为北京
旧城虽然进行了许多改造，有这样那样的问题，但仍保存着城市艺术创造的精华，应保护好这文化遗产，并以此为基础，在新的城市建设中加以整治和创造，进一步展现其艺术魅力，这种“积极保护原则”是北京历史文化名城保护的基本点，是总体规划修编不可动摇的原则。
但是我们从各方面，包括从北京市基层一些不同部门负责人的言谈中，可以了解到对旧城保护仍存在畏难、退缩或丧失信心的现象，作为主张名城保护工作者应引以自责，因为我们的工作，无论在理论上还是在学术上深度不够，未能为人所理解，更朱能深入人心。
2)整体保护原则
原有北京城的规划艺术价值就在于它的整体性，它既严谨对称，义有河湖水系山丘林木自由穿插其中，各个建筑物相辅相成，全部布局庄严秩序，街道胡同肌理严整，民居色彩古朴典雅，公共建筑华丽辉煌，形成宏壮美丽的整体环境。整个城市结构形成于元大都城，完善于明清，这些城市典型环境特色应作为规划布局的基本原则与格局，整体地予以保护下来。历史文化资源和自然景观实行审慎的整体协调保护。这些原则并应创造性地运用于1日城内新的建设中。
虽然旧城经过了半个世纪的变化，相当部分已有所破坏，依然要恪守“整体保护”原则，否则新的发展将无所依据失去准绳。
3)循序浙进，有机更新原则
旧城是有机体，需要不断地新陈代谢有机更新，但这种改进尺度不能太大，需要量力而行，应修复房屋的产权与市场体系，使城市在公平、公正的房屋产权流通中自然生长，鼓励产权人根据保护政策作小规模整治，而不是由开发商“加速进行”一蹴而就。
4)“以人为本”的原则。
要坚持以人为本，妥善解决中低收入居民的生活居住问题。在加强保护的前提下，通过有机更新的方式逐步改造危房和市政基础设施，消除安全隐患，提高生活质量。对居住环境的设计，“宜人”、“宜居”应作为基本原则，无论建筑群的处理、交通体系的规划等无不以人的尺度、人的需求，人的喜闻乐见为原则，“以人为本”全面协调可持续的发展观，不仅促进经济社会的全面发展，还应成为城市设计的基本指导原则。
2、旧城保护的规划对策
1)整合过去旧城保护的规划设想
多年来，尤以改革开放以后的近20年来，不少专家机构学校对旧城保护花了不少心血、智慧和才思、作出了许多方案。今天，宜根据现实条件予以归纳、整合、提高、完善，形成理想与现实相结合的方案，并依法取得批准。
需要整合的方面包括：
a)皇城保护规划
b)中轴线保护
c)三十片(25+5)历史文化保护区的保护等
2)系统调整与旧城保护相矛盾的规章制度
对与旧城保护相矛盾的原有规划内容进行系统调整，重新审定某些不利于旧城保护的规章制度。根据旧城保护的要求进行修改，如：《北京市区中心地区控制性详细规划》和市区道路交通等基础设施规划，调整建筑控制高度、加强建筑体量控制、修订红线控制宽度等等。
3)明确旧城功能定位，逐步进行功能调整，强化旧城的历史文化中心职能。
审慎合理使用旧城土地，调整疏解功能，同时逐步迁出吸引大量交通及现有用地规模和建筑质量已不适应发展需要的单位，以控制旧城中无休止的用地扩张和建筑加密加高的趋势。发展有益于旧城保护、人文复兴且规模适当的文化、服务、旅游。特色商业等产业。
4)加强旧城历史保护的整体城市设计，特别是在重点地区的城市设计。
城市设计不仅是对形体空间的安排，而且是对综合人文内涵、发展功能的城市空间形态与结构的控制。拟定北京旧城城市设计总体纲要、局部地区城市设计导则，作为相关规划编制、修订规划设计的前提。
对过去着眼于旧城空间保护的诸多城市设计方案，选择有效的内容加以整合完善；审订破坏古都风貌的“眼中钉”建筑，落实逐步拆除措施；强化城市历史空间记忆的“标志”，逐步加以整理和恢复。
