随着工业化、城市化的加速推进，城乡二元结构的制约作用日益明显。南京市从实际出发，着力消除结构性障碍，努力实施全域统筹，突出农民主体地位，在探索城乡一体化发展新机制上进行了有益尝试。

　　一

　　新世纪以来，南京市委市政府认真贯彻落实中央“多予少取放活”的方针，不断加大工业对农业的支持和反哺力度，努力增强城市对农村的辐射与带动作用。但我们也清醒认识到，目前南京城乡二元结构还未根本改变，城乡一体化发展的体制机制尚不完善,城乡经济社会发展仍有较大差距。

　　一是城乡居民收入差距大。2009年南京城乡居民收入差距为2.6∶1，虽然比全国平均水平低，但大大高于国际公认的较为合理的水平。而且，从发展趋势看，这一差距缩小的拐点尚未出现。2009年，南京市的基尼系数也扩大到0.38，接近0.4的国际警戒线，需要引起我们的高度重视。

　　二是城乡基础设施建设水平差距大。南京主城的现代化水平已经很高，但农村基础设施在建设水平、功能配套等方面与城市差距较大，到今天还有10多万农民没有用上自来水，农村普遍道路等级低，交通出行还不够便捷，部分地区的脏乱差现象没有根本改观。另外，城乡公共服务领域差距明显，如教育文化卫生等公共资源的人均占有量，农民只占到城市居民的50%左右。

　　三是城市化水平与工业化水平差距大。2009年，全市二、三产业占国内生产总值比重已达96.9%，而常住人口城市化率只有77.2%，郊县城镇化率还要再低10个百分点。城市化进程严重滞后于工业化，直接影响到资源的合理配置和集约节约利用，制约着破除城乡二元结构的进程和速度。

　　总体来看，城乡二元结构的形成有着深刻的社会历史根源，也体现着当前全市经济社会发展的阶段性特征。站在新的历史起点上，我们体会到：统筹城乡关系需要进一步创新发展理念和转变发展方式，加快形成更加符合实际和适应发展阶段的制度基础。

　　二

　　根据南京发展实际，我们要紧紧抓住新一轮城乡统筹发展的历史机遇，不仅要继续加大财政支农和城乡帮促力度，更要通过盘活农村资源，激发出县域经济的内生活力和动力；不仅要着眼于破解制约当前发展的土地等要素瓶颈，更要着力构建城乡发展的制度基础，促进生产要素有序流动和发展空间合理布局。

　　树立全域统筹的发展理念。在目标体系上，要着力打造包括城乡规划、产业发展、基础设施、要素配置和公共服务在内的“五个一体化”。在定位布局上，要统筹规划，合理确立农民居住区、工业集聚区、农业发展区和生态涵养区四类功能区，分别制定各功能单元的总体规划和发展定位，着力形成主导功能明确、产业特色彰显、城乡经济有机融合的发展格局。在机制设计上，要通过实施双向统筹，一方面继续推进工业反哺农业和城市支持农村，另一方面大力拓展农村服务与保障城市功能，着力构建城乡有机联系、相互促进的体制机制。

　　重置土地资源，激活发展动力。农村的问题必须靠盘活农村资源来解决。要以推动土地综合整治和村镇规划建设，来增加农民承包地和集体建设用地的集中度、流动性和财产性，盘活农民的承包地和宅基地，增加高效农业用地和城乡建设用地，促进城乡财力平衡。具体做法是，鼓励农民以土地承包经营权置换城镇社会保障，以农村宅基地和住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权，借助农地重整、镇村重建、要素重组来实现工业集聚、居住集中、土地集约，加快促进农业生产方式、农民生活方式和农民身份的转变。

　　五措并举，探索发展路径。一是“放”。要进一步下放经济管理权限，除了规划和土地出让外，符合相关规定的经济管理权限全部下放。二是“调”。要重新调整城乡产业布局，城区重点发展软件、服务外包、金融、文化创意、总部经济等现代服务业，郊县重点发展先进制造业、都市型现代农业和生态产业。三是“投”。要调整针对郊县的公共财政投向，主要向重大基础设施、重大项目、改善民生和生态环境倾斜。四是“改”。要着力改变城乡原有的行政管理体制、财政分配体制和土地收益分配机制。五是“保”。要继续完善农村养老保险、医疗保险、低保、五保和被征地农民基本生活保障的“五道保障线”，推进城乡社会保障制度实现并轨。

　　三

　　在统筹城乡实践中，我们感受最深的是：只有切实保障好农民权益，有效增进农民福祉，才能调动农民发展积极性，加速城乡一体化进程。在新一轮统筹发展中，我们要真正做到为了农民、依靠农民、发展农民。

　　在土地综合整治中切实保护农民合法权益。要逐步完善办法，让农民积极参与土地综合整治，分享土地级差收益。具体操作上，要以万顷良田建设工程为抓手，严格落实城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，逐步建立农民宅基地退出补偿和土地承包经营权流转利益递增机制，要明确保障农民对新增建设用地及村集体留用地收益的分成权利。

　　在新市镇建设中努力增加农民财富积累。实施村镇重建是增加农民财富积累的重要手段。要在此过程中真正落实好保护和实现农民财产权的以下原则：农民住宅可按拆迁补偿政策得到有产权的住房，农民户口可转换为城镇户口，农民可进入城镇社会保障体系并同时持有合作社股权，可优先安排就业，有创业能力的可以免费办理工商执照，获得创业贷款。

　　在促进产业发展中支撑农民持续增收。要引导鼓励农民成立各类合作社，把农民合作社打造成汇集生产要素、推动产业发展、保障农民利益、带动农民增收的重要平台。要着力创新农村经营机制，大力实施“农民收入倍增计划”，通过输血造血结合、就业创业并举、帮扶保障兼顾，建立健全农民增收长效机制。

　　在推进基本公共服务均等化中增进农民福祉。要逐年加大农村公共服务体系建设的投入资金。在教育方面，突出优质教育资源均衡化，引导城市优质教育资源配置到郊县区。在医疗方面，以完善农村医疗服务网络建设为重点，不断加强农村新型合作医疗建设。在社会保障方面，继续推动城乡就业、低保、养老保险、医疗保障等保障制度实现城乡并轨。

　　在统筹城乡发展过程中有效转变农民身份。南京已初步提出，拟用6—8年时间，让有意愿、有条件的100万农民转变成城市居民。要加快促进农民市民化进程，使现有农民有序分流，有效提高农村资源的人均占有水平，逐步提高财政投入和支农补贴使用的集中度。（作者：南京市人民政府市长） 中国规划网南京12月16日电