加强重点地区城市设计。如：皇城、中轴线、什刹海、钟鼓楼、白塔寺、前门、天坛、雍和富等重要地区的历史文化环境保护设计，文物保护单位的保护规划，城市风貌保护带的规划设计，缓冲区的拟订等。
在已经改造的地区，重新组织塑造与历史环境紧密联系的城市公共空间体系，明城墙遗址公园就是范例。
5)坚持旧城格局要素的整体保护
a)保护从永定门至钟鼓楼这条明、清北京城中轴线的传统风貌特点。
b)保护明、清北京城“凸”字形城郭平面，有遗迹可寻的城墙地段，应予以清理、整治。沿城墙旧址保留30米以上宽度的绿化带，形成象征城墙旧址的绿环。各城门口的建筑空间应体现出“城门旧址”的标志特点。
c)保护北京旧城内外与城市历史沿革密切相关的河湖水系，如护城河、六海、筒子河、菖蒲河、御河等。保护旧城内重要的水工建筑物，如后门桥、银锭桥、北海大桥等。水系沿岸可以针对不同情况，根据景观的要求，保留一定的缓冲地带。
d)保持旧城原有的棋盘式道路网骨架和街巷、胡同格局，尽可能整治、开放重要的建筑物遗址，以显现景观特色。保护旧有街道、胡同尺度，不得进行拓宽拆除。
e)保持旧城内青灰色居民烘托红墙、黄瓦的宫殿庙宇建筑群的传统色调。
f)以故宫、皇城、天坛、和中轴线为中心，分层次严格控制建筑高度，保持旧城平缓开阔的空间格局和舒展的天际线。合理确定世界文化遗产缓冲区范围，分期拆除与整体风貌不协调的建筑物，逐步提高历史景观环境品质。
g)保护“银锭观山”等从旧城遥观西山的重要景观线，以及景山万春亭、北海白塔、妙应寺白塔、钟鼓楼、德胜门箭楼、天坛祈年殿、正阳门城楼和箭楼各景点之间几条主要的传统景观线。
h)保护古树名木，增加绿地和广场，突出古城以绿树衬托建筑和城市的传统特色。绿地宜成系统，过去从景山、北海白塔上俯瞰联成一片的城市绿地景观应予以恢复。
i)保护旧城丰富的非物质文化遗产，如戏剧、音乐、舞蹈、手工艺、传统医学、建筑技术、老字号品牌、餐饮风俗、厂甸庙会等。
j)保护北京特有的“胡同—四合院”邻里居住形态；对历史上各代的典型街坊与四合院遗存（如元代昭靖公坊等）应专立保护区。对旧城内现有的胡同、四合院一律不予拆除，予以完整保护。
6）旧城保护应突出特征是其具体整体性的城市设计理念，有完整的城市历史文化环境，悠久的历史文化内涵，具有整体关联的人文故事，即使残碑断碣无不记录了丰富的历史信息。我们的着眼点不能仅仅局限于旧城内已公布的30片保护区，或以为搞好保护区的保护就了事，保护区之外就可以大拆大建，还是要整体保护北京旧城。因为旧城本身就是一个整体。
旧城历史文化保护区的整体性保护，需要从全局的角度研究，综合研究保护的内容和原则、保护区空间分布规律和保护区空间关系整合，在城市整体中的作用和特色定位，将孤立散点的片状结构变成有意义的网状系统，充分发挥出30片保护区对提升北京历史文化名城价值的艺术表现力。
7）实施旧城保护与发展的有机更新策略。
城市是一个有机体，应当对不同方面的问题协调统筹，重新认识城市旧房的资源价值，实施积极的旧城有机更新策略。
为促进和保证最终目标的实现，把市政基础设施引入保护区，改善环境质量，保证居住安全、创新、完善、细化有关保护区房屋保护修缮、居民外迁等各项政策，是必要的先决条件。
8)制定适应旧城历史文化保护的交通政策。
制定适合旧城历史文化保护的交通政策，严格控制旧城内机动车数量，完善公共交通、自行车交通和步行游览系统。
调整原有利用胡同进行路网拓宽加密的政策，不再拓宽增加新的主干道及支路。
对旧城保护的一些重大问题（如中央行政区规划问题，地下交通、有轨交通、交通枢纽与节点的定位与改造等）进行综合研究。
3、旧城保护的实施机制
1）健全北京历史文化名称保护规划的法律法规。以总体规划和历史文化名城保护规划为依据，制定《北京历史文化名城保护条例》，编制《北京旧城保护详细规划》；完善历史文化名城保护中有关房屋修缮和市政基础设施建设等技术标准。
加紧旧城保护的立法工作，过去政府不热衷，推进不够，立法拖拉。旧城保护在于立法，人民依法护城，依法办事；政府依法政策；法定原则要落实在图纸上，便于操作。
2）以制度创新完善历史文化名城保护管理机制。以旧城保护为最高利益，建立适应旧城整体保护的行政管理体制，将旧城保护作为政府工作的重要职能之一，按照历史文化名城保护的管理机构，审查和批准旧城内的一切建设活动。
3）建立新的旧城保护与改造的实施机制。鼓励社区、社会团体、非赢利机构的积极参与。制定鼓励社会和公众参与的政策措施。
4）设立北京历史文化名城保护的专项基金，建立名城保护的资金筹措渠道和保障机制。以高层次的保护委员会和充裕的保护经费统筹北京城市保护，旧城中的所有建设活动必须得到保护委员会的统一协调；将历史文化名城保护工作的资金保障机制纳入法制轨道，设立北京历史文化名城保护的专项基金。
5）推进历史文化名城保护配套政策的深化。如：旧城区的房屋产权改革和交易、人口外迁与疏解、房屋管理和修缮等。
五、旧城保护的问题还需与中心城、新城建设统筹解决
城市是一个有生命的整体，北京城仍在茁壮成长，生机盎然。特别是2008年奥运会更是带来难得的历史机遇。可以将北京的发展引入“科学与人文”的正确渠道。从另一方面看，北京的旧城，如果比作心脏，由于不堪重负、显得肥大，血脉由于交通的堵塞而痉挛。必须“辨证论治”。旧城要减负，疏解转变功能……已不能就旧城论旧城，旧城的困难需与中心城、新城建设统筹解决。
1、整治、完善“市区建成区”
北京建成区是半个世纪以来“摊大饼”式快速扩展形成的，由于城市发展仓促受当时建设条件、规划设计水平所限，城市空间环境质量参差不齐，缺乏内在的整体性与特色。因此，需要有选择地、分步骤地、审慎地进行“重构”，逐步对环境作必要的整治和完善。
1)结合城市政治、文化功能布局调整，弱化经济职能，强化文化功能，优化土地利用，旧城外有条件地区适当提高密度，节约出更多的发展空间与绿化空间。
2)完善基础设施，提高建筑质量，增设交通枢纽，理顺步行路线，开辟绿色走廊，增加市民公共活动空间，在重点地区，营造优美而富有魅力的城市空间，改善生产与生活环境。满足多种多样的文化活动的需求。
3)善为利用改造旧建筑(例如对酒仙桥地区旧厂房改造作为美术中心、公共服务设计等)。既节约资源，又创造丰富多彩的文化环境。
4)按照行动计划，有选择、分步骤地进行深入城市设计，开展建成区整治工作。逐步整理和完善建成区内的公共交通系统，提高城市生活质量：结合产业结构的调整，推进传统工业区的改造与再利用；整治城市边缘区，改善城市空间环境品质。
5)旧城的疏解应当与主城区整体的交通体系的深入改造相结合，对于重要：符点、交通枢纽的交通组织加强深入研究，逐步形成调整改造的解决方案，并加以实施。
2、积极发展新城，实现城市结构的战略转移
在2008年以前，除了“新奥运”等必要的项目外，建成区内不再进行重点建设。集中力量建设“东部发展带”，实现城市建设重点的战略转移。
1)将旧城内一些行政办公机构适当迁出，相对集中，既可达到高效和安全，并可为旧城“减负”，中央国家机关及北京市机关可起带头作用，即使“大本营”仍然在原地的情况下，基层职能部门也可以逐渐疏解出去，有计划地安置在“新城”，并作为“次区域”的中心。
2)旧城功能调整与新城建设规划配套进行，旧城内一些服务设施如甲级医院、示范性高中等，在旧城内不再发展，而应进行一定疏解，形成新城的中心设施以推动新城的发展。
3)为避免旧城内单位的“观望”现象，北京市政府机关可率先迁出旧城，带动修编后的规划实施。
结语：趋向更加宏伟的目标
1、以系统观念理清保护旧城的思路
1)对以往旧城规划工作要进行反思，各方面热情不是不高，着力不为不少，为什么未起到应有的作用?分析其原因有二：一是与现实工作脱节：二是保护工作本身创造性不够。
2)现实情况是实际操办者过多着眼于现实问题，并就事论事地处理问题，对如何保护旧城着力很少。而旧城保护规划，在过去开发带危改的情况下，也只能局限于体形环境的规划设计，就保护论保护，可操作性差，不能解决实际问题。
3)多少年来，思考问题，多是在旧城框架内谋求解决旧城问题。旧城总共62.5平方公里，去掉故宫、什刹海、景山、天坛、中南海等， “螺丝壳里做道场”如何能真正解决问题?更何况现在旧城如此拥挤，而旧城之内还要各自为政，大搞什么中心，开发区……与保护岂不背道而驰！
4)以上就是几十年来旧城保护永远走不出的怪圈，加上开发者介入其中，为多种利益伸手，愈搞旧城破坏愈烈。
2、解决之道需要改弦易辙，另辟蹊径
第一，应将旧城保护工作当作“兴我中华”、“科学与人文复兴”的一项庄严历史使命、并作为党中央国务院已明确的国家政治任务，也是一项举世瞩目的文化工程，必须不折不扣地予以实现。
第二，人民生活现实的困境、水火等自然与人为灾害问题、旧城传统居住区的衰败问题必须予以正视并尽快加以解决。这与古都风貌保护两者必须同时“兼顾”，取得“双赢”。
第三，旧城问题的解决必须走疏解之道。1989年，菊儿胡同试验既已提出“旧城改造与新区建设相结合”。在新的规划修编中，宜在北京旧城以外更大的空间范围谋求疏解。
第四，旧城问题“冰冻三尺，非一日之寒”，问题盘根错节，问题的解决不能毕其功于一役，必须分步骤进行，真正危房(全旧城平房总量的10％左右)应以适当方式及早解决，但不能让旧房“陪绑”，否则就把问题复杂化了，一时更难以收拾。
第五，必须坚持小规模改造，参考菊儿胡同等过去行之有效的经验，通过修复产权与市场体系，形成危房的自我更新，城市自然生长机制，鼓励居民遵循城市肌理，改善环境条件，保护古城名木与旧建筑的格局，与维护旧城风貌予以综合考虑，这样就化大为小。哪里一处有问题，就先搞哪一处，先救急，花钱少，而见实效。在设计上下功夫多，作得比较细致，一旦施工起来，工期短，就可清掉一块，若干点规划好了，可以同时动工，由于分解为多处实施，较成片危改单纯得多，收效易现，且多种多样，各成精品，比“千城一面”更加亲切宜人。“庖丁解牛”目无全牛，把北京这一大难题加以分解，在不太长的时期里逐步解决。
第六， 从技术路线来分析就是这样简单，已有若干成功例子，并不是今天才跳出来的。但难就难在习惯的观念的转变、体制的转变。其实，经过认真研究，对一系列习惯做法的变革，说难也并不难。总之，应鼓励变革。
第七，这是对50年来北京形成的一套战略上的大转变，还是要审慎对待。为此要树立一个崇高的新的高目标，不仅仅是保这一片、那一片，讨价还价、修修补补，是整个历史名城在新的形势下的城市复兴(urban regeneration，或称城市的文艺复兴urban renaissance)。就是“新京华”的建设。城市是一个“有生命”的机体(1iving organism)，要新陈代谢，过去的保护把它全当作“木乃伊”去保护，当然矛盾重重。但是如果把它当作有“生命的机体”，有新陈代谢，对有文化价值的“文物建筑”当然要千方百计去保护，“死亡的细胞”清除，有“新细胞”更生，恢复“微循环”，还要做好对旧建筑适当的再利用(adaptive reuse)，使城市渐渐恢复活力。
整个城市是古老的，但它的传统基因的遗留下来又是新生一代，而生生不息。不大拆大改，而是有机更新，就是这个“哲理”。关键在于搞活机制，逐步恢复正常运转。我们要有预见，不要低估前进中的困难，包括不可避免会有不少的反对力量，但相信在成绩面前不难被理解。
第八，把问题理顺了，在统一大目标下发挥具体创造，从技术上说又不一定太难。我们既要认识到它的目标的宏伟性、艰难性，在战略上予以重视，作好切实的规划，逐步创造新经验，越作越有成效，就会得到更多人的赞成。
这里暂不涉及到建筑风格流派的论争。因为当前一涉及这类问题就众说纷纭，莫衷一是，我们也不必在条件未成熟时急于做出结论。但有一条是肯定的，就是历史的北京城伟大的规划设计成就和它的艺术价值，在于它的严谨的建筑艺术体系与秩序，“和而不同”的韵律美、意境美。一眼以蔽之，在于它的整体性，既“千篇一律”(指共同的规律性)，义“千变万化”。
无论建筑风格如何，首先服从而不是违背这基本的整体艺术规律；第二，历史名城内任何具体的设计，希望尽可能做到因地制宜，与所在的环境相协调，特别在建筑的高度、体量、色彩、特色等方面，遵从规定，意匠独造。
第九，体制上的建树建立在决策的胆识与公众的拥护之上，把这战略的转变当作重大的政治任务来抓。
这样大的政策转变，当然需要花一笔大钱，应该说当今社会不是没有钱，而是没有更高更好的目标。钱花乱了，反而不能真正做出好效果。目标既明确，就要去设法筹集资金并善于使用资金。过去说“勤俭办一切事业”，现在讲“节约办奥运”，可省下钱来专用在“城市复兴”，“建设新京华”。
第十，这次北京总体规划修编，先是“走出同心圆”，迈出了艰难而又关键的一步，现在一般的兴奋点在“新城”的建设上，当然相信新城搞好了，可以有非常出色的成就。二战后伦敦的新城、斯德哥尔摩德魏灵比却极一时之盛。北京的新城建好了，形成首都新景，也是首都的光荣。但这还不能完全形成大器，只有把“圆心”整好了，“新京华”建设好了，首都建设的决策者，建设者和全体人民，才算向历史交了一份完美的答卷。在新中国首都建设了半个世纪后再用50年，即到了建都900年时达到历史上的新辉煌。
讨论北京旧城问题，就是需要我们具有“实事求是”的科学精神。一位令人尊敬的老一辈革命家早就已看到了，在20世纪80年代当他离开北京调赴中央工作时，他对他的秘书说，看来梁先生的一些思想是对的，我们当时不理解，有机会还要适当的讲一讲。后来他对北京建设问题还作了不少指示，今天我们这样一个研究成果是在2l世纪实现北京振兴的完整的战略，是圆了老一辈革命家的愿望。
我们北京城市建设战略有了新的突破，这对全国来说也是有意义的。在规划界谈到北京对文化名城的态度，过去有句常说的话“50年代北京市带了一个坏头”，北京拆城墙、修大马路弄得全国城墙所剩无几，旧城拆毁不知多少，那么多的历史名城“旱城一面”，建筑苍白无力。这次北京为此提出了新的完整的战略，发扬成绩，总结经验，提出新战略、新方向豪迈前进，其创造性的意义及其可能的对全国、全世界的宣告其影响必然是巨人的。
3、建设未来需要高瞻远瞩的高层决策
旧城之命运仍处于十字路口，现在是北京历史的关键时刻。这样一个重大的战略转变，目前还只是一个轮廓，完成这一转变，更艰巨的任务还在后头，期待我们再努力。
现在是发挥北京的历史地理优势，吸取新世纪人类发展的历史经验、城市区域发展的新思想，为新世纪初叶至今后20～50年制定宏伟蓝图的时候。以北京的卣年复兴迎接北京900年的建都史，迎接中国建国100周年。既是大转折也要有大风险，大决策需要有大智慧、大胆略。但大方向一旦理顺，克服短期困难就会转入康庄道路，并且越走越宽。如果不克服就事论事，旧城就更难有复兴之策。未来的北京像一簇盛开的花朵。有大绿叶相持，而这个花朵的“花心”就是旧城—姿态焕发的旧城。
伟大的历史转折，期待从今开始。虽然要历尽艰辛，才能实现这一转折，甚至要改弦易辙，但是理论基础不变。推动未来北京建设的力量源泉——就是“新的科学发展观”。
(限于篇幅，印刷时有删节)
城镇化和城市发展的科技问题研究
邹德慈
一、研究目的与过程
制定国家中、长期科学与技术发展规划，是党的十六大提出的一项重要任务，对我国未来经济、社会和科技的发展和实现全面建设小康社会的目标具有重大的战略意义。中央和国务院高度重视这项工作，成立了由温家宝总理任组长，陈至立国务委员任副组长的领导小组，自2003年开始，进行了规划第一阶段的战略研究工作，历时近一年，至今年8月园满完成任务。这次战略研究共分20个专题，集中国内近2000名院士、专家和学者开展研究，其中第11专题“城镇化和城市发展”有85位专家参加。在建国后历次国家科技发展规划中，“城镇化”课题是第一次被列入，体现了党和国家对这个问题的重视。
在专题研究的第一阶段，“城镇化与城市发展”专题被分解为12个分课题进行研究。第二阶段集中研究总课题，形成总报告。总报告主要包括5个方面的内容：一、现状与趋势；二、需求与分析；三、发展思路；四、战略重点与主要任务；五、政策措施。这次研究的指导思想是贯彻落实十六大提出的战略目标，坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，从客观实际出发，尊重科学，尊重规律，由于指导思想明确，整个工作领导得力，组织有序，充分发挥专家的集体智力，因而在较短的时间内取得了很好的成果，完成了预定的任务。在研究过程中经过了多次由各部门、各方面专家参加的研讨会。总报告向温总理及国务院各部门领导作了汇报，听取了意见。最后通过“三院”(中国科学院、中国工程院、中国社科院)的专家及国务院有关部门和部分省(区)的评审，修改后成果被接受和采纳。温家宝总理在2004年8月的国务院会议上，指出这次战略研究进一步摸清了我国经济和科技的“家底”，对我国资源、环境、产业、科技能力做了系统的调查研究，为当前和长远的发展规划提供了重要依据。因而充分肯定这次研究取得了重大成果。
二、研究的主要问题和结论
这次专题研究的总报告约2万多字，内容全面而简练(12项分课题报告共约20多万字)。根据本人参加研究工作的体会，这次取得的重要共识和结论大致有：
(一)对城镇化的认识
城镇化，作为人类进入工业社会这个历史时期中，农村人口向城镇人口转化，是一个不可遏制的过程。进入2l世纪后，这个过程还在发展(特别是发展中国家)，包括中国。
每个国家和地区的城镇化总是和本国、本地的经济、地域、社会、人文、历史等实际情况有密切关系，它的特点是这些关系的总和。简单的城镇化率不能完全反映这些本质的特征。因此，重要的是应该研究问题的实质，采取措施促进和引导城镇化健康发展。在指标上横向攀比没有多大的实际意义。
中国前几十年的城镇化历程是曲折的，应该从中吸取经验教训。今后的城镇化应和经济社会发展相协调、相适应，起到相互促进的作用。总的说来，城镇化给人类社会带来进步和幸福。但是，缺乏引导的“过度”城镇化(如拉美的一些国家)应当避免。我国如果能在本世纪中期成为一个高度城镇化的现代化国家，“其经济实力、科技能力和文化影响力将在很大程度上改变世界政治经济的大格局”。
21世纪的初、中期，中国显然还会处在一个城镇化快速发展的时期。无论从经济全球化的背景和对发展机遇期的判断，还是从国家解决“三农”问题的迫切需要和农村仍然存在而且还源源不断产生新的富余劳动力的实际，城镇化的进程须要推进和加速。改革开放25年来，全国城镇化的速度平均年增0.88个百分点，1998年以后平均年增1.4个百分点。虽然在市场经济体制下，城镇化的中长期增长速度很难事前设定，但是我们仍然根据对今后经济、社会、资源、环境等各种因素的全面分析，提出以平均年增1个百分点作为控制和引导全国城镇化速度的依据。这是一个重要的参考数据。以此推算，我国在2020年的城镇化率将达到57％(2003年底为40.5％)，大体上相当中等城镇化的程度。
我国城镇化的主要方式是农民(通过多种形式)移居城镇。主要动力是城镇需要较为低价的劳动力，城镇对农民有吸引力；另一方面，农村存在富余的劳动力，很多农民(特别是青年)认为只有进城才有前途和希望。近几年，农民进城打工(包括经商)，其中一部分滞留城镇；农村青年通过上大学、当兵后留城；还有一部分是耕地被占后安置留城，但数量并不很大。每年庞大的打工洪流，多数是进城赚钱，但并不想久居，原因之一是进城的“门槛”偏高。如果今后每年城镇化率提高1个百分点，意味着将有1800多万人成为新增城镇人口，要为800多万人提供就业。这在城镇现有就业形势仍较严峻的情况下是一项承重的负担。因此，专题研究判断，当前的主要“瓶颈”是就业。
我国城镇化的另一项“瓶颈”是资源短缺的制约。按照年均增长1个百分点预测，至2020年全国新增3.3亿城镇人口(现在5.03亿)对资源的需求是非常巨大的。例如土地，如按现行规划标准计算，年均需要增加1800Km2，合270万亩。水源的短缺将进一步加剧。城镇化对能源、包括电、煤、石油、燃气等需求都将很大增长，对生态环境必将产生巨大的压力。虽然我国城镇现状的人均能源消费水平还不高，但是8.3亿城镇总人口的总量却是世界最大的。
城镇化既有“量”的一面，也有“质”的一面。城镇化的实质基本上应包括：身分的“化”，即由农l屯转变为城镇居民：从事产业的“化”，即从农业转化为非农产业；生活方式的“化”，即从分散的、较单一的农村生活方式转变为集中的、多样化的城市生活方式：观念上的“化”，从文化水平较低的农K转变成较高文化和文明素养的市氏。冈此，实质上的“化”将是一个{引受的历史过程，对此要有足够的思想和物质准备。可以毫不夸张地说，中国的城镇化将是2l世纪上半叶我国最大的一项社会工程。
自从上世纪50年代以来，世界城镇化的突出特点是大城市的发展和布局形态的变化，中国也不例外。今天，世界上人口规模超过1000万人的巨型城市和它的连绵带已从二次世界大战后的2个增加至世纪末的27个(中国有3个)。这种新现象的出现给我们带来大量新的问题，包括土地、环境、交通等。这些连绵区集聚几千万城市人口和大小城镇，提供国家几乎2／3的国民生产总值(如美国、日本)。中国今后的城镇化是重点发展大城市连绵区?还是遵循大中小城市和小城镇协调发展的方针，是一个值得深入探讨的大问题。但是有一点可以肯定，中国必须根据各地具体情况，采取多种模式来推进城镇化。一种模式、一条道路不符合中国的实际。
(二)对于城市发展的认识
至2003年底，我国共有设市城市660个，建制镇20600个，城镇总人口5.03亿。这是改革开放25年来全国城镇化发展的结果。自1978年以来，我国城镇数量增长很快，其规模和速度居世界首位。在城市发展建设方面所进行的工作，其规模之巨大非但在我国历史上前所未有，在世界城市建设历史上也是罕见的。实行改革开放方针后，经济社会的大量需求被释放，投资渠道的多元化，城市土地出让制度的实施等，促进了城市的建设与发展。城镇的住房、公共设施、文化设施、市政工程、园林绿化等有很大改善。全国城镇人均住宅建筑面积12.79mz，自1980年以来，全国有北京、唐山等39个城市获国家“园林城市”称号；中山、威海等7个城市、4位个人获ll项“联合国人居奖”(但是在世界人居环境质量最差的城市中，也有我国的城市)。
纵观我国现有城镇，虽然比较过去有很大的发展，但相当一批城市基础设施落后的状况并没有根本的改变。今天，既有一批沿海经济发达，比较现代化的城市，也有一些经济欠发达，甚至产业衰退(如一部分资源型)的城市。在较发达的城市，信息化、汽车化、郊区化，及至交通堵塞、贫富分化等发达国家大城市的现象已经出现；而落后的基础设施、大量的流动人口、非正规的经济、不卫生的居住环境等发展中国家城市的特征也同时存在。在一些产衰退的城市，生活和环境状况仍然很差。
城市是个复杂开放的大系统，是一个人口集聚的社会。人在城市中进行多种多样的活动，城市为人类大多数的重要活动提供平台。城市又是一个物质的实体，它由人工环境结合自然环境而构成，是满足人们各种活动、各种需要(包括审美需要)的物质基础。城市的功能就是要为所有的活动和需要提供适宜的条件。城市的发展建设依赖于一定的资源，主要有土地、水资源、能源、材料、资金、人才等。其中只能就地解决的首先是土地，其次是水资源(十分必要时可以远距离输送)，现代化城市还要消耗大量的能源：城市排出大量污染环境的废气、废水、废渣，必须加以处理，并进一步做到合理的回收利用。城市处于动态的主要是人和货的流动(交通)，现代化城市必须保持交通畅通，否则，轻则提高城市的社会成本，重则危及城市的“生命”。城市的物质实体还要保持安全和重视美观，优美的城市环境非但是宜居性的体现，本身就是一种文化。要继承、延续和保持历史文化的连贯。
概括而言，一个生态环境良好的物质实体城市，基本上需要有三个体系来支持和保证：一是城市的物质技术基础(广义的基础设施)，是重要的支撑条件：二是城市的防灾减灾体系，是重要的安全保障：三是城市现代化的管理体系，是重要的运营手段。当前，我国大部分城镇在这三个基本体系的建设上还未达到现代化的要求。因此，今后一段历史时期的基本任务仍然应该是建设现代化的城市，按照新的、科学的发展观建设可持续发展的现代化城市。
(三)对科技发展的认识
通过对前面两个问题的分析和认识，2l世纪前半期的基本任务已经清晰地摆在我们面前：
1、合理引导全国的城镇化健康发展；
2、建设可持续发展的现代化城市。
目标是：使城镇化过程合理、有序，统筹城乡发展，有利社会稳定，有利于提高城乡人民的生活居住水平。增强原有城镇的功能和实现现代化。适当扩展现有城镇的规模和容量，吸纳更多的农民进入城镇。同时，也要注意发展一些国际性的大城市和大城市连绵区，成为中国与全球化接轨的枢纽性城市。
完成这两个历史性任务必须全面统筹，包括：政策、体制、法制、技术、经济、社会等各方面的协调和配合。但是科学技术，包括技术创新仍然是一个重要的方面。
这次专题组对本专题的科技发展从3个重点方面进行了凝练。一是在推进我国城镇化健康发展方面，重要的科技措施包括：用科学方法研究制定城镇空间识别系统，用新的技术方法监测调控城镇化进程，用区域空间规划引导城镇化的健康发展等。二是在实现城镇可持续发展方面需要解决一批重要的科技问题，例如，用“可持续发展”战略研究人居环境、城镇住区、水系统循环利用、节约能源、大城市交通、土地合理利用、防灭减灾以及新的城镇规划体系等。三是集中在建立绿色城镇建设产业上，包括现有建筑业、住宅产业、建材产业的技术更新和建立新型的废弃物资源化产业等，既有利于支撑城镇建设的可持续发展；又可提供更多的就业岗位。
专题组认为今后20年我国的城镇化和城市发展面临巨大的挑战，大量问题和矛盾需要解决。对此，除了要有正确的战略思想，坚持体制创新，采取有效的政策措施外，主要靠科技的发展，用科学的方法，创新的思想，图谋致远，群策群力完成好我国城镇化与城市发方面展这项空前的任务。我们中国城市规划学会在其中肩负着不可推卸的光荣职责。
主要参考资料：
城镇化与城市发展科技问题研究专题报告(征求意见稿)
2004年9月
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